Le contrôle juridictionnel des mesures imposées par la commission de surendettement : étendue de la saisine, pouvoir souverain du juge et dérogation aux règles du droit commun

I. La saisine du juge des contentieux de la protection et l’étendue du contrôle juridictionnel

A. Les conditions procédurales de la contestation et les garanties d’instruction

La procédure de traitement des situations de surendettement des particuliers organise un équilibre délicat entre la protection d’un débiteur confronté à des difficultés financières et la préservation des droits légitimes de ses créanciers. Lorsque la phase amiable de conciliation n’a pas abouti, la commission de surendettement dispose de la faculté d’édicter des mesures imposées en vertu des dispositions du code de la consommation.

Cette intervention administrative ne prive toutefois jamais les parties de leur droit fondamental à un recours juridictionnel effectif. Aux termes de l’article L. 733-10 du code de la consommation, une partie peut contester devant le juge des contentieux de la protection, dans un délai fixé par décret, les mesures imposées par la commission en application des articles L. 733-1, L. 733-4 ou L. 733-7.

Le texte réglementaire d’application précise de manière impérative les modalités temporelles et formelles d’exercice de cette voie de recours. Selon l’article R. 733-6 du code de la consommation, la contestation à l’encontre des mesures que la commission entend imposer est formée par déclaration remise ou adressée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception à son secrétariat dans un délai de trente jours à compter de leur notification.

Ce délai de trente jours présente un caractère préfix dont l’inobservation entraîne une forclusion irrémédiable de la contestation. En conséquence, les mesures imposées acquièrent force obligatoire et s’imposent au débiteur ainsi qu’à l’ensemble des créanciers appelés à la procédure.

Par ailleurs, la déclaration de contestation doit préciser les nom, prénoms et adresse de son auteur, désigner expressément les mesures contestées ainsi que les motifs soutenus, et comporter la signature du requérant. Ces exigences formelles permettent de circonscrire précisément les chefs du dispositif administratif qui font l’objet d’un désaccord et d’assurer une parfaite loyauté des débats judiciaires ultérieurs.

Dès la réception de la contestation régulière, le secrétariat de la commission transmet le dossier complet au greffe du tribunal judiciaire. Le juge des contentieux de la protection se trouve alors saisi d’une instance contentieuse soumise aux principes directeurs du procès civil.

À cet égard, l’audience devant le juge du surendettement obéit au principe de l’oralité des débats, imposant une comparution personnelle des parties ou leur représentation régulière par un avocat. Cette nature orale confère une place primordiale au respect du principe de la contradiction énoncé à l’article 16 du code de procédure civile et rappelé à l’article R. 713-4 du code de la consommation.

La jurisprudence de la Cour de cassation veille avec une grande rigueur au respect effectif des droits de la défense dans le cadre de cette audience. Dans un arrêt de principe rendu par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 21 novembre 2024, pourvoi n° 22-20.560, la Haute juridiction a jugé que « le juge doit, en toutes circonstances, faire observer et observer lui-même le principe de la contradiction » et qu’il « ne peut retenir, dans sa décision, les moyens, les explications et les documents invoqués ou produits par les parties que si celles-ci ont été à même d’en débattre contradictoirement ».

Cette exigence prétorienne interdit formellement au juge de fonder sa décision sur des éléments de fait ou des prétentions financières qui n’auraient pas été préalablement communiqués aux autres parties. Le débiteur doit ainsi être mis en mesure de discuter utilement toute pièce produite par un établissement bancaire ou un bailleur.

Or, l’exercice de ce recours juridictionnel par un créancier produit également des conséquences déterminantes sur le cours de la prescription extinctive de sa créance. La question s’est posée de savoir si la contestation des mesures imposées interrompt la prescription de l’action en recouvrement de la créance sous-jacente.

La Haute juridiction a apporté une réponse dépourvue de toute ambiguïté dans un arrêt du 23 mars 2023. Dans cette décision remarquable rendue par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 23 mars 2023, pourvoi n° 20-18.306, la Cour a affirmé que « La contestation par le créancier de mesures recommandées ou imposées par une commission de surendettement constitue une demande en justice qui interrompt le délai de prescription ».

