La récurrence et l’intensification des phénomènes météorologiques extrêmes, marquées par des crues torrentielles, des submersions marines et des inondations de grande ampleur, placent la gestion des ouvrages de protection hydraulique au centre des politiques locales de prévention des risques majeurs. Longtemps caractérisée par un morcellement historique des compétences entre propriétaires riverains, associations syndicales de propriétaires et communes, la gouvernance des digues a connu une mutation structurelle avec l’institution de la compétence obligatoire de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, dite GEMAPI, attribuée à titre exclusif aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Cette compétence territoriale redéfinit en profondeur le statut juridique des ouvrages de défense contre les eaux, désormais intégrés au sein de systèmes d’endiguement cohérents soumis à un régime d’autorisation environnementale strict. En vertu des dispositions issues du code de l’environnement, les collectivités gestionnaires assument la responsabilité de définir la zone géographique protégée, de déterminer le niveau de protection offert aux populations et de veiller au maintien en bon état d’entretien et de fonctionnement de ces infrastructures de sécurité publique.

Pour autant, cette clarification institutionnelle ne supprime pas la complexité des contentieux indemnitaires susceptibles de naître lors de ruptures d’ouvrages, de surverses imprévues ou de débordements majeurs. L’articulation entre la responsabilité du gestionnaire gémapien au titre des dommages de travaux publics, l’exercice permanent des pouvoirs de police générale du maire en matière de sécurité civile et de sauvegarde des populations, ainsi que les obligations de l’État dans la planification des plans de prévention des risques naturels prévisibles suscite des litiges substantiels devant le juge administratif et les juridictions civiles. Les entreprises, les gestionnaires de patrimoine et les acteurs publics confrontés à ces enjeux bénéficient d’un éclairage stratégique détaillé auprès du cabinet Kohen Avocats, intervenant régulièrement au titre de ses expertises en droit administratif, immobilier et contentieux complexe.

L’analyse approfondie de ce cadre juridique suppose d’examiner en premier lieu la structuration technique et réglementaire des systèmes d’endiguement sous l’égide de la compétence GEMAPI, avant d’étudier en second lieu le régime de responsabilité administrative et l’intervention des assureurs en cas de survenance d’un sinistre hydraulique.

I. Le cadre juridique des systèmes d’endiguement et les obligations des collectivités gestionnaires de la compétence GEMAPI

A. Le transfert obligatoire de la compétence GEMAPI et la structuration des systèmes d’endiguement

Le fondement législatif de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations réside à l’article L. 211-7 du code de l’environnement, qui confie de plein droit aux communes et, par transfert obligatoire, aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, tels que les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles, les missions de prévention des inondations et de gestion des cours d’eau non domaniaux. Ce transfert automatique, issu des lois de décentralisation et de modernisation de l’action publique territoriale, vise à dépasser le morcellement communal pour organiser la protection hydraulique à l’échelle pertinente du bassin versant ou de l’unité hydrographique cohérente.

Cette évolution législative majeure a mis fin à une situation séculaire où la construction, la surveillance et l’entretien des digues reposaient de manière hétérogène sur des associations syndicales autorisées de propriétaires, sur des riverains privés ou sur des initiatives communales isolées. En confiant ces missions aux intercommunalités, le législateur a entendu professionnaliser la gestion des ouvrages hydrauliques, fiabiliser leur surveillance technique et adosser leur financement à des ressources stables, notamment par l’instauration possible de la taxe GEMAPI plafonnée par habitant.

Dans cette architecture, les collectivités intercommunales peuvent choisir d’exercer directement cette compétence ou d’en déléguer tout ou partie à des structures syndicales spécialisées, à savoir les établissements publics territoriaux de bassin, dits EPTB, ou les établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux, dits EPAGE. Cette faculté de mutualisation permet de mobiliser une expertise technique et financière adaptée à la lourdeur des investissements requis pour la pérennité des ouvrages, assurant ainsi une cohérence hydrographique sur l’ensemble d’un bassin versant partagé entre plusieurs départements ou régions.

Sur le plan conceptuel et technique, la réglementation a substitué à la notion d’ouvrage isolé celle de système d’endiguement. Comme le précisent les analyses publiées par les services de l’État, notamment la DREAL Normandie ainsi que les référentiels établis par l’association nationale France Digues, un système d’endiguement se définit comme un ensemble d’ouvrages coordonnés, comprenant des digues, des levées, des murets, des perrés ou des déversoirs de sécurité, conçu pour assurer la défense d’une zone protégée prédéterminée contre les inondations fluviales ou les submersions marines jusqu’à un niveau d’aléa déterminé.

