La promulgation de la loi n° 2026-797 du 18 août 2026 pour une montagne vivante et souveraine, parue au Journal officiel du 19 août 2026, marque une étape majeure dans l’évolution du droit de l’urbanisme et de la gestion des risques territoriaux au sein des massifs français. Quarante ans après la loi fondatrice du 9 janvier 1985 et dix ans après la loi de modernisation de 2016, ce texte refonde les équilibres juridiques régissant l’aménagement montagnard en conciliant la nécessaire préservation des paysages avec le maintien d’une vie économique locale dynamique. Comme l’a souligné la presse spécialisée dans son analyse de la nouvelle législation, notamment Le Moniteur, ce troisième volet législatif déverrouille plusieurs contraintes historiques qui pesaient sur les collectivités et les constructeurs, tout en consolidant les dispositifs de sécurité civile et de maîtrise des aléas géomorphologiques.
Le législateur est intervenu au terme d’un processus parlementaire soutenu, validé intégralement par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2026-912 DC du 14 août 2026, consultable sur Légifrance. Les griefs tirés d’un prétendu affaiblissement de la protection de l’environnement ont été écartés, les juges constitutionnels ayant estimé que les nouvelles dispositions instituent des sauvegardes procédurales suffisantes. L’enjeu central réside dans l’application combinée des règles de constructibilité et des impératifs de salubrité publique face aux menaces d’avalanches, de glissements de terrain, d’éboulements rocheux et de crues torrentielles qui caractérisent le relief montagnard.
Pour les collectivités locales, les établissements publics de coopération intercommunale et les porteurs de projets, la compréhension de ce nouveau cadre normatif est indispensable pour sécuriser les décisions administratives et prévenir les contentieux. L’appréciation de la constructibilité ne peut en effet se détacher des exigences de sécurité, d’autant que les contentieux relatifs aux refus d’autorisations ou aux contestations de permis de construire demeurent fréquents devant les juridictions administratives, comme le rappellent les conseils spécialisés en recours contre les permis de construire. L’analyse détaillée des modifications apportées au code de l’urbanisme permet d’éclairer la portée réelle de cette réforme d’envergure.
Cette modernisation législative s’articule autour de deux axes fondamentaux. D’une part, la réforme assouplit de manière strictement encadrée les règles d’implantation des constructions, en redéfinissant le principe cardinal de continuité de l’urbanisation et en consacrant des régimes spécifiques pour les chalets d’alpage, les surélévations de bâtiments et les abris pastoraux. D’autre part, elle redéfinit l’articulation territoriale de ces normes avec la loi Littoral autour des grands plans d’eau intérieurs et réaffirme la primauté absolue de la prévention des risques naturels, dont la méconnaissance engage la responsabilité des personnes publiques et des constructeurs.
I. L’assouplissement encadré des règles d’implantation et d’extension en zone de montagne
L’assise territoriale des communes de montagne a longtemps souffert d’une application prétorienne très stricte du principe d’inconstructibilité isolée. La loi n° 2026-797 du 18 août 2026, consultable sur Légifrance, apporte une réponse ciblée aux blocages constatés sur le terrain sans pour autant autoriser le mitage anarchique des coteaux et des fonds de vallées. Les ajustements portent sur la qualification juridique des formes urbaines existantes et sur la reconnaissance de situations matérielles singulières.
A. La redéfinition du principe de continuité et l’intégration des coupures physiques
Le principe fondamental posé par le droit montagnard impose que toute nouvelle urbanisation prenne appui sur un tissu déjà bâti. L’article 7 de la loi du 18 août 2026 a profondément révisé la rédaction de l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme. Auparavant, le texte exigeait que l’urbanisation fût réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, ou groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants. Le législateur a supprimé les termes restrictifs exigeant que ces ensembles soient qualifiés de constructions traditionnelles ou d’habitations, disposant désormais que l’urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux ou groupes de constructions existants.
Cette modification textuelle élargit considérablement les points d’ancrage de l’urbanisation future. Désormais, des zones d’activités artisanales, des bâtiments industriels, des entrepôts de stockage, des équipements publics ou des complexes hôteliers et commerciaux légalement implantés peuvent servir de support à une nouvelle opération sans qu’il soit nécessaire de démontrer la présence préalable d’un habitat traditionnel. Cette évolution met fin à une asymétrie contestée qui interdisait le confortement d’ensembles bâtis économiques situés à l’écart du bourg central.
