Le 28 août 2026, la cour administrative d’appel de Nancy a rappelé qu’une annulation de préemption ne s’arrête pas à la disparition de l’arrêté municipal. Dans l’affaire n° 26NC00053, la commune n’avait pris aucune mesure pour exécuter un arrêt devenu définitif. La cour lui a enjoint de proposer le terrain aux anciens propriétaires puis, si nécessaire, à l’acquéreur évincé, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Que faire lorsque la mairie a perdu son procès, mais conserve le bien et ne propose pas sa rétrocession ?
La rétrocession n’est ni automatique ni synonyme de remboursement immédiat. Il faut distinguer le transfert de propriété, le droit prioritaire de l’ancien propriétaire, celui de l’acquéreur mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner et la compétence du juge de l’expropriation pour fixer le prix. La méthode repose sur les actes, une demande formelle, une requête d’exécution devant la juridiction qui a rendu la décision, puis un traitement séparé du prix et de l’indemnisation éventuelle.
Cette question concerne les appartements, maisons, terrains constructibles et locaux de Paris, d’Île-de-France ou d’autres communes. L’issue dépend du dispositif de l’arrêt, de son caractère définitif, du transfert de propriété et de l’état du bien. Un courrier général ne suffit pas toujours : le dossier doit permettre au juge de constater l’inexécution et de prescrire une mesure précise.
I. Après l’annulation d’un droit de préemption urbain, la mairie doit-elle rendre le terrain ?
A. Que change l’arrêt du 28 août 2026 sur une préemption non exécutée ?
L’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy du 28 août 2026, n° 26NC00053, est particulièrement instructif parce qu’il ne portait pas sur la légalité initiale de la préemption. Cette légalité avait déjà été tranchée par un arrêt n° 22NC01778 du 24 octobre 2024, également rendu par la cour de Nancy, qui avait annulé l’arrêté du maire de Sermamagny portant sur une parcelle de terrain. Le nouvel arrêt concernait la suite du procès : plus d’un an après la décision devenue définitive, la commune n’avait commencé aucune mesure d’exécution.
Le dossier concernait un terrain acheté par la commune après l’exercice du droit de préemption. Les vendeurs et l’acquéreur évincé avaient demandé que la cour impose à la commune de tirer les conséquences de l’annulation. La cour a relevé que le terrain était demeuré en friche, que la commune se bornait à un entretien limité et que le projet invoqué, lié à la continuité écologique du territoire, ne rendait pas impossible le retour à la situation antérieure. Elle a donc ordonné une proposition d’acquisition aux vendeurs, puis à l’acquéreur évincé, à un prix destiné à rétablir les conditions de la transaction initiale.
La décision est importante pour une raison pratique : une commune ne peut pas répondre à une annulation définitive par l’inaction. Le dispositif de l’arrêt n° 26NC00053 prévoit un délai d’un mois à compter de sa notification et une astreinte de 100 euros par jour si la collectivité ne justifie pas avoir accompli les diligences prescrites. Le texte officiel de l’arrêt CAA Nancy, n° 26NC00053 permet de vérifier le dispositif, la chronologie et les motifs retenus.
La cour a rappelé, dans ses motifs, que « En cas d’inexécution d’un jugement ou d’un arrêt, la partie intéressée peut demander au tribunal administratif ou à la cour administrative d’appel qui a rendu la décision d’en assurer l’exécution. » Cette phrase est directement issue du point 1 de l’arrêt et renvoie à l’article L. 911-4 du Code de justice administrative. Le recours d’exécution n’est donc pas une nouvelle contestation de l’arrêté de préemption. Il sert à obtenir la mise en œuvre effective de ce que l’annulation implique déjà.
Le point de départ est l’annulation devenue définitive. Il faut réunir l’arrêt initial, les éventuelles décisions d’appel ou de cassation, les certificats ou éléments établissant l’absence de recours suspensif encore pendant et la preuve de la notification à la commune. Tant que le transfert de propriété n’est pas qualifié, le propriétaire ou l’acquéreur ne sait pas encore s’il doit demander la proposition de rétrocession prévue par l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme, la protection d’un an prévue par l’article L. 213-8 ou une autre mesure.
