La rentrée scolaire 2026 donne une portée très concrète au jugement rendu le 26 mai 2026 par le tribunal administratif de Montreuil. Saisi par plusieurs éditeurs, le tribunal a jugé illégale l’édition de manuels scolaires numériques par la région Île-de-France et a différé les effets de l’annulation au 30 septembre 2026. La Région affirme, pour sa part, que sa compétence éducative a été reconnue et conteste avoir porté atteinte à la concurrence. Au-delà du débat sur les manuels, ce dossier intéresse toute entreprise dont l’offre se retrouve face à un service créé, financé ou distribué gratuitement par une collectivité.

Une commune, un département, une région ou un établissement public peut intervenir dans l’économie. Son statut public ne lui interdit ni de produire un service ni de répondre à un besoin local. Cette intervention reste toutefois encadrée. La personne publique doit agir dans son champ de compétence, poursuivre un intérêt public et ne pas utiliser ses avantages propres pour fausser le marché. La gratuité, le financement budgétaire, l’accès privilégié aux usagers ou l’intégration à une plateforme publique peuvent alors devenir des éléments décisifs.

Pour l’entreprise privée, le bon réflexe n’est pas de dénoncer abstraitement une « concurrence déloyale ». Il faut identifier la décision administrative attaquable, définir le marché réellement affecté, documenter l’absence de besoin non satisfait, comparer les modalités économiques des deux offres et agir dans le bon délai. Le dossier des manuels numériques offre ainsi une méthode immédiatement transposable aux logiciels, plateformes, services culturels, équipements sportifs, prestations de sécurité, outils de formation et autres marchés où une offre publique rencontre une initiative privée existante.

I. Dans quelles conditions l’offre d’une collectivité devient-elle illégale ?

A. Une prestation gratuite peut constituer une véritable activité économique

Le premier débat porte souvent sur la qualification de l’activité. Une collectivité soutient parfois qu’elle ne vend rien, qu’elle remplit une mission de service public ou qu’elle met seulement un outil à disposition de ses administrés. Pourtant, l’absence de prix payé directement par l’utilisateur ne suffit pas à faire disparaître le marché. Une prestation peut rester économique lorsqu’elle répond au même besoin que des offres commercialisées, mobilise des moyens de production comparables et évince une dépense que l’usager aurait autrement supportée.

Cette idée ressort nettement de l’affaire francilienne. Selon le communiqué officiel du tribunal administratif de Montreuil sur le jugement du 26 mai 2026, n° 2407354, la mise à disposition gratuite de douze manuels numériques correspondait à une activité économique exercée sur un marché concurrentiel. Le coût nul pour les lycées ou les familles ne neutralisait donc pas l’activité d’édition. Il modifiait au contraire les conditions dans lesquelles les éditeurs privés pouvaient vendre leurs propres ouvrages.

L’article L. 410-1 du Code de commerce confirme l’étendue du droit de la concurrence. Il vise les entités « quelle que soit leur forme juridique et leur mode de financement » et précise que les règles de concurrence s’appliquent aussi aux activités de production, de distribution et de services exercées par des personnes publiques. Une entreprise ne doit donc pas s’arrêter à l’étiquette de service public. Elle doit examiner la nature concrète de la prestation, ses bénéficiaires, son mode de diffusion et son substitut privé.

La jurisprudence distingue toutefois l’activité économique d’un simple prolongement accessoire d’un service public. Dans un arrêt du 21 septembre 2023, n° 21LY03102, la cour administrative d’appel de Lyon a rejeté la demande de l’exploitant d’un studio privé qui dénonçait les deux salles de répétition d’un centre culturel communal. La cour a relevé que leur location constituait le prolongement limité des missions d’enseignement musical et de spectacle, sous des conditions d’accès restrictives. L’offre publique n’était pas comparable aux prestations plus globales du professionnel.

La comparaison doit donc être précise. Il faut rapprocher les fonctions proposées, le public visé, la zone géographique, les conditions d’accès, les canaux de distribution et le moment d’utilisation. Deux services portant un nom voisin ne sont pas nécessairement concurrents. À l’inverse, deux solutions techniquement différentes peuvent appartenir au même marché si l’usager les considère comme substituables. Pour des manuels numériques, les questions utiles concernent notamment le programme couvert, le niveau scolaire, les fonctionnalités pédagogiques, la plateforme d’accès, la possibilité de mise à jour et le coût évité par l’établissement.