Pour mesurer la portée de cette réforme, il convient de se reporter à l’interprétation dégagée par le Conseil d’État sous l’empire des textes antérieurs. Dans une décision de section du 2 octobre 2019, n° 418666, publiée au recueil Lebon et accessible sur Légifrance, la Haute Juridiction administrative avait jugé que : « l’urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d’urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les « groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants » et qu’est ainsi possible l’édification de constructions nouvelles en continuité d’un groupe de constructions traditionnelles ou d’un groupe d’habitations qui, ne s’inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L’existence d’un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l’existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. »
En alignant la lettre de la loi sur une appréciation plus objective des groupes de constructions, le nouveau texte permet aux autorités délivrant les permis de construire de considérer comme pôles d’urbanisation des groupements qui n’étaient jusqu’alors pas éligibles. Toutefois, l’interdiction de l’urbanisation diffuse demeure intacte. Une maison individuelle isolée ou deux constructions éparses sans organisation fonctionnelle ne sauraient conférer au lieu le statut de groupe de constructions au sens de la loi.
L’innovation la plus remarquable de l’article 7 réside dans la réécriture intégrale de l’article L. 122-5-1 du code de l’urbanisme. Le texte dispose désormais de manière expresse que le principe de continuité intègre les caractéristiques locales de l’habitat traditionnel, les constructions implantées, l’existence de voies et réseaux et les coupures physiques. L’introduction de la notion de coupures physiques apporte une sécurité juridique déterminante. Auparavant, la présence d’un talus prononcé, d’une voie ferrée, d’un cours d’eau de montagne ou d’une lisière boisée entre deux parcelles conduisait immanquablement le juge administratif à sanctionner la méconnaissance du principe de continuité, en considérant que l’obstacle matériel brisait le lien spatial.
Désormais, l’existence d’un élément topographique naturel ou d’une infrastructure linéaire n’interdit plus de reconnaître une continuité urbanistique, pourvu que le projet s’insère de manière cohérente dans le prolongement visuel et technique de l’ensemble environnant. Les documents d’urbanisme locaux, en particulier les plans locaux d’urbanisme intercommunaux, doivent intégrer cette grille d’analyse lors de la délimitation de leurs secteurs constructibles, tout en veillant au respect des règles relatives aux servitudes administratives et d’urbanisme qui continuent de s’imposer sur les emprises foncières.
Cette souplesse d’appréciation ne dispense pas l’autorité administrative d’un contrôle rigoureux de l’état des réseaux. Le raccordement effectif à l’eau potable, à l’assainissement collectif ou individuel conforme et à la voirie publique demeure une condition sine qua non de légalité. Le juge administratif rappelle avec constance que l’absence de desserte suffisante par les réseaux publics fait obstacle à ce qu’un terrain soit regardé comme prolongeant une zone urbanisée, comme l’avait déjà précisé le Conseil d’État dans sa décision n° 416364 du 31 janvier 2020, consultable sur Légifrance, en énonçant que : « aux termes de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « (…) / III. – Sous réserve de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d’installations ou d’équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants (…) ». Contrairement à ce que soutient le pourvoi, ces dispositions, issues de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, étaient applicables en l’espèce. »
B. Le régime dérogatoire des chalets d’alpage, des surélévations et des abris pastoraux
Le second volet de l’assouplissement concerne les constructions autonomes situées hors des zones urbanisées, au premier rang desquelles figurent les chalets d’alpage et les bâtiments d’estive. L’article 11 de la loi du 18 août 2026 modifie substantiellement l’article L. 122-11 du code de l’urbanisme en autorisant expressément la restauration ou la reconstruction d’anciens chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive, y compris lorsque la construction est à l’état de ruine. Jusqu’à cette réforme, la notion de ruine excluait toute possibilité de reconstruction à l’identique, la jurisprudence exigeant la présence de murs porteurs substantiels pour admettre une opération de réfection.
Cette dérogation d’envergure est soumise à des conditions strictes destinées à prévenir toute dérive spéculative. Le texte législatif précise que le projet de restauration, de reconstruction ou d’extension limitée doit avoir pour objectif la protection et la mise en valeur du patrimoine montagnard. En cas de reconstruction, les caractéristiques principales de l’ancienne construction doivent être scrupuleusement conservées, la preuve de l’état d’origine pouvant être apportée par tout moyen, notamment par des photographies d’époque, des relevés cadastraux ou des témoignages historiques attestés.