L’arrêt n° 22NC01778 illustre aussi la différence entre le contentieux de légalité et le contentieux d’exécution. Dans cette première décision, la cour a annulé la préemption parce que la commune avait porté l’opération sur une parcelle qui n’était pas entièrement comprise dans le périmètre du droit de préemption. L’arrêt CAA Nancy, n° 22NC01778 montre ainsi que l’annulation de l’acte initial et la récupération concrète du bien peuvent être séparées par plusieurs années et nécessiter une seconde saisine.
La règle de l’effet rétroactif doit être comprise sans simplification excessive. Dans son arrêt n° 293853 du 31 décembre 2008, le Conseil d’État a jugé que « l’annulation par le juge de l’excès de pouvoir de l’acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d’exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n’ayant jamais décidé de préempter ». Cette formule, vérifiée dans le texte officiel de l’arrêt CE, n° 293853, explique pourquoi la collectivité doit mettre fin aux effets de l’acte annulé. Elle ne signifie pas que le titre de propriété, les travaux, les baux, les ventes successives et le prix se reconstituent mécaniquement sans intervention administrative ou judiciaire.
Il faut donc répondre à trois questions dans l’ordre. La commune a-t-elle acquis le bien par l’effet de la préemption ? Le bien est-il encore dans son patrimoine ou a-t-il été vendu, transformé ou incorporé à un ouvrage public ? Enfin, la personne qui demande l’exécution est-elle l’ancien propriétaire, l’ayant droit ou l’acquéreur évincé nommé dans la déclaration d’intention d’aliéner ? Une erreur sur l’une de ces questions peut conduire à demander au juge une mesure qu’il ne peut pas ordonner.
Le Conseil d’État a souligné cette limite dans son arrêt n° 471392 du 30 décembre 2024. Les dispositions de l’article L. 213-11-1 ne s’appliquent, selon le texte vérifié de l’arrêt CE, n° 471392, que lorsque la décision de préemption a été annulée ou déclarée illégale après que le transfert de propriété a été effectué. Dans cette affaire, la collectivité avait retiré la décision de préemption puis acheté l’immeuble par une transaction distincte. Le Conseil d’État a refusé d’appliquer automatiquement le mécanisme de rétrocession attaché au transfert par préemption.
Cette précision évite une confusion fréquente : une commune peut avoir acheté un bien après avoir abandonné ou retiré sa préemption, mais ce contrat distinct ne produit pas les mêmes effets qu’un transfert réalisé sur le fondement de la décision annulée. Le contrat, la qualité des parties et le recours disponible doivent être analysés séparément. Le titre de l’arrêt ou la seule présence du mot « préemption » dans un courrier ne suffit pas.
B. Qui doit recevoir la proposition et comment le prix est-il fixé ?
Lorsque le transfert de propriété a été effectué par la préemption, l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme organise une priorité en deux temps. Son premier alinéa prévoit : « Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l’acquisition du bien en priorité. » Le texte officiel de l’article L. 213-11-1 doit être lu avec le dispositif de la décision d’annulation et les actes de vente.
L’ancien propriétaire reçoit donc la première offre. Le délai prévu par ce même article est de trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle devenue définitive. L’absence d’acceptation dans ce délai est traitée comme une renonciation à l’acquisition. Si le vendeur renonce expressément ou tacitement, la collectivité doit ensuite proposer le bien à la personne qui avait l’intention de l’acquérir lorsque son nom figurait dans la déclaration prévue à l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme.
L’identité de l’acquéreur évincé se vérifie dans la déclaration d’intention d’aliéner, la promesse, le compromis et les pièces notariales. L’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme impose que la déclaration indique le prix et les conditions de l’aliénation projetée, et prévoit la notification de la décision à la personne mentionnée dans la déclaration qui avait l’intention d’acquérir le bien. Un acquéreur ultérieur, une société du même groupe ou un bénéficiaire qui n’était pas identifié dans la déclaration ne dispose pas nécessairement de la priorité prévue par le dernier alinéa de l’article L. 213-11-1.