La deuxième chambre civile en a déduit avec fermeté que « Cette contestation tendant au même but que la demande en paiement engagée ultérieurement par le créancier, la seconde action est virtuellement comprise dans la première ». L’effet interruptif s’étend donc de plein droit à l’action en paiement ultérieurement engagée par l’organisme prêteur.

Dès lors, le créancier qui forme un recours contre les mesures imposées préserve intégralement ses droits de poursuite future sans craindre l’écoulement du délai de prescription pendant la durée des débats judiciaires. Cette protection procédurale assure la sérénité des discussions devant le juge sans léser les intérêts patrimoniaux des parties.

Cependant, cette faculté d’interruption reconnue à la contestation ne saurait permettre aux créanciers de s’affranchir de la discipline collective instituée dès l’ouverture de la procédure de surendettement. En effet, la décision de recevabilité emporte suspension et interdiction immédiate de toutes les procédures d’exécution diligentées à l’encontre des biens du débiteur en application de l’article L. 722-2 du code de la consommation.

Cette suspension légale paralyse les voies d’exécution forcée y compris pour les créanciers titulaires d’un titre exécutoire notarié préalable. La jurisprudence a précisé la portée de cette interdiction à l’égard de la prescription dans un arrêt majeur du 8 février 2024.

Dans cette décision, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 8 février 2024, pourvoi n° 22-14.528 a posé que « le créancier qui recherche l’exécution d’un titre notarié ne peut, à compter de la décision de recevabilité du débiteur au bénéfice de la procédure de surendettement des particuliers, interrompre la prescription en diligentant une procédure d’exécution et qu’il ne saurait lui être imposé d’introduire une action au fond afin de suspendre la prescription ».

En conséquence, la recevabilité du dossier de surendettement fait obstacle à la prescription au détriment du créancier sans qu’il soit contraint d’engager un procès inutile. Cette règle cohérente protège le débiteur contre des assignations agressives tout en garantissant les droits du prêteur jusqu’à la fixation définitive du plan.

B. L’effet dévolutif de la contestation et la délimitation de l’entier passif

L’introduction d’un recours régulier contre les mesures imposées opère un transfert complet de compétence au profit du juge des contentieux de la protection. Ce magistrat ne se borne pas à exercer un simple contrôle de légalité formelle sur l’avis émis par la commission administrative.

En réalité, la contestation investit le juge d’un pouvoir d’évocation et de réformation de la situation patrimoniale globale du demandeur. Aux termes de l’article L. 733-13 du code de la consommation, le juge saisi de la contestation prévue à l’article L. 733-10 prend tout ou partie des mesures définies aux articles L. 733-1, L. 733-4 et L. 733-7 et peut faire publier un appel aux créanciers.

Cette plénitude de juridiction conférée au tribunal emporte des conséquences fondamentales sur le périmètre des dettes à examiner. Dans un arrêt de principe du 17 mai 2023, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 17 mai 2023, pourvoi n° 21-15.373 a expressément jugé que « par l’effet de la contestation des mesures imposées par la commission de surendettement, le juge est investi de la mission de traiter l’ensemble de la situation de surendettement des débiteurs, sans pouvoir écarter des créances qui n’avaient pas été déclarées devant la commission ».

La Cour régulatrice en a déduit une obligation procédurale essentielle à la charge de la juridiction saisie. Elle a ainsi énoncé qu’« il appartient au juge, qui ne peut refuser d’examiner une créance déclarée pour la première fois par le débiteur à l’occasion de la contestation des mesures imposées, d’appeler à la cause, par convocation, en application de l’article 14 du code de procédure civile, le créancier concerné ».

Cette solution jurisprudentielle protège le débiteur de bonne foi qui aurait omis une dette lors du dépôt initial de son dossier administratif. Le magistrat judiciaire ne peut refuser de prendre en compte un passif nouveau sans porter atteinte à la finalité de redressement global poursuivie par la loi.

Or, cette ouverture du prétoire judiciaire aux créances nouvelles ne doit pas être confondue avec le régime strict de la vérification de l’état du passif dressé lors de la phase préliminaire d’instruction. En effet, l’article R. 723-8 du code de la consommation enferme la contestation de l’état des créances dans un délai rigoureux de vingt jours.