L’entreprise doit également isoler la décision qui matérialise l’intervention publique. Ce peut être une délibération créant le service, un marché de conception, une convention, une décision tarifaire, une subvention, une mise à disposition de locaux ou le refus de faire cesser l’activité. Le contentieux échoue souvent lorsque la critique vise un ensemble de comportements sans désigner l’acte qui produit l’effet juridique. Une chronologie datée permet de relier la décision, le lancement du service, la perte d’appels d’offres et la baisse éventuelle du chiffre d’affaires.

Le caractère économique n’emporte pas automatiquement l’illégalité. Il ouvre l’étape suivante du contrôle : la collectivité avait-elle le pouvoir et une justification suffisante pour intervenir, puis a-t-elle respecté le libre jeu de la concurrence ? Cette distinction protège à la fois l’action publique légitime et les opérateurs privés contre une intervention sans rapport avec un besoin local démontré.

B. Compétence, intérêt public et neutralité concurrentielle forment trois contrôles distincts

Le juge administratif applique un raisonnement en trois temps. La personne publique doit d’abord rester dans le champ de ses compétences. Elle doit ensuite justifier d’un intérêt public. Enfin, même lorsque le principe de son intervention est admis, ses modalités ne doivent pas fausser le marché. Une défense fondée uniquement sur l’utilité sociale du projet ne répond donc pas à l’ensemble du contrôle.

La formule jurisprudentielle est stable. Dans l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 2 mars 2018, n° 15BX04166, consacré à un parcours acrobatique public créé à proximité d’un opérateur privé, la cour rappelle que la collectivité doit « non seulement agir dans la limite de ses compétences, mais également justifier d’un intérêt public ». Cet intérêt peut notamment résulter d’une carence de l’initiative privée. Le mot « notamment » compte : la carence n’est pas l’unique justification possible, mais son absence fragilise fortement une intervention lorsque l’offre publique reproduit directement une offre privée déjà disponible.

Dans cette affaire, la cour a validé le projet public. Il s’inscrivait dans une politique de développement touristique et sportif de la vallée de la Dronne. La présence d’un parcours privé à treize kilomètres ne suffisait pas à supprimer cet intérêt local, et le dossier ne démontrait pas que la fréquentation disponible était trop faible pour les deux équipements. Le recours a donc été rejeté. Cette décision montre qu’une entreprise ne gagne pas simplement en prouvant qu’elle existait avant la collectivité. Elle doit expliquer pourquoi le besoin était déjà satisfait et pourquoi l’intervention publique menace concrètement l’équilibre concurrentiel.

Le résultat a été inverse dans l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles du 5 juillet 2018, n° 16VE01084. La commune de Drancy avait créé un abonnement payant de télésurveillance relié à sa police municipale. La cour a retenu que la surveillance des biens pouvait être confiée à des opérateurs privés, que l’intérêt public particulier invoqué n’était pas établi et qu’aucune carence de l’initiative privée n’était constatée. La délibération portait atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie et demeurait annulée.

La compétence et l’intérêt public ne règlent pas encore la question des modalités. Une collectivité peut être autorisée à offrir une prestation tout en la commercialisant dans des conditions illicites. Il faut alors rechercher si elle utilise des ressources financées pour une mission publique, pratique des prix sans rapport avec ses coûts, réserve un accès privilégié à une clientèle captive, bénéficie d’une distribution exclusive ou croise les données de son service public avec une activité concurrentielle.

Le prix inférieur à celui du privé ne constitue pas, à lui seul, une preuve. Dans l’arrêt de la cour administrative d’appel de Lyon du 17 novembre 2020, n° 18LY00140, un centre privé reprochait à une agglomération les tarifs de ses activités d’aquabike et d’aquafitness. La cour a retenu le coût incrémental, c’est-à-dire le coût que la personne publique n’aurait pas supporté sans l’activité concurrentielle. Les recettes couvraient ces coûts et aucun prix abusif n’était démontré. Elle ajoute que l’infériorité du tarif public ne prouve pas, en elle-même, une atteinte au droit de la concurrence.

