Le 3 septembre 2026, la Fondation pour le logement des défavorisés a publié son sixième baromètre de l’encadrement des loyers. Sur plus de 10 000 annonces relevées entre août 2025 et août 2026, 37 % dépassent les plafonds. À Paris, le taux passe de 31 à 46 % en un an. C’est le loyer vu d’abord, parfois avant d’entrer dans le logement, et que l’on peut payer des années si personne ne vérifie le loyer de référence majoré.
La surprise n’est pas que l’encadrement existe. Depuis la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite loi ELAN, un dispositif expérimental plafonne le loyer de base dans certaines communes, dont Paris, Est Ensemble et Plaine Commune. La surprise, pour l’occupant, est ailleurs : le plafond n’empêche pas l’annonce de sortir au-dessus, un complément de loyer peut légalement dépasser le plafond s’il est justifié, et l’expérimentation elle-même est prévue pour huit ans à compter de la publication de la loi, soit jusqu’au 24 novembre 2026 si aucune loi nouvelle ne la prolonge.
Cet article ne dit pas que 37 % des baux signés sont illégaux. Le baromètre mesure des annonces, avec les limites de sa méthode. Il ne dit pas non plus quel sera le vote du Sénat en octobre 2026 : une discussion politique n’est pas encore un texte. Il explique ce que le locataire, le bailleur ou l’agence peut encore vérifier et demander, à Paris comme en Île-de-France, tant que le dispositif s’applique. Un avocat en droit immobilier à Paris n’est pas nécessaire pour lire un arrêté de loyers de référence ; il le devient lorsque le trop-perçu, le complément ou le renouvellement du bail sont contestés.
I. Ce que les annonces montrent, et ce que la loi plafonne vraiment
A. Un baromètre de septembre 2026, pas un relevé des baux signés
Le 6e baromètre, daté du 3 septembre 2026, retient que 37 % des annonces analysées dépassent les plafonds de loyers, en hausse de cinq points par rapport à 2025 et de neuf points par rapport à 2024. À Paris, la part des bailleurs au-dessus du loyer-plafond passe de 31 à 46 % en un an, niveau que la Fondation présente comme un record pour la capitale. En banlieue, Est Ensemble est à 36 % et Plaine Commune à 61 %. Montpellier est à 12 %, Bordeaux à 17 %, Lille à 25 %, Lyon-Villeurbanne à 26 %, le Pays basque à 30 %, Grenoble à 43 %. Le PDF joint au baromètre, mis en ligne en septembre 2026, précise que l’échantillon 2026 compte 10 572 annonces, dont 4 598 à Paris.
Ces pourcentages ne sont pas un recensement des contrats signés. La Fondation s’appuie sur une extension de navigateur qui analyse une annonce lorsque l’internaute la consulte. Les petits logements recherchés par des candidats plus jeunes peuvent être surreprésentés. Le PDF ajoute une précaution trop souvent oubliée : un logement peut dépasser les plafonds sans être illégal, parce qu’un complément de loyer est autorisé si le bien présente des caractéristiques particulières par rapport à des logements comparables du même quartier, et si ce complément apparaît dans le bail. Le baromètre mesure donc un écart entre le loyer affiché et le loyer-plafond, pas, à lui seul, une infraction.
Le montant moyen du dépassement, toujours selon la Fondation, recule : 159 euros par mois en 2026 contre 192 euros un an plus tôt. À Paris, le PDF indique 171 euros. Moins d’argent à chaque fois, mais plus souvent. Pour un locataire, 159 euros par mois restent plus de 1 900 euros par an. La Fondation attribue aussi une partie de la hausse parisienne au recours plus fréquent au complément de loyer. Elle cite des pratiques d’agences relevées par une association partenaire. Ces exemples n’ont pas valeur de jugement. Un complément peut être justifié. Il peut aussi n’être qu’une étiquette posée sur un loyer déjà trop haut. Seuls le bail, les caractéristiques réellement comparées et, le cas échéant, le juge le tranchent.
Franceinfo a consacré à ce baromètre une séquence de l’émission Sur le terrain, diffusée le 3 septembre 2026 et publiée le 4 septembre. Le reportage pose une question de terrain : l’encadrement est-il impossible à faire respecter ? La question est politique. Pour l’occupant, la question utile est plus étroite : mon loyer de base, hors charges, est-il supérieur au loyer de référence majoré applicable à la date de signature, et un complément a-t-il été stipulé, chiffré et justifié dans le contrat ?