La Cour de cassation a réaffirmé l’étanchéité absolue de cette forclusion dans un arrêt rendu le 12 juin 2025. Dans cette espèce, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 12 juin 2025, pourvoi n° 23-15.025 a décidé que « lorsque le juge des contentieux de la protection est déjà saisi par la commission aux fins de vérification d’une créance, le débiteur n’est pas recevable à contester lors de cette instance une autre créance, figurant à l’état du passif dressé par la commission, qu’il n’a pas contestée dans le délai de 20 jours suivant la date à laquelle cet état lui a été notifié ».

En conséquence, le justiciable qui souhaite remettre en cause le montant ou le principe d’une dette inscrite à l’état du passif doit réagir immédiatement dans ce délai de vingt jours. S’il laisse expirer ce délai préfix, il ne pourra plus contester cette créance par voie incidente lors d’une contestation ultérieure portant sur une autre dette.

Par ailleurs, lorsque le juge procède à la vérification d’une dette contestée, sa décision juridictionnelle produit une portée délimitée par les besoins stricts de la procédure de surendettement. Cette limitation a été consacrée de manière limpide par la deuxième chambre civile dans un arrêt du 23 octobre 2025.

Dans cette décision, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 23 octobre 2025, pourvoi n° 24-12.104 a rappelé qu’« il résulte des articles 1351, devenu 1355, du code civil, et R. 723-7 du code de la consommation que la décision par laquelle le juge de l’exécution statuant en matière de surendettement vérifie la validité et le montant des titres de créance, pour les besoins de la procédure devant la commission afin de permettre à celle-ci de poursuivre sa mission, n’a pas l’autorité de la chose jugée au principal ».

Cette règle fondamentale signifie que le montant fixé par le juge n’a de valeur que pour l’établissement du plan de remboursement ou des mesures d’effacement. Le créancier conserve la faculté de faire valoir ses droits au fond devant le juge compétent si le plan venait à échouer ultérieurement.

Dès lors, le traitement judiciaire du passif concilie l’efficacité du traitement du surendettement avec la préservation du droit commun des obligations. L’instruction minutieuse menée à l’audience garantit une photographie exacte de l’endettement réel du débiteur avant l’élaboration des mesures de redressement.

II. Le pouvoir souverain d’aménagement du passif et la primauté des règles spéciales du surendettement

A. L’écartement du gage commun et la personnalisation des mesures de redressement

L’intervention du juge des contentieux de la protection saisi d’une contestation de mesures imposées manifeste la singularité profonde du droit du surendettement des particuliers. Cette législation protectrice déroge expressément aux principes séculaires du droit civil régissant le recouvrement des créances et le gage général des créanciers.

En droit commun, l’article 2284 du code civil dispose que quiconque s’est obligé personnellement est tenu de remplir son engagement sur tous ses biens mobiliers et immobiliers, présents et à venir. De même, l’article 2285 du code civil pose le principe selon lequel les biens du débiteur constituent le gage commun de ses créanciers dont le prix se distribue entre eux par contribution.

Toutefois, le législateur a instauré une primauté absolue des mécanismes de redressement économique des particuliers sur cette règle d’égalité formelle. L’article 2287 du code civil énonce sans réserve que les dispositions du livre IV ne font pas obstacle à l’application des règles prévues en cas d’ouverture d’une procédure de traitement des situations de surendettement des particuliers.

Cette neutralisation expresse du gage commun confère au juge du surendettement une liberté d’appréciation considérable dans la modulation du passif. La Cour de cassation a consacré ce principe avec éclat dans un arrêt rendu le 4 juillet 2024.

Dans cette décision de principe, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 4 juillet 2024, pourvoi n° 23-17.625 a affirmé que « c’est dans l’exercice de son pouvoir souverain d’appréciation que le juge du surendettement détermine, pour chacune des dettes, les mesures propres à assurer le redressement de la situation du débiteur, sans qu’il soit tenu par les dispositions de l’article 2285 du code civil ».

Cette règle libère le magistrat de toute obligation d’appliquer un pourcentage identique de réduction ou un calendrier uniforme de remboursement à l’ensemble des créanciers. Le juge peut ainsi privilégier l’apurement rapide d’une dette de loyer afin de préserver le logement familial tout en étalant plus longuement des prêts bancaires.