L’article L. 420-5 du Code de commerce vise les prix abusivement bas par rapport aux coûts lorsqu’ils ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d’éliminer une entreprise du marché ou d’empêcher son accès. Dans un dossier opposant une entreprise à une collectivité, une expertise économique doit donc reconstituer les coûts directement liés au service contesté. Elle doit distinguer les moyens déjà nécessaires à la mission publique des dépenses occasionnées par l’offre concurrentielle.

Le Conseil d’État impose une vigilance comparable lorsqu’une personne publique candidate à un contrat. Dans sa décision du 14 juin 2019, n° 411444, publiée au Recueil Lebon, il exige que le prix proposé soit déterminé en prenant en compte l’ensemble des coûts directs et indirects concourant à sa formation, sans avantage tiré des ressources ou moyens affectés aux missions de service public. Même si cette décision concerne la candidature d’une collectivité à un marché public, sa méthode éclaire l’analyse des subventions croisées et des avantages structurels.

D’autres situations montrent les limites d’une contestation mal documentée. Dans l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 8 octobre 2020, n° 18BX02235, l’exploitante d’une aire privée de camping-cars réclamait réparation au titre de l’aire communale. Sa demande a été rejetée, notamment parce que le préjudice et son lien avec l’équipement public n’étaient pas établis. Dans l’arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille du 18 octobre 2018, n° 16MA03605, le litige relatif à une blanchisserie publique rappelle aussi que l’objet, les membres et les bénéficiaires effectifs du dispositif doivent être étudiés, plutôt que son seul statut institutionnel.

Pour l’entreprise, le dossier économique doit répondre à cinq questions sans approximation : quelle offre privée existait à la date de la décision ; quel besoin local restait insatisfait ; quelles ressources publiques financent la nouvelle offre ; quel avantage la collectivité détient sur ses concurrents ; et quel effet mesurable cet avantage produit sur le marché. Les réponses se trouvent dans les délibérations, budgets, conventions, documents de commande publique, grilles tarifaires, comptes analytiques, communications commerciales, statistiques d’usage et échanges avec les clients perdus.

II. Comment contester rapidement l’intervention publique et obtenir réparation ?

A. Le choix du recours dépend de l’acte, de l’urgence et de la qualité pour agir

Avant toute procédure, l’entreprise doit obtenir les actes qui organisent le service. Les délibérations et décisions réglementaires sont généralement publiées. Les contrats, études de besoin, budgets et éléments comptables peuvent faire l’objet d’une demande de communication, sous réserve des secrets protégés. Une demande trop générale ralentit l’enquête. Il est préférable de viser une période, un projet, une décision, une convention et des catégories déterminées de dépenses ou de recettes.

Le recours pour excès de pouvoir permet de demander l’annulation d’une décision administrative illégale. L’article R. 421-1 du Code de justice administrative fixe en principe un délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Ce délai commande une réaction rapide. Une demande de documents ne le suspend pas automatiquement. Lorsqu’un acte vient d’être publié, il faut préserver le recours avant d’avoir obtenu toutes les pièces, puis compléter l’argumentation dans le cadre procédural applicable.

La qualité pour agir doit être démontrée par un intérêt suffisamment direct et certain. Une simple appartenance au même secteur peut être insuffisante si l’acte ne modifie pas directement les conditions de concurrence. Dans sa décision du 14 avril 2023, n° 437248, le Conseil d’État a refusé à Betclic l’intérêt pour agir contre les actes permettant la cession au secteur privé de la majorité du capital de la Française des jeux : ces actes n’emportaient pas, par eux-mêmes, de conséquence directe sur la concurrence des marchés concernés.

La même exigence apparaît dans la décision du Conseil d’État du 20 juillet 2021, n° 443346. Le Conseil national des barreaux ne justifiait pas d’un intérêt suffisamment direct pour contester un contrat dont l’objet n’affectait pas, par lui-même, les conditions d’exercice de la profession. Pour une entreprise, la preuve utile peut résider dans son catalogue, ses contrats, ses candidatures antérieures, ses prospects identifiés, la zone desservie et les fonctionnalités substituables à celles du service public.

Lorsque le lancement est imminent ou que l’offre publique commence à capter la clientèle, un référé-suspension peut accompagner le recours au fond. Aux termes de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative, le juge peut suspendre la décision si l’urgence le justifie et si un moyen crée, en l’état de l’instruction, un doute sérieux sur sa légalité. L’urgence ne se réduit pas à une inquiétude commerciale. Elle se démontre par un calendrier de lancement, des appels d’offres perdus, des renouvellements compromis, une chute de commandes, un investissement rendu inutile ou une menace sur la continuité de l’entreprise.