Le mot « rétrocession » est pratique, mais le mécanisme légal prend la forme d’une proposition d’acquisition prioritaire. L’arrêt n° 26NC00053 n’a pas transféré le terrain par une simple phrase du juge : il a ordonné à la commune de proposer l’acquisition aux personnes concernées. Le vendeur ou l’acquéreur doit ensuite accepter, refuser ou discuter le prix, puis signer l’acte authentique si les conditions sont réunies. Cette distinction permet de préparer les bonnes conclusions et d’éviter de demander directement au juge administratif de rédiger l’acte notarié à la place des parties.
Le prix n’est pas nécessairement le prix actuel du marché, ni toujours le montant nominal de la déclaration d’intention d’aliéner. L’article L. 213-11-1 exige que le prix proposé vise « à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle ». Lorsque les parties ne s’accordent pas, l’article renvoie à la juridiction compétente en matière d’expropriation.
L’article L. 213-4 du Code de l’urbanisme précise que, à défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation et qu’il est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment de l’indemnité de réemploi. Il rappelle également que le prix est fixé, payé ou consigné selon les règles applicables en matière d’expropriation. Le dossier doit donc distinguer le prix de l’acquisition, les travaux réalisés, l’état du bien et les dommages éventuellement réclamés à raison de l’illégalité ou de l’inexécution.
Le Conseil d’État a donné une méthode utile dans l’arrêt n° 293853. Le prix doit partir de celui qui figurait dans la déclaration d’intention d’aliéner. Il peut être majoré du coût des travaux indispensables à la conservation du bien supporté par la collectivité et de la variation de valeur consécutive à des travaux utiles d’amélioration ou de démolition. Il peut être diminué des dépenses que l’acquéreur devrait exposer pour remettre le bien dans son état initial. En revanche, la variation générale du marché immobilier ou une modification des règles d’urbanisme postérieure à la préemption ne constitue pas automatiquement un élément à intégrer.
Dans son arrêt n° 466959 du 13 novembre 2023, le Conseil d’État a rappelé que « il appartient au juge judiciaire, en cas de désaccord sur le prix auquel l’acquisition du bien doit être proposée, de fixer ce prix ». La solution figure dans le texte officiel de l’arrêt CE, n° 466959. Le juge administratif contrôle l’exécution de l’annulation et peut imposer la proposition ; il ne remplace pas le juge de l’expropriation pour déterminer le montant lorsque la discussion persiste.
La collectivité ne peut toutefois pas utiliser la question du prix pour ne rien faire. Elle doit formuler une offre suffisamment identifiable ou saisir la juridiction compétente lorsque le désaccord est établi. Dans la décision n° 26NC00053, la cour a précisément ordonné une proposition à un prix visant à rétablir les conditions de la transaction et a séparé cette obligation de la fixation définitive du montant. L’ancien propriétaire doit conserver l’offre, les évaluations, les échanges et les preuves de paiement ou de consignation.
La collectivité peut invoquer l’intérêt général, mais cette défense n’est pas une formule magique. Le Conseil d’État a jugé, dans l’arrêt n° 436978 du 28 septembre 2020, que les dispositions sur l’injonction ne donnent pas au juge de l’exécution le pouvoir de faire échec, sur le seul fondement d’un motif d’intérêt général, à des dispositions législatives claires imposant une action. Le texte officiel de l’arrêt CE, n° 436978 précise que l’obstacle doit correspondre à un motif impérieux résultant de l’impossibilité effective de procéder à la rétrocession.