La fiche Service-Public sur l’encadrement des loyers en zone tendue, vérifiée le 1er août 2026, distingue deux régimes que l’on confond souvent. Dans la plupart des communes en zone tendue, le propriétaire ne peut pas augmenter librement le loyer au changement de locataire ou au renouvellement. Dans certaines communes seulement, le niveau même du loyer est plafonné par un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré. En Île-de-France, Service-Public cite Paris, le territoire d’Est Ensemble (Bagnolet, Bobigny, Bondy, Le Pré-Saint-Gervais, Les Lilas, Montreuil, Noisy-le-Sec, Pantin, Romainville) et le territoire de Plaine Commune (Aubervilliers, La Courneuve, Épinay-sur-Seine, L’Île-Saint-Denis, Pierrefitte-sur-Seine, Saint-Denis, Saint-Ouen-sur-Seine, Stains, Villetaneuse). C’est ce second régime, celui du plafond, que le baromètre de septembre 2026 met sous tension.
B. Loyer de base, loyer de référence majoré, complément : trois montants différents
L’article 140 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ouvre le dispositif par cette phrase : « A titre expérimental et pour une durée de huit ans à compter de la publication de la présente loi ». La loi a été publiée au Journal officiel du 24 novembre 2018. Huit ans plus tard, le terme tombe le 24 novembre 2026, sauf loi nouvelle. Ce n’est pas une rumeur de rentrée : c’est le I de l’article 140. La Fondation a raison de parler de novembre 2026. Elle a tort, en revanche, si l’on transforme cette date en disparition déjà votée. Tant qu’aucune loi n’a été adoptée, le texte en vigueur reste celui de 2018, tel que modifié notamment par la loi du 16 août 2022.
Le même article 140 fixe l’arithmétique du plafond : « Le loyer de référence majoré est égal à un montant supérieur de 20 % au loyer de référence. » Il ajoute : « Le loyer de référence minoré est égal au loyer de référence diminué de 30 %. » Le loyer de référence lui-même est le loyer médian constaté par l’observatoire local des loyers, par catégorie de logement et par secteur géographique. En Île-de-France, l’arrêté annuel est pris par le préfet de région. Le plafond n’est donc pas un loyer de marché que l’on pourrait dépasser dès qu’un équipement existe. C’est un montant officiel, publié, que l’on peut comparer à la surface habitable du logement.
Toujours à l’article 140, le III A pose la règle du loyer de base : « le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du contrat de bail, dans la limite du loyer de référence majoré ». Une action en diminution de loyer peut être engagée si le loyer de base prévu dans le contrat est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature. La commission départementale de conciliation prévue à l’article 20 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 est compétente pour cet examen. En colocation, la somme des loyers perçus de l’ensemble des colocataires ne peut pas dépasser le loyer applicable au logement.
Le III B du même article 140 ouvre la soupape dont le baromètre montre l’usage croissant : « Un complément de loyer peut être appliqué au loyer de base tel que fixé au A du présent III pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. » Trois conditions se cumulent. Le montant du complément et les caractéristiques qui le justifient sont mentionnés au contrat de bail. Un complément « ne peut être appliqué à un loyer de base inférieur au loyer de référence majoré ». Autrement dit, on ne peut pas bricoler un complément sur un loyer de base déjà en dessous du plafond pour faire semblant de justifier un dépassement : le loyer de base doit d’abord coller au plafond, puis le complément s’ajoute, s’il est justifié.
Ce III B interdit aussi le complément lorsque le logement présente certaines caractéristiques, parmi lesquelles un niveau de performance énergétique de classe F ou de classe G. L’article L. 173-1-1 du code de la construction et de l’habitation classe les bâtiments d’habitation existants par niveau de performance décroissant, de la classe A, « Extrêmement performants », à la classe G, « Extrêmement peu performants ». Un DPE F ou G n’est donc pas un argument de confort : c’est, pour le complément, un obstacle légal prévu par l’article 140.