Le référé ne doit pas être pensé comme une version abrégée du recours principal. Il exige un dossier immédiatement lisible : acte attaqué, date de publication, marché affecté, offre privée préexistante, avantage public, effet à très court terme et moyen juridique précisément articulé. Un tableau économique ou une attestation de client peut avoir davantage d’utilité qu’un long développement général sur la liberté du commerce.

L’annulation peut conduire le juge à prescrire une mesure d’exécution. L’article L. 911-1 du Code de justice administrative lui permet, lorsque sa décision implique nécessairement une mesure déterminée, de l’ordonner à la personne publique dans un délai fixé. Dans l’affaire des manuels franciliens, le tribunal a choisi de différer l’effet de l’annulation au 30 septembre 2026 afin de tenir compte des conséquences immédiates pour les lycéens et les établissements. Ce pouvoir de modulation rappelle qu’une victoire juridique n’entraîne pas toujours la disparition instantanée du service.

La stratégie peut aussi comporter une demande adressée à la collectivité avant le procès. L’entreprise peut réclamer le retrait ou la modification du dispositif, proposer des mesures correctrices, demander une tarification couvrant les coûts ou solliciter une procédure transparente permettant aux opérateurs privés de répondre au besoin public. Cette phase amiable produit des éléments de preuve et peut faire émerger une solution plus rapide. Elle ne doit cependant jamais faire perdre le délai de recours contre l’acte initial.

Le choix de la juridiction et de la voie de droit dépend enfin de l’objet exact du litige. Une délibération, un refus d’abroger, un contrat public, une subvention et une pratique anticoncurrentielle n’obéissent pas toujours au même contentieux. L’Autorité de la concurrence, le juge administratif et, dans certaines configurations, le juge judiciaire peuvent intervenir sur des aspects différents. Une qualification prématurée peut conduire à saisir la mauvaise autorité ou à présenter une demande indemnitaire sans décision préalable.

B. La réparation suppose une preuve séparée de la faute, du préjudice et du lien causal

Obtenir l’annulation d’une décision ne suffit pas à recevoir des dommages et intérêts. L’entreprise doit former une réclamation indemnitaire préalable auprès de l’administration, puis démontrer une faute ou un autre fondement de responsabilité, un préjudice certain et un lien direct entre l’intervention publique et ce préjudice. L’article R. 421-1 du Code de justice administrative précise qu’une demande tendant au paiement d’une somme n’est recevable qu’après une décision de l’administration sur une demande préalable.

Le chiffrage doit distinguer plusieurs postes. La marge perdue sur des contrats identifiés ne se confond pas avec la baisse globale du chiffre d’affaires. Des dépenses engagées spécialement pour répondre au marché peuvent être isolées. La dépréciation d’un investissement, la perte d’une chance sérieuse de conclure, les coûts de réorganisation et, dans certaines circonstances, l’atteinte à la valeur de l’entreprise doivent être expliqués par une méthode vérifiable. Un montant rond, sans données sources ni scénario contrefactuel, résiste mal à la discussion.

La causalité constitue souvent le point le plus fragile. Le chiffre d’affaires peut évoluer pour d’autres raisons : arrivée d’un concurrent privé, changement technologique, baisse démographique, perte d’un salarié-clé, hausse des prix, défaut de référencement ou modification des habitudes des utilisateurs. L’entreprise doit comparer la période antérieure et postérieure au service public, mais aussi contrôler ces facteurs alternatifs. Les données par produit, client, zone et canal sont plus probantes qu’une évolution annuelle agrégée.

L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 16 mars 2018, n° 17NT01526, rendu dans un contentieux de pratiques anticoncurrentielles affectant des marchés publics, illustre l’intérêt d’une analyse contrefactuelle. L’expert avait comparé les prix pratiqués pendant l’entente à ceux qui auraient dû être observés sans celle-ci, en tenant compte de la chute des prix postérieure et des facteurs exogènes. Même si l’affaire concernait un cartel privé et le préjudice d’une collectivité, cette méthode fournit un repère utile : le dommage concurrentiel se mesure par comparaison avec une situation reconstituée, pas par simple affirmation.

