La maîtrise de l’urbanisation autour des installations industrielles à haut risque constitue l’un des défis majeurs de l’aménagement du territoire et du droit public environnemental en France. Alors que l’Union européenne a réaffirmé, à l’occasion des cinquante ans de la catastrophe de Seveso survenue en 1976, son engagement résolu en faveur du renforcement continu de la sécurité industrielle et de la résilience des populations territoriales documenté par la Commission européenne sur les politiques de sécurité industrielle, le cadre juridique français demeure profondément structuré par les enseignements de l’accident majeur de l’usine AZF survenu à Toulouse en 2001. La loi numéro 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a institué les plans de prévention des risques technologiques, plus communément désignés sous l’acronyme PPRT, codifiés au sein de la section 6 du chapitre V du titre Ier du livre V du code de l’environnement. Cet instrument réglementaire spécifique a été conçu pour résoudre les situations urbanistiques complexes héritées d’une industrialisation dense et non concertée, tout en encadrant strictement les implantations humaines futures à proximité des établissements classés Seveso avec servitudes, dits Seveso seuil haut.
L’élaboration et l’application d’un plan de prévention des risques technologiques constituent un exercice d’une remarquable complexité juridique, technique et économique. Au carrefour de la police des installations classées pour la protection de l’environnement, du droit de l’urbanisme, du droit de l’expropriation publique et du droit de la responsabilité administrative, le PPRT déploie des effets juridiques considérables sur son territoire d’assiette. Les orientations techniques et méthodologiques élaborées sous l’égide de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques soulignent la diversité des phénomènes accidentels modélisés, qu’il s’agisse des effets thermiques résultant d’incendies ou de boules de feu, des effets de surpression mécanique provoqués par des explosions d’ondes de choc, ou des effets toxiques générés par la dispersion atmosphérique de nuages gazeux dangereux. Pour les riverains, propriétaires de logements, gestionnaires d’entreprises riveraines et collectivités territoriales, la mise en œuvre de ce document d’urbanisme opérationnel soulève des questions fondamentales relatives au droit de propriété, à la charge financière des travaux imposés, aux mécanismes d’acquisition foncière et aux recours ouverts devant le juge administratif et judiciaire.
Le présent décryptage juridique approfondi propose une analyse exhaustive de l’armature normative des plans de prévention des risques technologiques, des servitudes d’utilité publique applicables au sol, des mécanismes d’indemnisation et de transfert de propriété, ainsi que de l’ensemble des voies de contentieux ouvertes aux acteurs publics et privés concernés par ces périmètres de sécurité industrielle.
I. L’armature juridique des PPRT : zonage préventif, servitudes d’urbanisme et obligations pesant sur le bâti existant
A. L’évaluation des aléas technologiques et la délimitation des zones de maîtrise de l’urbanisation future
Aux termes de l’article L. 515-15 du code de l’environnement, l’État élabore et met en œuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de délimiter les effets d’accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue à l’article L. 515-36 et qui y figuraient au 31 juillet 2003, et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. L’État peut également élaborer et mettre en œuvre de tels plans pour les installations mises en service avant le 31 juillet 2003 et ajoutées à cette liste postérieurement. Le plan repose sur l’étude de dangers fournie par l’exploitant de l’installation classée, document hautement technique qui identifie l’ensemble des scénarios accidentels envisageables, analyse leur probabilité d’occurrence, quantifie leur intensité prévisible et décrit leur cinétique de développement.
Sur le fondement de cette instruction scientifique, le représentant de l’État dans le département procède à la délimitation d’un périmètre d’exposition aux risques et à un zonage réglementaire gradué conformément à l’article L. 515-16 du code de l’environnement. Ce texte fondamental prévoit que les plans peuvent délimiter des zones de maîtrise de l’urbanisation future et des zones de prescription relatives à l’urbanisation existante. Dans les zones dites de maîtrise de l’urbanisation future régies par l’article L. 515-16-1 du code de l’environnement, le plan peut interdire la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages, ainsi que les constructions nouvelles et l’extension des constructions existantes, ou les subordonner au respect de prescriptions relatives à leur construction, leur utilisation ou leur exploitation. Ces zones, usuellement qualifiées de zones rouges ou de zones bleues selon l’intensité décroissante de l’aléa résiduel, instaurent une véritable police spéciale de l’utilisation des sols.