Dans cette affaire parisienne, la réalisation de logements sociaux, les travaux achevés et la présence de baux n’ont pas suffi à établir une impossibilité de rétrocession. La cour a considéré que la valeur nouvelle du bien pouvait être discutée dans le prix. Cette jurisprudence ne signifie pas que toute rétrocession sera ordonnée malgré une transformation irréversible. Elle impose à la collectivité de démontrer concrètement l’obstacle, et au demandeur de répondre avec des pièces sur l’état réel du bien, son usage, les travaux et les possibilités de cession.
La décision CAA Paris, n° 18PA02363, rendue le 24 octobre 2019, confirme la portée pratique de cette exigence. La cour y a retenu que l’annulation du refus de rétrocession impliquait une injonction à l’administration de mettre en œuvre les dispositions législatives et a organisé une offre chiffrée, la saisine du juge de l’expropriation en cas de désaccord, puis une nouvelle proposition à l’acquéreur évincé. La décision est utile pour les dossiers d’Île-de-France qui présentent des travaux, une opération de logement social ou un changement d’usage.
Dans le cas où aucun transfert de propriété n’a eu lieu, la logique est différente. L’article L. 213-8 du Code de l’urbanisme prévoit notamment qu’après l’annulation ou la déclaration d’illégalité de la décision de préemption, lorsque le transfert n’a pas eu lieu, le titulaire ne peut exercer à nouveau son droit sur le même bien pendant un délai d’un an à compter de la décision devenue définitive. Le propriétaire n’est alors pas tenu par les prix et conditions mentionnés dans la déclaration initiale. Cette protection ne doit pas être confondue avec la rétrocession après transfert.
II. Comment obtenir l’exécution de la décision et agir contre l’inaction de la mairie ?
A. Quelle demande adresser à la commune et au juge administratif ?
La première étape utile consiste à adresser une demande d’exécution documentée au titulaire du droit de préemption. Le courrier doit rappeler la référence exacte de l’arrêt, sa date, la date de notification, la date à laquelle il est devenu définitif et le dispositif à exécuter. Il doit identifier la personne qui demande la mesure, la qualité d’ancien propriétaire ou d’acquéreur évincé, le bien, la parcelle, le transfert de propriété et la transaction initiale.
La demande doit ensuite demander une mesure déterminée. Selon le dossier, il peut s’agir de notifier une offre chiffrée à l’ancien propriétaire, de proposer le bien à l’acquéreur évincé après renonciation, de communiquer les éléments de calcul du prix, de préserver le bien d’une vente à un tiers ou de justifier de la saisine du juge de l’expropriation. Une demande vague de « régler la situation » est plus difficile à contrôler qu’une demande qui reprend le calendrier et l’ordre imposés par l’article L. 213-11-1.
Le dossier de courrier doit contenir l’arrêt d’annulation et ses décisions de confirmation, la preuve de la notification, la déclaration d’intention d’aliéner, la promesse ou le compromis, l’acte de transfert au profit de la collectivité, les échanges avec la mairie, les photographies récentes, les renseignements cadastraux et les éléments montrant l’absence de proposition. Si la commune soutient que le bien a été vendu ou transformé, il faut demander la communication de l’acte, de la date de la vente, des autorisations d’urbanisme et des travaux invoqués.
La demande peut fixer un délai de réponse cohérent avec la décision de justice et la nature de la mesure. Elle doit être envoyée par un moyen qui prouve sa réception et conservée avec les pièces jointes. Une relance espacée peut être utile, mais une série de messages identiques ne remplace pas la saisine du juge. Dans l’affaire de Sermamagny, la cour a constaté l’absence de tout commencement d’exécution malgré la décision définitive ; cette constatation résultait du dossier et des pièces produites, pas d’une simple impression du demandeur.
Si la mairie ne répond pas, refuse la proposition, annonce qu’elle ne fera rien ou formule une offre qui ne correspond pas à l’ordre de priorité légal, la juridiction administrative qui a rendu la décision doit être saisie d’une demande d’exécution. L’article L. 911-4 du Code de justice administrative dispose : « En cas d’inexécution d’un jugement ou d’un arrêt, la partie intéressée peut demander à la juridiction, une fois la décision rendue, d’en assurer l’exécution. » Le texte officiel de l’article L. 911-4 prévoit aussi que la juridiction définit les mesures lorsque le jugement ou l’arrêt ne les a pas suffisamment précisées.