Dans le cas d’un service numérique gratuit, le scénario contrefactuel peut reposer sur les licences vendues avant son lancement, les budgets d’établissement, les appels d’offres antérieurs, les taux de renouvellement et les parts de marché. L’entreprise peut comparer les zones exposées au dispositif public avec des zones non exposées, à caractéristiques proches. Elle doit conserver les propositions refusées, les motifs donnés par les acheteurs, les statistiques de connexion, les courriels évoquant la solution publique et les investissements réalisés pour le marché.

Les preuves doivent être collectées loyalement et datées. Des captures de pages publiques, constats de commissaire de justice, archives tarifaires, procès-verbaux de délibérations et réponses officielles permettent de figer un dispositif qui évolue rapidement. Les documents internes doivent être accompagnés de leurs données sources. Une attestation commerciale identifie son auteur, sa fonction, le contrat concerné et le fait personnellement constaté. Les hypothèses d’un expert doivent rester séparées des données observées.

Pour une entreprise située à Paris ou en Île-de-France, la proximité du tribunal administratif de Montreuil dans l’affaire des manuels ne signifie pas que cette juridiction sera compétente dans tout litige contre une collectivité francilienne. La compétence dépend notamment de l’auteur et de la nature de l’acte. Elle doit être vérifiée avant le dépôt. Le ressort géographique n’est qu’un élément ; il ne remplace jamais l’analyse contentieuse.

La chronologie opérationnelle peut être condensée en quatre séquences. Dans les premiers jours, l’entreprise identifie l’acte et sauvegarde ses preuves. Elle adresse ensuite des demandes documentaires ciblées et fait analyser son intérêt pour agir. Avant l’expiration du délai, elle dépose le recours utile et évalue l’urgence d’une suspension. Enfin, elle prépare séparément la réclamation indemnitaire avec un chiffrage économique contradictoire. Ces séquences peuvent se chevaucher, mais aucune ne doit être improvisée après la perte du délai principal.

Une solution négociée reste possible à chaque étape. La collectivité peut limiter le périmètre du service, instaurer des critères transparents, recourir à un achat concurrentiel, ouvrir sa plateforme aux éditeurs, modifier sa tarification ou séparer comptablement l’activité contestée. Pour l’entreprise, l’objectif n’est pas nécessairement de supprimer tout projet public. Il peut être de rétablir des conditions d’accès au marché compatibles avec son activité et avec l’intérêt des usagers.

Le dossier doit enfin anticiper la défense publique. La collectivité invoquera sa compétence, l’égalité d’accès, l’insuffisance de l’offre privée, la continuité du service, l’amortissement d’un équipement ou l’absence de substituabilité. Elle pourra soutenir que la perte commerciale vient d’une offre moins adaptée. Une requête efficace répond à ces arguments à partir de faits locaux : inventaire de l’offre existante à la date pertinente, capacités disponibles, prix, fonctionnalités, couverture géographique, délais de déploiement et propositions concrètes déjà adressées à l’administration.

Conclusion

L’affaire des manuels scolaires numériques ne consacre pas un monopole des entreprises privées sur les services éducatifs. Elle rappelle une règle plus nuancée : une collectivité peut intervenir dans l’économie, mais elle doit relier cette intervention à ses compétences et à un intérêt public démontré, puis éviter que ses ressources ou ses modalités de diffusion ne déséquilibrent le marché. La gratuité ne met pas le service hors du droit de la concurrence.

Une entreprise confrontée à une offre publique doit agir vite et sur pièces. Son dossier doit identifier la décision attaquable, comparer précisément les offres, établir son intérêt direct, préserver le délai de deux mois, documenter l’urgence et chiffrer séparément son préjudice. Le succès dépend moins d’une dénonciation générale que d’une démonstration factuelle du besoin déjà satisfait, de l’avantage public et de son effet causal.

Le jugement du tribunal administratif de Montreuil et l’échéance du 30 septembre 2026 donnent à ce débat une actualité immédiate. Ils offrent aussi aux éditeurs, plateformes, prestataires numériques et autres opérateurs une occasion de vérifier leurs marchés : quelles collectivités développent une offre substituable, sur quel fondement, avec quels coûts et selon quelles conditions d’accès ? Cette cartographie permet de choisir entre dialogue, demande de documents, recours en annulation, référé et demande indemnitaire.