La procédure d’élaboration du plan est encadrée par des dispositions réglementaires précises relatives aux délais d’adoption et à la concertation des personnes publiques et de la population. Dans son arrêt rendu le 26 novembre 2018 sous le numéro 17NT00311, la Cour administrative d’appel de Nantes a analysé la portée des exigences procédurales de l’article R. 515-40 du code de l’environnement en relevant que : « Aux termes de l’article R. 515-40 du code de l’environnement : « IV.-Le plan de prévention des risques technologiques doit être approuvé dans les dix-huit mois qui suivent l’intervention de l’arrêté prescrivant son élaboration. Si les circonstances l’exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l’ampleur et la durée des consultations, le préfet peut, par arrêté motivé, fixer un nouveau délai ». » Cour administrative d’appel de Nantes, 5e chambre, 26 novembre 2018, n° 17NT00311. La juridiction d’appel a précisé que ces dispositions ne font nullement obstacle à ce que le représentant de l’État reporte à plusieurs reprises le délai d’approbation initiale par des arrêtés motivés successifs, dès lors que l’ampleur des consultations techniques et des avis recueillis justifie ce report pour assurer la maturité du projet.
Sur le plan du droit européen et de l’évaluation environnementale des documents de planification, la qualification juridique des PPRT a fait l’objet d’un contentieux nourri. Dans un arrêt de principe rendu le 21 avril 2023 sous le numéro 21VE00261, la Cour administrative d’appel de Versailles a écarté l’obligation d’une évaluation environnementale systématique au titre de la directive européenne 2001/42/CE en jugeant que : « Il résulte clairement des dispositions du paragraphe 8 de l’article 3 de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, que les plans ou programmes, dont la finalité est d’assurer la protection des populations contre les risques technologiques, n’entrent pas dans le champ d’application de la procédure d’évaluation environnementale prévue au paragraphe 1 de ce même article, alors même qu’ils seraient par ailleurs susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. » Cour administrative d’appel de Versailles, 2e chambre, 21 avril 2023, n° 21VE00261. La juridiction a ainsi confirmé que les PPRT, documents de protection civile par excellence visant la sauvegarde physique des populations, bénéficient de la dérogation expresse accordée par le droit de l’Union européenne aux actes de protection civile.
Une fois approuvé par arrêté préfectoral, le plan de prévention des risques technologiques vaut servitude d’utilité publique affectant l’utilisation du sol, classée sous la désignation administrative de servitude PM3. À ce titre, le plan doit être annexé sans délai au plan local d’urbanisme ou au document d’urbanisme en tenant lieu de chaque commune ou groupement intercommunal concerné, conformément aux articles L. 151-43 et L. 152-7 du code de l’urbanisme. Cette opposabilité directe aux autorisations d’urbanisme contraint l’autorité municipale à refuser tout permis de construire ou toute déclaration préalable qui méconnaîtrait les interdictions du zonage ou n’intégrerait pas les prescriptions constructives exigées, ouvrant la voie à des contentieux spécifiques assistés par les avocats en droit immobilier en matière de recours contre un permis de construire illégalement délivré en méconnaissance des servitudes technologiques.
B. Le régime des zones de prescription et l’encadrement des travaux obligatoires sur les logements
À côté des zones d’interdiction visant les constructions neuves, le volet le plus sensible des plans de prévention des risques technologiques concerne les constructions préexistantes à l’approbation du document. L’article L. 515-16-2 du code de l’environnement régit les zones dites de prescription relatives à l’urbanisation existante. En vertu de ce texte, le plan peut prescrire des mesures de protection des populations contre les risques encourus, relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d’approbation du plan, qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais que le plan détermine.
Une distinction fondamentale a été introduite par l’ordonnance numéro 2015-1324 du 22 octobre 2015 entre les locaux d’habitation et les immeubles affectés à des activités économiques ou commerciales. Pour les biens autres que les logements, le législateur a supprimé le régime des travaux obligatoires imposés unilatéralement par le PPRT. L’autorité administrative compétente a désormais pour mission légale d’informer les propriétaires, gestionnaires et responsables d’activités de la typologie, de la gravité, de la probabilité et de la cinétique des risques encourus. Il appartient dès lors à ces exploitants et gestionnaires de déployer les mesures de protection, de réduction de la vulnérabilité ou d’organisation de l’activité appropriées dans le cadre de leurs obligations générales de sécurité envers leurs salariés et le public, en coordonnant leurs plans internes de sécurité avec les plans particuliers d’intervention mentionnés à l’article L. 741-6 du code de la sécurité intérieure.
