La découverte croissante de substances per- et polyfluoroalkylées, communément désignées sous l’acronyme de PFAS ou polluants éternels, au sein des réseaux de distribution d’eau destinée à la consommation humaine constitue un séisme sanitaire, financier et juridique pour les collectivités territoriales. En ce mois de septembre 2026, l’entrée en vigueur de dispositions réglementaires issues de la transposition de la directive européenne (UE) 2020/2184 impose un seuil de qualité drastique de 0,10 microgramme par litre pour la somme de vingt PFAS ciblés. Cette exigence scientifique et légale met en lumière des contaminations diffuses mais massives issues d’activités industrielles historiques ou contemporaines, plaçant les élus locaux en première ligne de la gestion de crise.
Face à la détection d’un dépassement de ces limites de qualité dans les captages ou les réseaux publics, les maires et les présidents d’établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’eau potable se trouvent immédiatement confrontés à des impératifs contradictoires. D’un côté, leurs prérogatives de police administrative générale et spéciale exigent l’adoption de mesures d’urgence pour préserver la santé des administrés, pouvant aller jusqu’à l’édiction de restrictions sévères d’usage de l’eau du robinet. D’un autre côté, le principe fondamental de continuité du service public de distribution d’eau potable leur impose d’assurer sans délai l’approvisionnement des populations par des voies de substitution, telles que la distribution de bouteilles ou l’installation de citernes temporaires.
La charge économique générée par ces mesures d’urgence, puis par les investissements colossaux requis pour doter les stations d’épuration et de potabilisation de technologies de filtration avancées à base de charbon actif ou d’osmose inverse, ne saurait être supportée durablement par le seul contribuable local ou l’usager du service public. L’actualité de septembre 2026 est marquée à cet égard par les débats et l’application des nouveaux mécanismes de redevance sur les rejets aqueux de PFAS par les installations classées pour la protection de l’environnement, destinés à alimenter les agences de l’eau selon le principe pollueur-payeur. Pour autant, ces mécanismes fiscaux ne dispensent pas les collectivités d’engager des actions indemnitaires directes à l’encontre des émetteurs industriels et d’examiner la responsabilité éventuelle de l’État pour carence fautive dans la police environnementale.
Le cabinet Kohen Avocats accompagne les collectivités territoriales, les établissements publics et les régies dans l’élaboration de leurs stratégies juridiques et contentieuses complexes, tant pour sécuriser la prise d’arrêtés préfectoraux et municipaux que pour faire valoir les droits des personnes publiques devant les juridictions administratives et judiciaires. Les expertises du cabinet couvrent l’ensemble du droit des risques industriels, de la police administrative et du contentieux de la responsabilité environnementale. Une analyse approfondie du cadre applicable s’impose afin de guider les décideurs locaux dans cet environnement normatif en pleine mutation, comme le détaillent régulièrement les analyses et publications du cabinet.
I. Les obligations immédiates des collectivités face à la contamination : police municipale et continuité du service de distribution
A. Le pouvoir de police générale du maire et la gestion de l’urgence sanitaire
Le contrôle de la potabilité de l’eau s’inscrit dans un édifice réglementaire profondément renforcé par la directive européenne (UE) 2020/2184 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, transcrite en droit interne par l’ordonnance n° 2022-1611 du 22 décembre 2022 et le décret n° 2022-1720 du 29 décembre 2022. Cette législation a rendu obligatoire la recherche des PFAS dans le contrôle sanitaire périodique assuré par les agences régionales de santé. En droit interne, l’article L. 1321-1 du code de la santé publique dispose avec clarté que toute personne qui offre au public de l’eau en vue de l’alimentation humaine, à titre onéreux ou gratuit, est tenue de s’assurer que cette eau est propre à la consommation. Cette obligation s’articule avec l’article L. 1321-1 A du code de la santé publique, qui confère à chaque personne physique un accès régulier à une quantité d’eau suffisante pour son alimentation et son hygiène élémentaire.
Dès lors que les analyses transmises par l’agence régionale de santé révèlent une concentration en PFAS supérieure au seuil limite de 0,10 microgramme par litre pour la somme des molécules représentatives, le maire se trouve dans l’obligation d’exercer ses prérogatives de police administrative. Aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Le 5° de cette disposition confie expressément au maire le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours en cas de sinistre ou de contamination.
L’articulation entre la police municipale générale et la police spéciale de l’eau détenue par le préfet obéit à des règles prétoriennes rigoureuses. Si le préfet est compétent pour édicter des restrictions d’usage à l’échelle départementale ou sur les bassins hydrographiques en application du code de la santé publique, le maire conserve la prérogative, et souvent le devoir impérieux, d’adopter des mesures plus rigoureuses dictées par les circonstances locales particulières. Lorsqu’un captage d’eau communal présente des taux alarmants d’acide perfluorooctanoïque ou d’autres substances toxiques, l’abstention du maire à informer immédiatement les usagers et à prononcer l’interdiction de consommation pour la boisson et la cuisson des aliments caractérise une carence fautive engageant la responsabilité de la commune devant la juridiction administrative.