La requête doit demander au juge de constater l’inexécution et de prescrire la mesure exacte. L’article L. 911-1 prévoit que, lorsque la décision implique nécessairement qu’une personne publique prenne une mesure déterminée, la juridiction peut prescrire cette mesure et fixer un délai. Le texte officiel de l’article L. 911-1 est particulièrement adapté aux demandes de proposition de rétrocession, à condition que le transfert de propriété et les personnes à appeler dans la procédure soient établis.
La requête doit éviter de rejuger la légalité de la préemption. Le juge de l’exécution ne reçoit pas, dans ce cadre, une nouvelle demande destinée à compléter le recours initial par des moyens qui auraient pu être présentés avant l’annulation. Il vérifie le contenu de la décision définitive, la mesure qu’elle implique et les actes réellement accomplis. Les conclusions doivent donc être rattachées au dispositif et aux conséquences nécessaires de l’annulation.
La mise en cause des personnes intéressées est essentielle. L’arrêt n° 26NC00053 rappelle que le juge administratif est saisi par l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé après que l’autre partie à la vente initialement projetée a été mise en cause. La commune ne doit pas être la seule personne identifiée lorsque la priorité d’acquisition dépend du choix ou de la renonciation du vendeur. La requête doit présenter les coordonnées utiles des vendeurs, des ayants droit et de l’acquéreur figurant dans la déclaration, dans le respect des règles de procédure.
L’article R. 411-1 du Code de justice administrative exige que la requête indique les nom et domicile des parties, expose les faits et moyens et énonce les conclusions soumises au juge. Le texte officiel de l’article R. 411-1 impose une véritable présentation du dossier. Il est utile de joindre un tableau chronologique : déclaration d’intention d’aliéner, décision de préemption, acte d’acquisition par la commune, recours, arrêt d’annulation, notification, demande amiable, réponse ou silence, puis nouvelle demande d’exécution.
Les conclusions peuvent être formulées de façon graduée. Il est possible de demander que la commune propose l’acquisition au vendeur dans un délai fixé, qu’elle propose ensuite l’acquisition à l’acquéreur évincé si le vendeur renonce, qu’elle transmette une offre chiffrée et qu’elle justifie de la saisine du juge de l’expropriation en cas de désaccord. Si le bien a été vendu à un tiers, la demande doit plutôt porter sur les mesures encore possibles et sur les conséquences indemnitaires, sans demander une rétrocession matériellement impossible.
Le demandeur peut solliciter une astreinte. L’article L. 911-3 prévoit que la juridiction peut assortir l’injonction d’une astreinte et en fixer la date d’effet ; son texte officiel doit être cité lorsque cette conclusion est présentée. L’astreinte n’est pas une indemnité réparant automatiquement le préjudice. Elle exerce une pression financière pour obtenir l’exécution et peut être liquidée si le délai expire sans accomplissement des diligences.
L’article L. 911-7 ajoute qu’« En cas d’inexécution totale ou partielle ou d’exécution tardive, la juridiction procède à la liquidation de l’astreinte qu’elle avait prononcée ». Cette règle, disponible dans le texte officiel de l’article L. 911-7, montre que la demande d’exécution et la demande de liquidation sont deux étapes différentes. Il faut prouver le retard après l’expiration du délai, les démarches réellement accomplies par la collectivité et, le cas échéant, les raisons pour lesquelles une mesure annoncée ne correspond pas au dispositif.
L’article R. 921-6 organise la procédure juridictionnelle lorsque le président estime nécessaire de prescrire des mesures d’exécution par voie juridictionnelle, notamment une astreinte. Il prévoit aussi l’ouverture d’une procédure à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la saisine dans les conditions qu’il décrit. Le texte officiel de l’article R. 921-6 ne doit pas être résumé par une règle mécanique selon laquelle toute démarche serait impossible avant six mois. Le contenu de l’arrêt, l’urgence, les démarches accomplies et la procédure applicable doivent être présentés au juge.