Pour les logements d’habitation situés dans les zones de prescription, le régime demeure contraignant mais assorti de stricts mécanismes protecteurs financiers institués pour préserver le droit de propriété des riverains. Les prescriptions de travaux sur les logements doivent porter sur des aménagements techniques précisément ciblés : renforcement de la résistance mécanique des vitrages et des menuiseries face à une onde de surpression, création d’une pièce de confinement étanche équipée d’un système de calfeutrement de la ventilation face aux émanations toxiques, ou pose de matériaux incombustibles en toiture face à un flux thermique rayonnant. Ces prescriptions techniques sont formulées sous forme d’objectifs de performance afin de laisser au propriétaire le choix des solutions constructives adaptées à son bâti.
Afin d’éviter toute spoliation ou charge disproportionnée pour les ménages riverains, le paragraphe II de l’article L. 515-16-2 du code de l’environnement fixe un double plafond impératif : lorsque le coût des travaux de protection d’un logement prescrits excède un pourcentage fixé par décret à 10 % de la valeur vénale du bien immobilier ou le montant absolu de 20 000 euros, l’obligation de réalisation des travaux est strictement limitée au plus petit de ces deux montants. Dans cette hypothèse de dépassement du plafond légal, le propriétaire conserve la faculté d’ordonnancer et de prioriser les travaux à réaliser en tenant compte de l’usage des pièces, de la recherche d’une protection contre les aléas les plus fréquents et des synergies avec les opérations d’amélioration thermique de l’habitat. Les litiges afférents à la détermination de ces travaux et aux désordres constructifs éventuels nécessitent fréquemment le recours à une expertise en bâtiment pour évaluer la conformité technique des diagnostics et des préconisations.
Sur le plan temporel, la loi a fixé des échéances rigoureuses pour l’exécution des travaux prescrits sur les logements d’habitation. Les travaux doivent être réalisés dans un délai de onze ans à compter de l’approbation du plan, ou avant le 1er janvier 2027 si le PPRT a été approuvé avant le 1er janvier 2016. Pour accompagner financièrement les propriétaires, des mécanismes incitatifs combinant crédit d’impôt spécifique, subventions de l’Agence nationale de l’habitat et abondements au titre du financement tripartite ont été mobilisés. L’absence d’exécution de ces travaux obligatoires par le propriétaire est susceptible d’engager sa responsabilité civile à l’égard de ses locataires ou de faire obstacle à l’indemnisation complète de certains dommages en cas de sinistre technologique majeur, sans préjudice des litiges soulevés lors de la vente du bien au titre du contentieux des vices cachés ou du manquement à l’obligation d’information précontractuelle sur les servitudes technologiques.
II. Les mécanismes fonciers d’urgence et le régime contentieux devant les juridictions administratives et judiciaires
A. La mise en œuvre opérationnelle des secteurs de délaissement et de la procédure d’expropriation
Lorsque l’intensité et la cinétique des risques technologiques atteignent un niveau d’une exceptionnelle gravité pour la vie humaine, la simple prescription de travaux de renforcement sur le bâti s’avère insuffisante pour assurer la sécurité physique des personnes. Le législateur a dès lors prévu des instruments fonciers d’acquisition publique dérogatoires au droit commun au sein des articles L. 515-16-3 à L. 515-16-7 du code de l’environnement, distinguant les secteurs de délaissement des secteurs d’expropriation.
L’article L. 515-16-3 du code de l’environnement instaure le droit de délaissement au bénéfice des propriétaires d’immeubles ou de droits réels immobiliers situés dans les secteurs où subsiste un risque important d’accident à cinétique rapide présentant un danger grave pour la vie humaine. Ce droit permet au propriétaire de mettre en demeure la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’urbanisme d’acquérir son bien. Le droit de délaissement est ouvert pendant une durée de six ans à compter de la date de signature de la convention de financement tripartite ou de la mise en place de la répartition des contributions par défaut. L’acquisition s’opère selon les règles définies au code de l’urbanisme, avec une règle protectrice fondamentale énoncée au paragraphe II dudit article : pour la fixation du prix d’acquisition, la valeur du bien est appréciée sans tenir compte de la dépréciation supplémentaire éventuelle résultant de l’institution des servitudes et des prescriptions du PPRT.