La deuxième chambre civile a réitéré et approfondi cette doctrine protectrice dans un arrêt remarquable du 22 mai 2025. Saisie d’un recours contestant un réaménagement différencié, la Cour a rappelé les prérogatives conférées au magistrat par l’article L. 733-1 du code de la consommation.

La Cour de cassation, deuxième chambre civile, 22 mai 2025, pourvoi n° 23-10.900 a souligné que « Selon l’article L. 733-1, 1°, du même code, le juge peut notamment, à la demande du débiteur et après avoir mis les parties en mesure de fournir leurs observations, imposer le rééchelonnement du paiement des dettes de toute nature, y compris, le cas échéant, en différant le paiement d’une partie d’entre elles, sans que le délai de report ou de rééchelonnement puisse excéder sept ans ou la moitié de la durée de remboursement restant à courir ».

En tirant les conséquences de ce texte, la Haute cour a solennellement affirmé qu’« Il résulte de ces textes que le juge du surendettement dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour apprécier l’opportunité d’imposer un rééchelonnement des dettes et que, dérogeant au gage commun des créanciers, il n’est pas tenu de traiter tous les créanciers de manière égalitaire ».

Cette liberté d’aménagement permet au juge de construire un plan sur mesure adapté aux facultés contributives réelles du foyer débiteur. Les créanciers institutionnels ne peuvent invoquer une rupture d’égalité pour contester un traitement prioritaire accordé à une créance de première nécessité.

Par ailleurs, le juge dispose également de la palette des mesures d’urgence prévues par l’article L. 733-4 du code de la consommation. Lorsque la capacité de remboursement du débiteur s’avère temporairement nulle, le magistrat peut imposer un moratoire suspendant l’exigibilité des dettes pour une durée maximale de deux ans.

À cet égard, le juge peut décider que les sommes dont le paiement est différé ou reporté ne produiront pas d’intérêts ou porteront intérêt à un taux réduit. Il dispose également de la faculté d’ordonner l’imputation prioritaire des paiements sur le capital restant dû, ce qui évite l’accroissement continu de la dette sous l’effet des intérêts contractuels.

En outre, l’article L. 733-7 du code de la consommation autorise le juge à subordonner ces mesures à l’accomplissement d’actes par le débiteur propres à faciliter l’apurement du passif. Il peut s’agir de la vente amiable d’un bien non indispensable à la vie courante ou de démarches concrètes destinées à faire valoir des droits sociaux non réclamés.

Dès lors, le pouvoir juridictionnel d’aménagement du passif se déploie comme un instrument d’équité sociale et de redressement économique pérenne. Loin d’être rigide, le traitement judiciaire s’adapte avec précision aux réalités humaines et patrimoniales de chaque justiciable.

B. La sanction des atteintes aux mesures imposées et l’articulation des recours d’exécution

L’efficacité du dispositif des mesures imposées repose sur le respect scrupuleux des interdictions légales par l’ensemble des parties concernées. Lorsque les mesures de rééchelonnement ont été adoptées ou confirmées par le juge, aucun créancier ne peut tenter de contourner le plan par des voies de contrainte isolées.

En cas de violation des interdictions de poursuivre, le législateur a prévu un mécanisme spécifique d’annulation des actes fautifs. L’article L. 761-2 du code de la consommation dispose que tout acte accompli en méconnaissance des mesures protectrices peut être annulé par le juge des contentieux de la protection dans un délai d’un an.

La jurisprudence de la Cour de cassation a précisé les contours de cette action en nullité ainsi que la compétence concurrente des juridictions civiles. Dans un arrêt fondamental rendu le 28 mars 2024, la deuxième chambre civile a analysé l’articulation entre l’office du juge du surendettement et celui du juge de l’exécution.

La Cour de cassation, deuxième chambre civile, 28 mars 2024, pourvoi n° 22-12.797 a affirmé que « tout acte effectué en violation de l’article L. 722-2 du même code, posant le principe de l’interdiction des procédures d’exécution diligentées à l’encontre des biens du débiteur, peut être annulé par le juge des contentieux de la protection, à la demande de la commission de surendettement, présentée pendant le délai d’un an à compter de l’acte ou du paiement de la créance ».