L’exercice du pouvoir réglementaire en matière de normes sanitaires bénéficie d’une application immédiate sans que les acteurs économiques ou les personnes publiques puissent prétendre à une quelconque immutabilité des règles. Comme l’a jugé le Conseil d’État dans sa décision n° 410877 du 5 décembre 2018 (CETATEXT000037745789) : « L’exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu’il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes, puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante. En principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s’appliquer immédiatement ».
Cette règle jurisprudentielle fondamentale confirme que dès l’échéance de conformité fixée par les textes réglementaires en 2026, aucune collectivité ni aucun exploitant ne peut se prévaloir d’un délai tacite de tolérance pour différer l’application des mesures de sauvegarde. Le maire qui prend acte du dépassement des seuils doit immédiatement publier des arrêtés municipaux d’interdiction de consommation, déployer des campagnes d’affichage, informer les établissements recevant du public, notamment les crèches et les écoles, et coordonner la cellule de crise municipale.
Pour autant, l’obligation d’agir du maire ne signifie pas que la collectivité doive assumer des investissements démesurés sans discernement territorial. La cour administrative d’appel de Lyon a souligné les limites financières pesant sur l’obligation d’aménagement des réseaux dans son arrêt n° 18LY02668 du 9 avril 2019 (CETATEXT000038384412) : « la seule circonstance, à la supposer établie, que leur propriété serait située à l’intérieur d’une zone desservie par le réseau de distribution de la Citadelle telle que déterminée par un schéma établi sur le fondement de l’article L. 2224-7-1, ne pourrait avoir pour effet, dans les circonstances de l’espèce, de contraindre la commune à procéder, à ses frais, à des travaux d’extension ou de renforcement du réseau d’eau potable d’un coût excessif ».
Cette décision montre que si la protection immédiate des usagers contre l’eau insalubre est une obligation d’ordre public indérogeable, les travaux structurels de raccordement ou de refonte des infrastructures de distribution doivent demeurer proportionnés aux capacités financières de la collectivité et faire l’objet d’une planification budgétaire concertée.
B. L’obligation de continuité de distribution et la responsabilité contractuelle envers les usagers
La promulgation d’un arrêté interdisant la consommation humaine de l’eau courante ne libère nullement la collectivité de son obligation de distribution. En vertu de l’article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales, les communes sont compétentes à titre obligatoire en matière de distribution d’eau potable. Cette compétence, qu’elle soit exercée en régie directe ou déléguée à un concessionnaire privé, confère au service le caractère d’un service public industriel et commercial dont le principe fondamental de continuité impose une fourniture ininterrompue d’eau saine.
Dès lors que l’eau du réseau est impropre à la boisson, l’autorité organisatrice doit mettre en place un approvisionnement de substitution d’urgence. Cette exigence logistique implique l’acheminement quotidien de milliers de bouteilles d’eau minérale ou de source, la mise à disposition de camions-citernes ou le raccordement temporaire à des réseaux interconnectés voisins non contaminés. De telles opérations engendrent des coûts d’exploitation considérables pour les collectivités, qui doivent mobiliser leurs agents techniques et des prestataires externes pour assurer la desserte des usagers et des publics prioritaires.
Sur le plan civil et contractuel, la fourniture d’une eau polluée par des substances chimiques prohibées caractérise un manquement d’une particulière gravité. Dans un jugement prononcé le 27 mai 2025, sous le numéro 21/01306 (6835eb2212119369379c0500), le Tribunal judiciaire a solennellement réaffirmé la rigueur pesant sur l’exploitant : « L’interprétation constante de l’article L 1321-1 du code de la santé publique conduit à considérer que le service de distribution de l’eau est un service public industriel et commercial dont l’exploitant (qu’il soit concessionnaire ou fermier) est tenu à une obligation contractuelle de résultat tenant à la fourniture d’une eau propre à la consommation, dont il ne peut s’exonérer que par la preuve d’un évènement constitutif d’un cas de force majeure, ou, partiellement, par la preuve de la faute de la victime. »
Cette obligation de résultat prive le distributeur de la possibilité d’invoquer la simple absence de faute ou la découverte fortuite de la pollution pour échapper à ses devoirs. À l’égard de l’usager abonné, toute défaillance dans la qualité bactériologique ou chimique de l’eau fournie constitue une inexécution contractuelle au sens de l’article 1231-1 du code civil. Le Tribunal judiciaire a ainsi retenu dans ce même jugement que les consommateurs sont fondés à réclamer l’indemnisation intégrale du préjudice matériel correspondant au coût de substitution de l’eau du robinet par de l’eau embouteillée, ainsi que la réparation du trouble de jouissance résultant de l’impossibilité d’utiliser normalement l’eau courante au sein de leur foyer.