Le Conseil d’État a validé cette logique d’exécution dans l’arrêt n° 436978 : la juridiction ne se limite pas à déclarer le refus illégal lorsque la loi impose une proposition de rétrocession. Elle peut prescrire à la collectivité de mettre en œuvre la séquence légale. La CAA Paris, dans l’arrêt n° 18PA02363, a même fixé des modalités concrètes pour l’offre chiffrée, la discussion du prix, la saisine du juge de l’expropriation et la proposition à l’acquéreur évincé. Ces décisions donnent un modèle de conclusions plus efficace qu’une demande générale de réparation.
Les preuves de l’inaction doivent être actuelles. Il faut, selon le cas, produire une attestation du notaire indiquant qu’aucun acte n’a été proposé, une réponse écrite de la mairie, la copie des lettres recommandées, les accusés de réception, une consultation du fichier immobilier, les photographies du terrain, les recherches cadastrales et les échanges avec les services fonciers. Un constat de commissaire de justice peut compléter le dossier lorsque l’état du terrain ou l’existence de travaux est discuté.
B. Que faire si le prix est refusé, si le terrain a été revendu ou si une indemnisation est nécessaire ?
Une offre de la commune ne met pas nécessairement fin au litige. L’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé doit l’examiner en séparant le principe de la proposition, la personne à laquelle elle est adressée, la consistance du bien, les conditions de paiement et le montant. Une réponse qui accepte le principe de la rétrocession tout en contestant le prix n’a pas la même portée qu’un refus complet. La correspondance doit éviter les formulations ambiguës et réserver les droits sur le montant et les dommages.
Le désaccord sur le prix relève du juge de l’expropriation. L’article L. 213-11-1 renvoie à l’article L. 213-4, tandis que les arrêts n° 466959 et n° 293853 distinguent les pouvoirs du juge administratif et ceux du juge judiciaire. Le dossier de prix doit comprendre la déclaration initiale, les caractéristiques du bien à la date pertinente, les travaux indispensables, les travaux utiles, les démolitions, les charges qui affectent la valeur et des références de biens comparables. Une simple estimation commerciale non expliquée est moins utile qu’une analyse qui rattache chaque poste à l’état du bien.
Le Conseil d’État a refusé de confondre le prix de rétrocession avec une indemnité globale. Dans l’arrêt n° 293853, le prix pouvait tenir compte des travaux de conservation ou d’amélioration et de la dégradation du bien, mais il ne devait pas intégrer automatiquement les mouvements généraux du marché ou le changement de classement d’urbanisme intervenu après la préemption. Le demandeur qui estime que le terrain a pris de la valeur doit donc démontrer ce qui vient de la consistance ou de l’état du bien et ce qui vient seulement d’un marché plus favorable.
Le refus ou le retard de la mairie peut ouvrir un autre contentieux : l’action en dommages-intérêts. L’article L. 213-12 du Code de l’urbanisme prévoit qu’en cas de non-respect de l’obligation définie au premier alinéa de l’article L. 213-11-1, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit saisissent le tribunal de l’ordre judiciaire d’une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption. Le texte officiel de l’article L. 213-12 précise également le régime applicable à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien.
Cette action indemnitaire ne remplace pas la demande d’exécution. Si l’objectif est d’obtenir le terrain, il faut demander la proposition et l’injonction devant le juge administratif. Si l’objectif est de compenser un dommage causé par le refus, le retard, la revente ou l’impossibilité de remettre les parties dans leur situation initiale, il faut établir une faute, un préjudice et un lien de causalité selon le fondement invoqué. Les deux dossiers peuvent être liés par les mêmes pièces, mais ils ne poursuivent pas le même objet et ne relèvent pas toujours du même juge.