Le V de l’article 140 impose une mention que beaucoup de baux omettent encore : « Le contrat de location précise le loyer de référence et le loyer de référence majoré, correspondant à la catégorie de logements. » Si cette mention manque, le locataire peut, dans le mois suivant la prise d’effet du contrat, mettre en demeure le bailleur de la porter au bail, puis, à défaut de réponse dans le mois ou en cas de refus, saisir le juge dans les trois mois de la mise en demeure pour obtenir, le cas échéant, la diminution du loyer. Ce délai étroit ne se confond pas avec l’action contre un loyer de base trop élevé, ni avec la contestation d’un complément.
Le VII du même article 140 organise une amende administrative distincte de l’action civile. Lorsque le préfet constate qu’un bail ne respecte pas le A du III, il peut mettre en demeure le bailleur, dans un délai de deux mois, de mettre le contrat en conformité et de restituer les trop-perçus. Si la mise en demeure reste infructueuse, il peut prononcer « une amende à l’encontre du bailleur, dont le montant ne peut excéder 5 000 € pour une personne physique et 15 000 € pour une personne morale ». Le texte ajoute : « Le prononcé de l’amende ne fait pas obstacle à ce que le locataire engage une action en diminution de loyer. » À Paris, cette police administrative a déjà fait l’objet d’articles distincts. Elle n’est pas automatique : elle suppose un constat, une mise en demeure, des observations. Elle ne remplace pas le calcul du trop-perçu.
II. Comment agir, et ce que change la fin possible de l’expérimentation
A. Signature, renouvellement, complément : les délais ne sont pas les mêmes
Le piège, pour le locataire qui découvre le baromètre de septembre 2026, est de croire qu’il existe une seule procédure. L’article 140 en organise plusieurs. Les confondre, c’est perdre un délai ou se voir opposer une fin de non-recevoir.
Premier cas : le loyer de base, hors charges et hors complément, dépasse le loyer de référence majoré en vigueur à la signature. Le III A ouvre une action en diminution. La fiche Service-Public indique que, lorsque le loyer de base est supérieur au loyer de référence majoré, le locataire peut engager une action en diminution de loyer. Pour le renouvellement, le VI de l’article 140 est plus précis : « Lors du renouvellement du contrat, une action en diminution de loyer peut être engagée si le montant du loyer fixé au contrat de bail, hors montant du complément de loyer le cas échéant, est supérieur au loyer de référence majoré. » Le locataire peut proposer un nouveau loyer « au moins cinq mois avant le terme du contrat ». Cette proposition suit les formes de l’article 15 de la loi du 6 juillet 1989 : « Le congé doit être notifié par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, signifié par acte d’un commissaire de justice ou remis en main propre contre récépissé ou émargement. » Le bailleur, lui, dispose d’au moins six mois pour une action en réévaluation, sauf pour les logements classés F ou G. En cas de désaccord, la commission départementale de conciliation peut être saisie. À défaut de saisine du juge avant le terme, le contrat est reconduit aux conditions antérieures du loyer, éventuellement révisé selon l’indice.
Deuxième cas : un complément de loyer est stipulé. Le délai n’est plus de cinq mois avant l’échéance. L’article 140 dispose : « Le locataire qui souhaite contester le complément de loyer dispose d’un délai de trois mois à compter de la signature du bail pour saisir la commission départementale de conciliation ». Le bail mobilité est excepté. Le même article ajoute : « En cas de contestation, il appartient au bailleur de démontrer que le logement présente des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. » La charge de la preuve est donc inversée : ce n’est pas au locataire de prouver que la vue n’est pas extraordinaire, c’est au bailleur de prouver qu’elle l’est, par comparaison. En l’absence de conciliation, le locataire a trois mois à compter de la réception de l’avis de la commission pour saisir le juge. L’article 140 précise encore : « La fin de non-recevoir tirée de l’absence de saisine préalable de la commission départementale de conciliation peut être soulevée d’office par le juge. » Le loyer qui résulte de la conciliation ou du jugement s’applique à compter de la prise d’effet du bail, pas seulement pour l’avenir.
Le 26 février 2026, le juge des contentieux de la protection du tribunal judiciaire de Paris a annulé un complément de 303 euros par mois stipulé pour un loyer de base de 1 037 euros, après un avis de la commission de conciliation estimant que les caractéristiques invoquées (proximité des transports, charme de l’ancien, cuisine équipée, double vitrage) ne le justifiaient pas. Le jugement n° 25/05963 a condamné les bailleurs à rembourser 4 818,68 euros et à soumettre un avenant supprimant le complément. Cette décision, comme toute décision de première instance, ne lie pas les autres dossiers. Elle montre pourtant qu’une cuisine équipée et un immeuble bien situé ne tiennent pas, à eux seuls, lieu de caractéristiques exceptionnelles.