Ce raisonnement a été confirmé par un jugement du Tribunal judiciaire en date du 1er avril 2025, sous le numéro 23/02786 (67ec59d1dd062d9f810e9c98), qui a retenu la responsabilité du distributeur envers des abonnés privés d’une eau conforme : « Dès lors, il est justifié de retenir que EAUX DE VIENNE-SIVEER a pu commettre une faute contractuelle à l’égard des époux [C] en leur délivrant occasionnellement des eaux de qualité insuffisante, ceci jusqu’à l’évolution des pratiques en matière de purges après expertise judiciaire. »
Au-delà de la relation contractuelle avec les abonnés, la responsabilité de la personne publique propriétaire des infrastructures peut également être recherchée par les tiers sur le terrain de la responsabilité sans faute du fait des dommages de travaux publics. Dans son arrêt n° 18LY04252 rendu le 5 novembre 2020 (CETATEXT000042515037), la cour administrative d’appel de Lyon a rappelé ce principe prétorien protecteur : « Le maître de l’ouvrage est responsable, même en l’absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement. Il ne peut dégager sa responsabilité que s’il établit que ces dommages résultent de la faute de la victime ou d’un cas de force majeure. »
Pour les collectivités locales, ces règles impliquent une vigilance extrême : la survenance d’une crise de PFAS engage leur responsabilité sur de multiples fronts juridiques, vis-à-vis des abonnés, des entreprises agroalimentaires consommatrices d’eau et des tiers riverains. Pour prévenir l’aggravation des contentieux, la collectivité doit documenter chaque étape de son intervention d’urgence et mettre en demeure son délégataire de veiller au respect strict des exigences contractuelles et légales.
II. Le financement des mesures curatives et les voies de recours : principe pollueur-payeur et actions indemnitaires
A. La nouvelle redevance sur les rejets industriels de PFAS et l’application du principe pollueur-payeur
Face au coût vertigineux de la dépollution des captages, de l’acquisition d’unités de filtration membranaire et de la fourniture prolongée d’eau en bouteilles, les budgets locaux ne peuvent servir de variable d’ajustement. L’article L. 210-1 du code de l’environnement consacre le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous, ce qui interdit de faire supporter l’intégralité des surcoûts industriels sur le prix du mètre cube facturé aux ménages. C’est à ce titre que le principe pollueur-payeur, proclamé par l’article L. 110-1 du code de l’environnement en son 3°, prend tout son sens en prescrivant que les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur.
L’actualité législative et réglementaire de septembre 2026 marque une étape capitale avec la mise en œuvre de la redevance sur les rejets de substances per- et polyfluoroalkylées par les installations classées pour la protection de l’environnement, adoptée en loi de finances et précisée par décret en Conseil d’État. Ce dispositif fiscal cible les établissements industriels émettant des PFAS au-delà de valeurs limites d’émissions prescrites, en instaurant un tarif dissuasif par tranche de masse de polluants rejetée dans les cours d’eau ou les nappes phréatiques, ainsi que le précisent les analyses spécialisées de la presse environnementale sur la redevance PFAS et les agences de l’eau.
Les consultations publiques menées par le ministère de la Transition écologique, accessibles sur la plateforme officielle du gouvernement relative au projet de décret sur la redevance pour pollution par les PFAS, mettent en exergue la finalité de cette taxe : alimenter les fonds d’intervention des agences de l’eau pour subventionner les programmes de dépollution et les investissements de potabilisation des collectivités. De surcroît, le portail institutionnel détaille la cartographie et les protocoles d’échantillonnage de la surveillance publique sur la surveillance des PFAS dans les eaux en France.
Sur le terrain du contentieux fiscal et administratif, la nature de ces redevances perçues par les agences de l’eau a été formellement qualifiée par le Conseil d’État. Dans sa décision n° 446730 rendue le 25 janvier 2023 (CETATEXT000047061065), la haute assemblée a rappelé : « Les redevances perçues par les agences de l’eau en application de l’article L. 213-10 du code de l’environnement constituent des impositions de toute nature. »
Cette qualification d’imposition de toute nature confère aux agences de l’eau des prérogatives exorbitantes du droit commun pour établir et recouvrer les sommes dues par voie d’avis de mise en recouvrement et de titres exécutoires. Pour les collectivités territoriales, la montée en puissance de ce prélèvement fiscal représente un levier de financement indirect essentiel : les fonds perçus par les agences permettent d’abonder des subventions d’équipement pouvant couvrir jusqu’à 80 % du coût d’installation des filtres à charbon actif dans les usines d’eau potable communales ou intercommunales.