De surcroît, le bâtiment reconstruit à partir d’une construction en ruine ne peut être utilisé qu’à des fins d’activité pastorale ou de pratique de la randonnée, à l’exclusion de toute activité commerciale. La loi interdit de manière absolue tout changement de destination ultérieur, gravant dans le marbre l’affectation agropastorale ou sportive du bien. L’autorisation d’urbanisme relève de la compétence exclusive de l’autorité administrative de l’État, délivrée après double avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.
Les litiges suscités par ces autorisations dérogatoires illustrent la rigueur du contrôle juridictionnel. Dans un arrêt du 21 mai 2026, n° 24MA02438, rendu par la cour administrative d’appel de Marseille et consultable sur Légifrance, les juges du fond ont rappelé les principes applicables : « aux termes de l’article L. 122-11 du même code : « Peuvent être autorisés dans les espaces définis à l’article L. 122-10 : (…) 3° La restauration ou la reconstruction d’anciens chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive, ainsi que les extensions limitées de chalets d’alpage ou de bâtiments d’estive existants dans un objectif de protection et de mise en valeur du patrimoine montagnard et lorsque la destination est liée à une activité professionnelle saisonnière. L’autorisation est délivrée par l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (…) » »
Dans cette espèce, la cour a censuré le refus préfectoral opposé à un pétitionnaire qui avait entrepris de relever les murs d’un chalet d’alpage détruit lors de combats historiques, dès lors que les plans et photographies permettaient de restituer fidèlement la volumétrie initiale et que le projet participait à la renaissance d’un hameau montagnard emblématique. La nouvelle législation sécurise précisément ces situations en éliminant l’obstacle juridique qui résultait de la disparition totale des toitures ou de l’effondrement des maçonneries.
Outre les chalets d’alpage, l’article 9 de la loi du 18 août 2026 complète l’article L. 122-5 du code de l’urbanisme pour autoriser expressément les surélévations limitées des constructions existantes, à l’instar des extensions limitées déjà admises. Cette disposition répond directement aux impératifs de sobriété foncière et de lutte contre l’artificialisation des sols en zone de montagne. Les propriétaires peuvent désormais créer des surfaces habitables supplémentaires en hauteur, sans consommer d’emprise foncière nouvelle sur les espaces naturels ou agricoles. Les règles locales d’insertion paysagère et les limites de hauteur fixées par les plans locaux d’urbanisme continuent néanmoins d’encadrer ces travaux.
Enfin, l’article 11 de la loi consacre un régime dérogatoire adapté aux activités agricoles et sylvicoles. Sont désormais autorisés dans les espaces remarquables les abris de bergers, les cabanes pastorales mobiles ou légères indispensables à la garde des troupeaux, ainsi que les installations destinées au stockage des récoltes lorsque ce stockage constitue le prolongement direct de la production. Les coopératives d’utilisation de matériel agricole et les entreprises de travaux agricoles bénéficient également d’un accès facilité aux autorisations de construire, sous réserve de recueillir l’avis de la commission départementale compétente et de démontrer l’absence d’atteinte caractérisée aux paysages d’altitude.
II. L’articulation territoriale et la gestion contentieuse des risques naturels en montagne
Si la loi du 18 août 2026 assouplit les conditions d’aménagement, elle réaffirme avec force la subordination de toute autorisation d’urbanisme à la maîtrise des risques naturels et redéfinit la gouvernance des territoires montagnards. L’occupation du sol en altitude expose les biens et les personnes à des menaces gravitationnelles et hydrologiques d’une intensité particulière, imposant une articulation stricte entre les documents de planification et les polices administratives.
A. La conciliation avec la loi Littoral autour des grands plans d’eau et la gouvernance intercommunale
L’un des apports techniques les plus attendus de la loi réside dans l’articulation entre le régime de la montagne et celui du littoral. De nombreuses communes alpines ou pyrénéennes riveraines de grands lacs se trouvaient jusqu’alors enserrées dans un faisceau de contraintes contradictoires, résultant de l’application cumulative de la loi Montagne de 1985 et des dispositions du littoral codifiées aux articles L. 121-1 et suivants du code de l’urbanisme.
L’article 8 de la loi du 18 août 2026 introduit un nouvel article L. 122-1-1 dans le code de l’urbanisme, prévoyant que par dérogation à l’article L. 121-1, dans les communes soumises à la fois aux règles de la montagne et du littoral riveraines d’un plan d’eau intérieur d’une superficie supérieure à 1 000 hectares au sens de l’article L. 321-2 du code de l’environnement, le schéma de cohérence territoriale peut déterminer les secteurs situés en dehors de la bande littorale de cent mètres, définie à l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme, auxquels les règles du littoral cessent de s’appliquer.