Troisième cas : le locataire ne demande ni l’inscription des mentions manquantes, ni l’annulation d’un complément, mais la restitution d’un trop-perçu parce que le loyer de base a toujours dépassé le plafond, sans complément. Le 23 avril 2026, le même tribunal, dans le jugement n° 25/06419, a distingué ces trois actions. Il a jugé que l’action en diminution du loyer de base et en restitution du trop-perçu dérive du bail et relève de la prescription triennale de l’article 7-1 de la loi de 1989. Il a écarté l’exigence d’une saisine préalable de la commission, propre selon lui à la contestation du complément et au mécanisme du V. Il a fixé le point de départ de la prescription au jour où le locataire a manifesté sa connaissance du dépassement, en l’espèce une mise en demeure du 5 juin 2023, et non à la signature du bail de 2020. L’assignation du 27 mai 2025 a donc été jugée recevable. Le tribunal a retenu le loyer de référence majoré applicable à la date de conclusion du contrat, et non un barème postérieur, puis condamné la bailleresse à payer 6 184,20 euros de trop-perçu.
Cette lecture du juge parisien n’est pas une règle générale publiée au Bulletin. Un autre juge peut juger autrement le point de départ de la prescription. L’article 7-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 dispose : « Toutes actions dérivant d’un contrat de bail sont prescrites par trois ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant d’exercer ce droit. » La formule aurait dû connaître peut reculer le point de départ, ou l’avancer, selon que l’encadrement était ou non vérifiable. Attendre n’est donc pas une stratégie. Vérifier le barème applicable à la date du bail, conserver l’annonce, le contrat, les quittances et, s’il existe, l’avis de la commission, l’est davantage.
L’article 20 de la loi du 6 juillet 1989 crée, auprès du préfet, « une commission départementale de conciliation composée de représentants d’organisations de bailleurs et d’organisations de locataires, en nombre égal ». Il ajoute : « La commission rend un avis dans le délai de deux mois à compter de sa saisine et s’efforce de concilier les parties. » La démarche est gratuite, comme le rappelle la fiche Service-Public sur la commission départementale de conciliation. Elle n’est pas un jugement. Elle est parfois obligatoire, parfois seulement utile. La confondre avec le juge des contentieux de la protection, compétent ensuite, fait perdre du temps. La saisir trop tard, dans le cas du complément, ferme la porte.
B. Paris, Plaine Commune, Est Ensemble : contrôler le plafond avant de payer
Le baromètre de 2026 dessine une carte inverse de celle que l’on attendait. Les métropoles de région qui appliquent l’encadrement depuis plusieurs années voient le taux de dépassement baisser. Paris et une partie de la banlieue nord et est le voient monter. Plaine Commune, à 61 %, est le seul territoire où, selon la Fondation, une majorité d’annonces sortent hors plafond. Pour un locataire d’Aubervilliers, de Saint-Denis ou de Saint-Ouen-sur-Seine, le dispositif existe sur le papier et faiblit dans les vitrines. Pour un bailleur de ces communes, l’amende préfectorale et l’action en restitution ne sont pas des hypothèses d’école : le trop-perçu se calcule mois après mois, et le jugement de 2026 rappelle que le barème à retenir est celui de la date du bail, pas celui de l’année où l’on se dispute.
À Paris, le simulateur de la DRIEHL permet d’estimer le loyer de référence, le loyer de référence majoré et le loyer de référence minoré selon l’époque de construction, le nombre de pièces, le meublé ou le nu, l’adresse. Service-Public y renvoie. Ce n’est pas un avis juridique. C’est l’outil pour lire l’arrêté annuel. Le calcul se fait sur la surface habitable, pas sur la surface Carrez si elle diffère, et hors charges. Un loyer annoncé charges comprises ne se compare pas tel quel au plafond.