Dans l’hypothèse où le bien objet du délaissement abrite une exploitation commerciale ou artisanale faisant l’objet d’un bail, l’article L. 515-16-3 impose au propriétaire d’informer son locataire par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou remise en main propre, à peine de nullité de la mise en demeure adressée à la collectivité. Cette notification vaut offre de vente prioritaire au profit du locataire, qui dispose d’un délai d’un mois pour faire connaître son acceptation, puis d’un délai de deux à quatre mois pour régulariser l’acte d’acquisition. Par ailleurs, dans les secteurs où l’accident potentiel présente un danger très grave pour la vie humaine, l’article L. 515-16-4 autorise l’État à déclarer d’utilité publique l’expropriation des biens au profit des collectivités locales, l’enquête publique préalable valant à la fois pour le PPRT et pour l’expropriation publique.
Le financement de ces acquisitions foncières lourdes repose sur un mécanisme tripartite institué par l’article L. 515-19 du code de l’environnement et précisé aux articles L. 515-19-1 et L. 515-19-2. La charge des acquisitions en délaissement et en expropriation, ainsi que les dépenses liées à la démolition des ouvrages pour neutraliser définitivement le risque, sont réparties conventionnellement entre l’État, les industriels à l’origine du risque et les collectivités territoriales percevant la contribution économique territoriale. À défaut de conclusion d’une convention locale dans un délai d’un an prorogeable de quatre mois, une clé de répartition légale par défaut s’applique automatiquement à hauteur d’un tiers pour l’État, un tiers pour les collectivités territoriales contributrices et un tiers pour les exploitants industriels.
La portée juridique de ces estimations foncières et des obligations de contribution des industriels a fait l’objet d’une décision majeure rendue par le Conseil d’État le 12 février 2020 sous le numéro 424153. Saisie par un exploitant industriel pétrolier et gazier contestant l’approbation d’un PPRT portuaire, la plus haute juridiction administrative a jugé que : « il résulte de ces dispositions que les plans de prévention des risques technologiques ont notamment pour objet de délimiter, à l’intérieur des zones prévues au I de l’article L. 515-16 du code de l’environnement, des secteurs dans lesquels les propriétaires des biens concernés peuvent mettre en demeure les personnes publiques compétentes en matière d’urbanisme de procéder à l’acquisition de leur bien, ainsi que des secteurs dans lesquels l’Etat peut déclarer d’utilité publique l’expropriation au profit de ces mêmes personnes des immeubles et droits réels immobiliers. Si l’estimation indicative du coût des mesures foncières qui, en vertu de l’article R. 515-41 du code de l’environnement, doit être mentionnée par le plan de prévention, peut être utilement contestée à l’appui d’un recours contre ce dernier, elle n’a en revanche pas pour objet de déterminer le montant des indemnités versées aux propriétaires faisant l’objet de mesures foncières ni de fixer les modalités de financement de ces mesures. » Conseil d’État, 6ème – 5ème chambres réunies, 12 février 2020, n° 424153. Le Conseil d’État a ainsi établi une distinction nette entre la légalité du plan d’exposition aux risques et les contestations financières ultérieures relatives à la liquidation effective des indemnités.
B. Le contentieux de la légalité du plan et l’indemnisation des préjudices devant les deux ordres de juridiction
L’adoption d’un plan de prévention des risques technologiques concentre des intérêts territoriaux contradictoires qui se dénouent devant une dualité d’ordres juridictionnels. Devant la juridiction administrative, l’arrêté préfectoral portant approbation du PPRT est un acte administratif unilatéral réglementaire susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif territorialement compétent, dans le délai de recours contentieux de deux mois courant à compter de l’accomplissement des mesures de publicité légale prévues à l’article R. 515-46 du code de l’environnement.
Les moyens d’annulation mobilisables devant le juge administratif portent tant sur la légalité externe que sur la légalité interne du document. Sur le plan externe, les requérants peuvent utilement invoquer l’irrégularité de la composition de la commission de suivi de site, le défaut d’association des communes ou des établissements publics intercommunaux compétents en matière d’urbanisme, l’insuffisance du dossier soumis à l’enquête publique ou le caractère lacunaire du rapport environnemental et des documents graphiques. Sur le plan interne, le contrôle juridictionnel s’exerce avec rigueur sur l’exactitude matérielle des faits et l’appréciation des aléas technologiques : le juge censure l’erreur manifeste d’appréciation dans la modélisation des cercles de danger, la disproportion manifeste des servitudes d’inconstructibilité imposées à des parcelles périphériques et le refus injustifié d’intégrer des mesures de réduction du risque à la source proposées par l’industriel.