Cette dissociation permet aux communes riveraines des grands lacs montagnards, tels que le lac d’Annecy, le lac du Bourget, le lac de Serre-Ponçon, le lac de Vouglans ou le lac de Sainte-Croix, d’organiser leur aménagement sous le seul empire des règles adaptées de la loi Montagne, dès lors que les projets se situent au-delà du rivage immédiat des cent mètres. Le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale devient ainsi l’instrument pivot de cette régulation, conformément au nouvel article L. 141-11-1 du code de l’urbanisme.
Sur le plan institutionnel, l’article 4 de la loi institue une mesure démocratique inédite au sein des structures intercommunales. En insérant un article L. 5211-11-4 au sein du code général des collectivités territoriales, le législateur impose la création d’une commission spécifique à la montagne dans tous les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui comprennent au moins une commune classée en zone de montagne sans être intégralement composés de telles communes.
Cette commission spécialisée est obligatoirement consultée pour avis avant toute délibération de l’organe communautaire ayant un effet direct sur les communes de montagne membres de l’établissement. Elle intervient notamment sur les compétences majeures que constituent l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal, le développement touristique, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, ainsi que la politique de l’eau et de l’assainissement. Son existence permet que la voix des élus montagnards ne soit pas marginalisée au sein d’intercommunalités dominées démographiquement par des communes de plaine ou des agglomérations urbaines.
La question du classement en zone de montagne demeure par ailleurs strictement encadrée par la loi du 9 janvier 1985 et ses décrets d’application. Le Conseil d’État veille avec une grande fermeté à ce que les dérogations réservées à la montagne ne soient pas appliquées indûment à des territoires non classés. Dans une décision du 22 juillet 2020, n° 428023, consultable sur Légifrance, la juridiction suprême a jugé que : « aux termes de l’article L. 145-3 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « III. – L’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs et villages existants, sauf si le respect des dispositions prévues aux I et II ci-dessus ou la protection contre les risques naturels imposent la délimitation de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement ». Ces dispositions sont applicables, en vertu de l’article L. 145-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, « dans les zones de montagne définies aux articles 3 et 4 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 ». »
Dans cet arrêt, le Conseil d’État a rappelé que les arrêtés pris pour délimiter les zones agricoles défavorisées au titre du code rural ne sauraient être confondus avec le classement officiel en zone de montagne au sens du code de l’urbanisme. Cette distinction rigoureuse préserve la cohérence des régimes d’exception et assure une sécurité juridique aux actes d’aménagement pris par les autorités locales.
B. Le contrôle de légalité des autorisations d’urbanisme face aux risques naturels et le contentieux indemnitaire
L’assouplissement des règles d’implantation ne saurait en aucun cas s’exercer au détriment de la sécurité publique. En milieu montagnard, l’aléa physique constitue une limite d’ordre public incontournable. Les maires et les préfets disposent d’un pouvoir d’appréciation fondamental fondé sur l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, qui leur permet de refuser tout permis de construire ou de ne l’accorder que sous réserve de prescriptions spéciales si les constructions sont de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de leur situation ou de leur importance.
Le contrôle de la légalité de ces décisions est exercé avec constance par le juge administratif. La cour administrative d’appel de Marseille a ainsi statué le 4 juillet 2024, sous le n° 23MA00486, dans une décision consultable sur Légifrance, en formulant le principe directeur : « aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ». Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent. »
Dans ce contentieux portant sur l’aménagement d’équipements sportifs et de dessertes en zone de glissement de terrain couverte par un plan de prévention des risques naturels prévisibles au titre de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, les juges ont vérifié la compatibilité exacte de l’ouvrage avec les différentes zones d’aléa. Le maire qui délivrerait un permis en méconnaissance d’un risque avéré d’éboulement ou d’avalanche commettrait une erreur manifeste d’appréciation susceptible d’engager la responsabilité de la collectivité pour faute de service.
Parallèlement à la police de l’urbanisme, le maire exerce ses pouvoirs de police générale en vertu de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, complété en cas d’urgence par l’article L. 2212-4 du même code pour prescrire l’évacuation des personnes menacées par un danger imminent, faire ériger des barrages ou interdire temporairement l’accès à des voies de circulation exposées aux chutes de blocs. La carence de l’autorité municipale à édicter les mesures appropriées engage la responsabilité pour faute de la commune.