Les pièces à réunir, avant d’écrire, sont banales et souvent absentes du dossier : le bail et ses avenants, l’annonce si elle a été conservée, le DPE, les quittances, le dernier arrêté de loyers de référence, un relevé comparant le loyer de base au plafond, et, s’il y a un complément, la liste des caractéristiques réellement écrites dans le contrat, pas celles que l’agence a ajoutées ensuite dans un courriel. L’article 3 de la loi du 6 juillet 1989 impose déjà un contrat écrit. Il précise notamment : « 6° Le montant du loyer, ses modalités de paiement ainsi que ses règles de révision éventuelle ». L’article 140 V ajoute les loyers de référence. Une annonce qui omet ces montants n’est pas un détail de rédaction : c’est un premier indice que le plafond n’a pas été travaillé.
Que se passe-t-il si l’expérimentation n’est pas prolongée au 24 novembre 2026 ? L’article 140 I lie le dispositif à une durée de huit ans. La Fondation écrit que le gouvernement a promis un débat au Sénat en octobre 2026 et que des villes volontaires, Rennes, Tours, Marseille, Nantes ou Strasbourg, demandent l’ouverture du dispositif. Aucune de ces phrases n’est encore de la loi. Tant que le texte n’est pas modifié, le juge applique l’article 140 aux baux conclus, renouvelés ou reconduits dans son champ. Un locataire dont le bail a été signé pendant l’expérimentation conserve les actions nées de ce contrat, dans les délais de prescription. Un bailleur ne peut pas, à lui seul, refermer le plafond parce que la presse parle de la fin de l’expérience. Inversement, un locataire ne peut pas exiger d’un juge qu’il applique en 2027 un dispositif que la loi aurait, le cas échéant, laissé s’éteindre. La date utile, aujourd’hui, est celle du bail et celle de l’arrêté applicable à cette date.
Le baromètre de 2026 dit encore que la dégradation est plus marquée pour les locations nues, gérées par des particuliers, à Paris. Cela ne signifie pas que le meublé échappe au plafond. Le IV de l’article 140 prévoit des loyers de référence spécifiques pour les meublés, avec une majoration unitaire au mètre carré. Le complément, dans ce cas, « tient compte des équipements et services associés aux logements meublés ». Une colocation dont chaque chambre porte un complément élevé n’est pas automatiquement illégale. Elle appelle une vérification : le loyer de base de chaque chambre, additionné, ne doit pas dépasser le loyer du logement, et le complément de chacune doit rester justifié par comparaison, pas par la seule présence d’un réfrigérateur.
Enfin, l’encadrement du niveau des loyers ne se substitue pas à l’encadrement de l’évolution du loyer en zone tendue, ni au gel des loyers des passoires F et G lors d’une relocation ou d’un renouvellement. Un logement classé G ne peut plus, en métropole, être mis en location depuis le 1er janvier 2025 au titre de la décence énergétique, sous les réserves du calendrier légal. Le baromètre de 2025, pas celui de 2026, avait déjà relevé que les logements G étaient parmi ceux qui dépassaient le plus souvent les plafonds. Superposer un loyer hors plafond et un DPE interdit à la location n’est pas un détail de diagnostic : c’est deux régimes qui se croisent, la décence et l’encadrement, et deux actions possibles, distinctes.
Conclusion
Le 3 septembre 2026 n’a pas créé l’encadrement des loyers. Il a documenté, une sixième fois, que le plafond est largement contourné dans les annonces, surtout à Paris et à Plaine Commune, alors que le texte qui le porte peut s’arrêter le 24 novembre 2026. Pour le locataire, la conséquence inattendue n’est pas que la loi serait absente : c’est qu’elle est là, précise, avec des délais différents selon que l’on attaque un loyer de base, un complément ou une mention manquante, et que l’annonce, à elle seule, ne dit pas lequel de ces trois cas on a sous les yeux.
La première décision n’est pas d’assigner. C’est de lire le bail, de séparer le loyer de base, les charges et le complément, de comparer le loyer de base au loyer de référence majoré applicable à la date de signature, puis de choisir la voie : mise en demeure sur les mentions, saisine de la commission dans les trois mois s’il s’agit d’un complément, proposition de diminution cinq mois avant l’échéance s’il s’agit d’un renouvellement, ou action en restitution d’un trop-perçu dans le délai de trois ans de l’article 7-1. Aucune de ces voies ne garantit un remboursement. Chacune, mal engagée, se ferme. Le baromètre de septembre 2026 justifie de vérifier maintenant, pas d’attendre que l’expérimentation soit, ou non, prolongée.
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