Parallèlement au contentieux de la légalité, l’ordre judiciaire intervient de manière exclusive sur le volet de la dépossession et de la fixation des indemnités foncières. En matière d’expropriation ou d’exercice du droit de délaissement consécutif à l’approbation d’un plan de prévention, c’est le juge de l’expropriation statuant auprès du tribunal judiciaire qui est compétent pour fixer le montant des indemnités revenant aux propriétaires en l’absence d’accord amiable avec la collectivité publique acquéreuse.
Dans son arrêt du 15 avril 2021 rendu sous le numéro 20-13.911, la Troisième chambre civile de la Cour de cassation a réaffirmé les principes directeurs gouvernant l’indemnisation de la dépossession forcée en rappelant que : « Selon l’article L. 321-1, inséré dans le Chapitre 1er « principe de réparation » du Titre II « fixation et paiement des indemnités » du Livre III « indemnisation », les indemnités allouées couvrent l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation. » Cour de cassation, Troisième chambre civile, 15 avril 2021, n° 20-13.911. Ce principe de réparation intégrale impose au juge d’allouer non seulement l’indemnité principale représentative de la valeur vénale du bien, mais également l’ensemble des indemnités accessoires, notamment l’indemnité de réemploi, les frais de déménagement et la réparation des troubles de jouissance ou des pertes d’exploitation subies par les entreprises.
La question de l’évaluation foncière des parcelles situées sous l’emprise d’un plan de prévention des risques a également donné lieu à une précision jurisprudentielle essentielle de la Haute juridiction judiciaire concernant la qualification de terrain à bâtir. Par un arrêt rendu le 8 juin 2023 sous le numéro 22-13.855, la Troisième chambre civile de la Cour de cassation a censuré une décision d’appel ayant fait prévaloir un simple projet d’évolution des risques sur le plan formellement approuvé : « Pour qualifier de terrain à bâtir une bande de terrain détachée de la parcelle expropriée, l’arrêt retient que, si elle est située en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI), ce dernier est en cours de révision et les services de l’Etat, par « porter à connaissance » du 20 juillet 2016, classent la parcelle litigieuse en zone verte du PPRI, soit en zone de faible aléa à l’inondation et qu’il convient de tenir compte de cette information antérieure à la date de référence. 6. En statuant ainsi, alors que le projet de révision du plan de prévention des risques naturels porté à la connaissance de la métropole n’avait pas eu pour effet de modifier la teneur du plan de prévention des risques naturels approuvé, classant la parcelle expropriée en zone inconstructible, qui seul était annexé au plan local d’urbanisme, la cour d’appel a violé le texte susvisé. » Cour de cassation, Troisième chambre civile, 8 juin 2023, n° 22-13.855. Cette rigueur probatoire démontre que seule la servitude administrative définitivement adoptée et opposable détermine la situation juridique et constructive des parcelles lors des opérations d’indemnisation et de délaissement, confortant l’importance stratégique des expertises du cabinet dans la conduite de ces litiges à forts enjeux financiers.
Conclusion
Le plan de prévention des risques technologiques s’impose comme un instrument d’action publique indispensable à la sauvegarde des populations établies au voisinage des sites industriels Seveso seuil haut. En combinant un zonage réglementaire interdisant l’urbanisation future dans les secteurs exposés, des obligations graduées de renforcement structurel sur les logements existants et des mécanismes fonciers d’acquisition en délaissement et en expropriation financés de manière tripartite, le législateur a cherché à concilier la protection des vies humaines et la préservation du tissu économique industriel.
Toutefois, la mise en œuvre concrète de ces servitudes d’utilité publique requiert une vigilance juridique constante de la part des propriétaires, des exploitants d’installations classées et des collectivités territoriales. La complexité des études de dangers, la rigueur des délais d’exécution des travaux et les règles procédurales strictes encadrant la contestation des arrêtés préfectoraux devant la juridiction administrative ou la fixation des indemnités devant le juge de l’expropriation font de cette matière un contentieux technique où la précision des règles de droit détermine l’issue des prétentions en justice.