L’article L. 213-12 prévoit une prescription de cinq ans pour l’action en dommages-intérêts liée à l’article L. 213-11-1, à compter de la décision de la juridiction administrative devenue définitive. Cette date doit être inscrite dans le calendrier dès réception de l’arrêt. Les préjudices possibles ne se déduisent pas automatiquement du prix : frais financiers, perte d’une chance, frais de conservation, perte d’usage, coûts de remise en état ou différence de valeur doivent être chiffrés et reliés à la conduite de la collectivité.
Le Conseil d’État a rappelé, dans l’arrêt n° 466959, qu’un acquéreur évincé qui contestait le prix d’une proposition ne pouvait pas reprocher à l’établissement public de ne pas avoir exécuté correctement la décision s’il s’était abstenu de saisir le juge de l’expropriation afin que celui-ci fixe le montant. Cette solution ne dispense pas la collectivité de présenter une offre et de prendre les mesures imposées ; elle montre que le bénéficiaire doit aussi utiliser la voie adéquate lorsque le blocage porte uniquement sur l’évaluation du bien.
La revente à un tiers rend la situation plus complexe. Dans l’arrêt n° 26NC00053, la cour a expressément raisonné sur l’hypothèse où le titulaire du droit de préemption n’avait pas entre-temps cédé le bien à un tiers. Si la commune a revendu le terrain, signé une cession ou créé une situation juridique difficilement réversible, il faut produire l’acte et demander au juge d’identifier la mesure encore possible. L’action peut se déplacer vers la responsabilité et les dommages-intérêts, sans exclure l’examen de la légalité de la revente ou des actes ultérieurs.
La commune ne peut pas se contenter d’affirmer que le bien est devenu public. Dans l’arrêt CAA Paris n° 25PA02979 du 21 novembre 2025, relatif à une commune de Seine-et-Marne, la cour a rappelé qu’avant toute autre mesure le titulaire devait s’abstenir de revendre le bien illégalement préempté et devait proposer l’acquisition à l’acquéreur évincé puis, le cas échéant, au propriétaire initial, sauf atteinte excessive à l’intérêt général. L’arrêt CAA Paris, n° 25PA02979 montre que la présence d’un chemin, de quelques équipements ou d’un espace entretenu ne suffit pas, sans analyse concrète, à rendre la rétrocession impossible.
Une attention particulière doit être portée aux transformations du bien. Un bâtiment démoli, une voirie incorporée au domaine public, des logements attribués, une pollution traitée ou des travaux financés par la collectivité peuvent influer sur la possibilité de restituer et sur le prix. Mais chaque élément doit être documenté : date des travaux, autorisation, montant réellement payé, utilité pour le bien, état antérieur et état actuel. Le juge de l’exécution peut apprécier si l’obstacle est impérieux ; le juge de l’expropriation peut ensuite apprécier les conséquences dans le prix.
À Paris et en Île-de-France, la démarche doit être adaptée à la collectivité réellement titulaire du droit. Il peut s’agir de la Ville de Paris, d’un établissement public foncier, d’un aménageur ou d’un établissement public ayant reçu délégation. Le demandeur doit vérifier l’auteur de la décision, l’acte de délégation, le signataire des offres et la juridiction qui a rendu l’arrêt définitif. Le fait que le bien soit situé à Paris ne signifie pas que chaque étape relève du même tribunal : la demande d’exécution suit la juridiction administrative compétente, tandis que le désaccord sur le prix suit la juridiction judiciaire de l’expropriation.
La jurisprudence parisienne fournit une illustration utile. Dans l’arrêt n° 18PA02363, la CAA Paris a traité la demande d’un acquéreur évincé concernant un immeuble situé dans le XVIIIe arrondissement. Elle a organisé une offre à la venderesse, un délai de réponse, la saisine du juge de l’expropriation en cas de désaccord et, en cas de renonciation, une proposition à l’acquéreur. Cette méthode peut inspirer un dossier francilien, sans transformer une décision rendue dans une affaire précise en barème automatique pour une autre propriété.