Néanmoins, comme l’a rapporté une enquête de la presse territoriale sur les communes frappées par des restrictions de consommation d’eau, les aides accordées par les agences de l’eau demeurent tributaires d’enveloppes budgétaires limitées et ne couvrent que très partiellement les frais d’exploitation récurrents liés au renouvellement des filtres et aux analyses approfondies. C’est pourquoi les collectivités territoriales doivent mobiliser en parallèle les voies du contentieux indemnitaire direct contre les industriels responsables.
B. Les actions contentieuses des collectivités contre les pollueurs et la carence de l’État
Lorsque l’origine de la pollution par les PFAS est identifiée ou fortement corrélée aux rejets d’une ou plusieurs plateformes chimiques voisines, les collectivités territoriales peuvent engager la responsabilité civile délictuelle des industriels sur le fondement de l’article 1240 du code civil. L’action en réparation du préjudice écologique, introduite aux articles 1246 et suivants du code civil, permet en outre aux personnes publiques d’exiger la remise en état intégrale du milieu naturel contaminé et le remboursement des sommes avancées pour dépolluer les nappes et les rivières.
Les litiges impliquant des exploitants industriels, des sous-traitants et des distributeurs d’eau soulèvent des questions complexes de droit de la responsabilité, d’analyse des bilans comptables des préjudices et d’application des polices d’assurance industrielle. Les compétences développées par notre cabinet en matière de contentieux commercial et des affaires permettent d’assister efficacement les collectivités et les régies dans la conduite de négociations transactionnelles rigoureuses ou de procédures au fond devant les juridictions civiles et commerciales.
De même, l’impact de ces pollutions persistantes sur les emprises foncières, les zones de captage et les projets d’urbanisme locaux nécessite une maîtrise pointue du droit des biens et de l’aménagement, missions au cœur de nos interventions d’avocats en droit immobilier et foncier. La dépréciation des terrains grevés de servitudes d’utilité publique et l’impossibilité d’urbaniser des secteurs contaminés ouvrent droit à des demandes d’indemnisation substantielles au bénéfice des collectivités lésées.
Toutefois, la responsabilité des industriels n’est pas le seul vecteur contentieux envisageable. Dans de nombreux cas, les collectivités territoriales se heurtent à l’inertie historique des autorités de l’État chargées de l’inspection des installations classées. Lorsque le préfet disposait d’informations probantes révélant des fuites chroniques de composés toxiques sans faire usage de ses prérogatives de mise en demeure et de suspension d’activité, une action en responsabilité pour carence fautive peut être intentée devant la juridiction administrative.
La cour administrative d’appel de Douai a sanctionné avec sévérité la passivité de l’administration préfectorale dans son arrêt n° 21DA02165 du 24 novembre 2022 (CETATEXT000046677026) : « Dans les circonstances de l’espèce, compte tenu des informations dont disposaient alors les services de l’Etat et de la gravité des risques encourus, cette abstention dans l’usage des pouvoirs de police prévus au livre V du code de l’environnement, et notamment par les dispositions précitées de l’article R. 512-39-4 de ce code, doit être regardée comme constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat. »
Cet arrêt constitue un point d’appui juridique décisif pour les collectivités : il démontre que l’absence de prescriptions de surveillance renforcée ou le retard fautif pris pour imposer des seuils d’émission d’urgence aux émetteurs de polluants persistants engage la responsabilité financière de l’État. Les personnes publiques locales ayant dû financer des approvisionnements d’urgence en eau potable peuvent ainsi former des recours indemnitaires préalables contre le ministre de la Transition écologique, puis saisir le tribunal administratif territorialement compétent pour solliciter le remboursement intégral de leurs préjudices financiers et environnementaux.
Conclusion
La contamination des réseaux d’eau potable par les PFAS place les collectivités territoriales face à des défis techniques, sanitaires et financiers sans précédent en cette rentrée 2026. La mise en application stricte du seuil de qualité de 0,10 microgramme par litre ne laisse place à aucune tolérance administrative : dès la détection d’une anomalie, le maire est tenu d’user de ses prérogatives de police pour protéger les populations, tout en organisant sans délai les mesures de secours indispensables pour respecter le principe de continuité du service public de distribution d’eau.
Pour ne pas faire peser sur les usagers et les contribuables locaux le tribut de pollutions industrielles massives, les élus et leurs directeurs généraux des services doivent combiner les nouveaux mécanismes financiers créés par la redevance sur les rejets de PFAS et les actions en justice ciblées. Qu’il s’agisse d’attraire les industriels pollueurs devant les tribunaux judiciaires sur le fondement du principe pollueur-payeur ou de mettre en jeu la responsabilité de l’État pour carence fautive de la police des ICPE, la voie contentieuse est désormais incontournable pour sécuriser durablement l’avenir de l’eau publique.