De surcroît, la Cour régulatrice a formellement jugé qu’« aucune disposition légale n’emporte, dans la procédure de surendettement, le dessaisissement du débiteur pour agir en justice ». En conséquence, le justiciable conserve le droit propre d’assigner son créancier devant le juge de l’exécution pour obtenir la mainlevée immédiate d’une saisie illicite ou d’une inscription hypothécaire indue.

Cette double voie de droit renforce considérablement la protection des personnes surendettées face aux initiatives unilatérales de créanciers récalcitrants. La suspension des voies d’exécution constitue une mesure d’ordre public que nul ne saurait enfreindre impunément.

Or, cette protection institutionnelle exige en contrepartie une loyauté totale du débiteur dans le respect scrupuleux des échéances fixées par la décision judiciaire. Si le justiciable cesse d’honorer les mensualités prévues par les mesures imposées, le plan encourt la caducité.

La Cour de cassation a clarifié les conditions d’opposabilité de la caducité dans un arrêt prononcé le 13 avril 2023. Dans cette espèce, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 13 avril 2023, pourvoi n° 21-18.121 a jugé que « lorsque par l’effet d’une inexécution, le plan devient de plein droit caduc en application d’une clause de caducité, le créancier recouvre son droit de poursuite individuel à la suite d’une mise en demeure infructueuse, fut-elle délivrée au débiteur après le terme du plan ».

Cette solution impose aux personnes surendettées une grande vigilance quant au respect des versements mensuels prévus par le tribunal. Dès lors qu’une mise en demeure préalable est restée sans effet, chaque créancier retrouve immédiatement la plénitude de ses voies d’exécution forcée pour recouvrer l’intégralité du solde de sa créance.

Par ailleurs, lorsque l’instruction judiciaire révèle que la situation financière est irrémédiablement compromise et qu’aucun rééchelonnement n’est viable, le juge peut orienter le dossier vers un rétablissement personnel. Dans ce cadre, la vérification de l’absence de patrimoine saisissable relève du pouvoir d’appréciation exclusif des juridictions du fond.

Cette règle a été confirmée avec éclat dans une décision récente du 26 mars 2026. Dans cet arrêt, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 26 mars 2026, pourvoi n° 23-17.670 a validé la décision d’appel ayant constaté que « la débitrice ne disposait d’aucun bien réalisable en vue d’apurer ses dettes, c’est sans encourir les griefs du moyen que la cour d’appel a décidé que les mesures proposées par la commission de surendettement et adoptées par le juge devaient être confirmées ».

Lorsque la mesure imposée consiste en un rétablissement personnel sans liquidation judiciaire, ses effets libératoires sont d’une portée considérable pour le particulier en détresse. Le même jour, la deuxième chambre civile a rendu un autre arrêt précisant les effets de cette mesure en l’absence de recours.

Dans cette décision, la Cour de cassation, deuxième chambre civile, 26 mars 2026, pourvoi n° 23-18.726 a jugé qu’« à défaut de contestation dans les conditions prévues par l’article L. 741-4, le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire imposé par la commission entraîne, sauf exceptions légales, l’effacement de toutes les dettes, professionnelles et non professionnelles, du débiteur nées à la date de la décision de la commission sur la mesure imposée de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire ».

À cet égard, l’effacement total confère au débiteur un véritable nouveau départ économique en libérant son foyer du poids de dettes devenues insurmontables. L’ensemble des créances antérieures se trouve définitivement éteint, interdisant à tout jamais la moindre reprise des poursuites individuelles pour les dettes passées.

Conclusion

Le contentieux des mesures imposées par la commission de surendettement illustre la mission éminemment protectrice exercée par le juge des contentieux de la protection. Loin d’une simple homologation formelle, le contrôle juridictionnel s’exerce avec une plénitude de pouvoirs permettant de réformer le passif, d’intégrer des créances nouvelles et d’écarter la rigueur du droit commun du gage des créanciers.

En garantissant le respect strict du contradictoire tout en offrant une protection contre les voies d’exécution intempestives, la jurisprudence récente de la Deuxième chambre civile de la Cour de cassation offre aux personnes en difficulté financière un cadre légal stable et bienveillant. La contestation des mesures imposées constitue ainsi un levier déterminant pour réaménager équitablement les charges d’un ménage et restaurer durablement la dignité économique du débiteur.