Un dossier local doit notamment réunir la décision de préemption de la Ville ou de l’établissement délégataire, la déclaration d’intention d’aliéner, la promesse de vente, les échanges avec le notaire, le titre de propriété de la collectivité, les autorisations d’urbanisme, les baux, les factures de travaux et les preuves de la demande d’exécution. Lorsque le projet public concerne des logements sociaux, un équipement ou un espace vert, il faut rechercher si l’usage est juridiquement et matériellement incompatible avec la rétrocession, ou si ses conséquences peuvent être traitées dans le calcul du prix.
Plusieurs erreurs fragilisent les demandes. La première est de demander directement le remboursement du prix sans établir le transfert de propriété et la séquence prévue par l’article L. 213-11-1. La deuxième est d’adresser la demande uniquement au maire alors que le droit a été délégué à un établissement public. La troisième est de saisir le juge de l’expropriation pour faire constater l’inexécution de l’arrêt administratif, alors que le juge administratif doit d’abord prescrire la mesure d’exécution. La quatrième est de confondre une offre contestée avec une absence d’offre. La cinquième est de laisser s’écouler le délai de cinq ans applicable à l’action indemnitaire.
La demande doit aussi respecter le caractère contradictoire de la procédure. La commune doit pouvoir répondre sur le transfert, l’état du terrain, les travaux, le projet d’intérêt général, la vente à un tiers et les diligences accomplies. Les vendeurs et l’acquéreur évincé doivent être informés lorsque leur position détermine l’ordre de la proposition. Un dossier qui identifie les personnes, les actes et les dates aide le juge à prescrire une mesure qui pourra ensuite être vérifiée par une preuve de notification, une offre chiffrée ou un acte authentique.
Enfin, il faut suivre l’exécution après l’ordonnance ou l’arrêt. La mairie peut envoyer une lettre incomplète, proposer le bien à la mauvaise personne, omettre le délai de réponse, ne pas préciser le prix ou ne pas saisir le juge de l’expropriation après le désaccord. Chaque étape doit être comparée au dispositif. Si l’astreinte a été prononcée, le demandeur doit conserver la date de notification, le délai imparti et la preuve du retard pour demander sa liquidation sur le fondement de l’article L. 911-7.
Conclusion
Une décision qui annule un droit de préemption urbain produit des effets concrets, surtout lorsque la commune a déjà acquis le bien. Le 28 août 2026, dans l’arrêt n° 26NC00053, la CAA Nancy a ordonné une proposition d’acquisition aux anciens propriétaires puis à l’acquéreur évincé et a fixé une astreinte de 100 euros par jour en cas d’inaction. Cette solution rappelle qu’un recours gagné ne doit pas rester théorique : la collectivité doit prendre les mesures nécessaires pour mettre fin aux effets de l’acte annulé.
La méthode repose sur une qualification préalable du transfert, une vérification de la déclaration d’intention d’aliéner et de l’ordre des bénéficiaires, une demande formelle à la collectivité, puis une requête d’exécution devant la juridiction administrative qui a rendu la décision. Le juge de l’expropriation intervient lorsque le désaccord porte sur le prix. L’action en dommages-intérêts devant le juge judiciaire peut compléter le dispositif lorsque le refus, le retard ou la revente a causé un préjudice, sous réserve de la preuve et du délai de prescription.
Les propriétaires, vendeurs et acquéreurs évincés doivent donc conserver tous les actes et ne pas accepter une réponse imprécise. Une offre doit être adressée à la bonne personne, dans le bon ordre et avec un prix explicable. À Paris et en Île-de-France, l’identification du titulaire du droit, de la délégation et de la juridiction compétente est particulièrement importante. La combinaison d’une demande d’exécution précise, d’une astreinte et d’un dossier de prix permet de transformer l’annulation de la préemption en une démarche effectivement contrôlable.
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Cette consultation téléphonique en 48 heures avec un avocat du cabinet permet de préparer la demande d’exécution, de contester une absence d’offre, d’organiser le débat sur le prix et de chiffrer les conséquences d’une revente ou d’un retard.
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