Lorsque le risque naturel se réalise et engendre des désordres sur les habitations, le contentieux bascule sur le terrain du droit des assurances et de la réparation civile. Les propriétaires sinistrés doivent alors mobiliser le régime légal d’indemnisation des catastrophes naturelles institué par le code des assurances. Les litiges avec les compagnies d’assurance portent très fréquemment sur la qualification causale entre l’aléa géologique et les dommages subis par les immeubles.
Dans un arrêt du 4 juin 2025, n° 23/00776, rendu par la cour d’appel de Bastia et accessible sur le portail officiel de la Cour de cassation sur courdecassation.fr, la juridiction judiciaire a sanctionné la résistance abusive d’un assureur qui refusait d’indemniser les propriétaires d’un bâtiment menacé d’effondrement après des intempéries exceptionnelles en montagne. Les magistrats ont relevé que les conditions contractuelles définissaient la couverture comme protégeant contre : « Les dommages matériels directs causés par l’intensité anormale d’un agent naturel. Il peut s’agir notamment d’une inondation, d’un glissement de terrain, d’une coulée de boue, de la sécheresse ou d’un tremblement de terre. »
La cour a retenu que l’inondation par ruissellement des eaux pluviales et la saturation hydrostatique des sols avaient directement provoqué le glissement de terrain et le basculement des fondations, imposant la prise en charge complète de la démolition et de la reconstruction à neuf de l’édifice, y compris les frais de relogement d’urgence. De telles situations soulignent l’importance capitale d’une expertise en bâtiment contradictoire dès la survenance du sinistre, tant pour préserver les recours indemnitaires que pour déterminer les responsabilités respectives des constructeurs et des gestionnaires d’ouvrages.
Enfin, la gestion opérationnelle de la sécurité en altitude engage également la responsabilité des exploitants de domaines skiables et des services de secours communaux. Dans un arrêt du 20 janvier 2026, n° 24/00054, rendu par la cour d’appel de Chambéry et accessible sur le site officiel de la Cour de cassation sur courdecassation.fr, les juges judiciaires ont retenu la responsabilité d’un exploitant pour faute dans le déclenchement tardif des secours à la suite d’une avalanche, précisant que : « la responsabilité de la société [Localité 9] Labellemontagne ne peut être recherchée que dans un éventuel manquement à l’obligation générale de déclenchement des opérations de secours à partir du moment où elle est informée de faits le justifiant. »
Ces décisions convergentes attestent que l’assouplissement normatif accordé par la loi du 18 août 2026 ne saurait s’affranchir des exigences d’anticipation et de précaution. Qu’il s’agisse de concevoir un document d’urbanisme, d’instruire un permis de construire, de conduire des travaux de réhabilitation d’un chalet d’alpage ou de sécuriser un versant exposé, les acteurs publics et privés doivent intégrer en amont la cartographie des risques naturels pour prémunir les projets contre toute annulation contentieuse ou mise en jeu de responsabilité indemnitaire, missions au cœur des domaines d’intervention et expertises des praticiens du droit territorial et du droit immobilier.
Conclusion
La loi n° 2026-797 du 18 août 2026 pour une montagne vivante et souveraine offre aux collectivités montagnardes et aux acteurs du développement local un instrument juridique attendu, pragmatique et équilibré. En modernisant la définition de la continuité de l’urbanisation, en intégrant les coupures physiques dans l’appréciation territoriale et en ouvrant des voies dérogatoires strictement encadrées pour les chalets d’alpage et les surélévations de bâtiments, elle répond aux nécessités concrètes du logement, de l’artisanat et du pastoralisme en altitude sans renier l’impératif de préservation environnementale issu de la loi Montagne de 1985.
Pour autant, cette liberté retrouvée ne saurait être synonyme de dérégulation. L’omniprésence des aléas naturels propres au relief exige une vigilance constante de la part des autorités délivrant les autorisations d’urbanisme. Le pouvoir d’opposition fondé sur les risques pour la sécurité publique demeure un devoir d’ordre public pour les maires et les préfets, dont l’inaction est sanctionnée avec sévérité par les juridictions administratives et judiciaires. La sécurisation des opérations d’aménagement en montagne reposera désormais sur une collaboration étroite entre élus, techniciens et juristes, afin de concilier la valorisation d’un patrimoine d’exception avec la protection absolue des populations.