Cette définition implique une rupture avec les régimes antérieurs : l’existence matérielle d’un talus ou d’un remblai historique le long d’une rive ne lui confère pas ipso facto la qualité juridique d’ouvrage de protection. Pour être reconnu comme tel et bénéficier du cadre protecteur institué par le législateur, l’ouvrage doit être formellement intégré par l’autorité gémapienne dans un système d’endiguement déclaré ou autorisé par le représentant de l’État dans le département. Les ouvrages dits orphelins, non intégrés dans un système d’endiguement autorisé, échappent à la responsabilité de l’EPCI mais demeurent sous la surveillance générale de police administrative du maire de la commune d’implantation.

Les travaux méthodologiques menés par les établissements publics d’expertise, à l’instar du Cerema, soulignent la nécessité pour les collectivités gestionnaires de procéder à une caractérisation rigoureuse de la zone protégée. Cette délimitation géographique, opposable aux tiers et aux services d’urbanisme, identifie précisément la population résidente et les infrastructures préservées de la submersion tant que les eaux n’excèdent pas la cote de crue de référence retenue dans le dossier technique de l’ouvrage.

L’intégration d’un ouvrage dans un système d’endiguement confère également au gestionnaire des prérogatives de puissance publique indispensables pour accomplir ses missions. L’autorité intercommunale peut recourir à la déclaration d’intérêt général pour exécuter des travaux sur des parcelles privées, instaurer des servitudes d’accès et d’appui pour le passage des engins d’entretien, et, le cas échéant, poursuivre l’expropriation pour cause d’utilité publique des terrains nécessaires à la consolidation ou au recalibrage des digues.

B. Le régime des autorisations environnementales, les études de dangers et les devoirs de surveillance technique

La mise en service, la modification substantielle ou la régularisation d’un système d’endiguement impose l’obtention préalable d’une autorisation environnementale délivrée par le préfet en application du code de l’environnement. Cette procédure administrative exigeante repose sur la production d’un dossier complet comportant une étude de dangers approfondie, une notice d’impact environnemental, des consignes écrites d’exploitation et de surveillance, ainsi qu’un programme prévisionnel de surveillance et d’auscultation des ouvrages.

L’étude de dangers constitue la pièce maîtresse du dispositif réglementaire. Elle a pour objet d’analyser le comportement mécanique des digues en cas de montée des eaux, d’identifier les modes potentiels de rupture par renard hydraulique, affouillement, glissement de talus ou érosion interne, et d’évaluer les conséquences d’une surverse non maîtrisée sur les populations situées à l’arrière des remblais. En fonction de l’importance de la population protégée dans la zone exposée, les digues sont classées en plusieurs catégories administratives de classes A, B ou C, chacune étant assortie d’obligations graduées en matière de fréquence des visites techniques approfondies et d’examens visuels périodiques.

La classe A regroupe ainsi les systèmes d’endiguement protégeant une population supérieure à cinquante mille habitants, imposant une étude de dangers renouvelée tous les dix ans et des visites techniques approfondies extrêmement fréquentes menées par des organismes agréés indépendants. La classe B concerne les populations comprises entre trois mille et cinquante mille habitants, tandis que la classe C s’applique aux ouvrages protégeant entre trente et trois mille résidents. Cette hiérarchisation réglementaire adapte le niveau de contrainte technique au risque humain et matériel encouru en cas de rupture de l’ouvrage.

Le législateur a instauré à l’article L. 562-8-1 du code de l’environnement un principe d’encadrement de la responsabilité du gestionnaire de l’ouvrage. Ce texte énonce en effet :

« Les ouvrages construits en vue de prévenir les inondations et les submersions doivent satisfaire à des règles aptes à en assurer l’efficacité et la sûreté. »

En vertu de ce principe législatif, la responsabilité du gestionnaire d’un système d’endiguement ne peut être engagée à raison des dommages causés par une crue ou une submersion marine dès lors que le niveau d’eau atteint par le phénomène naturel a excédé le niveau de protection officiel défini dans l’arrêté préfectoral d’autorisation environnementale. Cette exonération légale de responsabilité vise à protéger les collectivités territoriales contre des actions indemnitaires disproportionnées lors d’événements climatiques historiques dépassant la capacité nominale dimensionnée et autorisée par les pouvoirs publics.

Cependant, cette immunité relative n’a pas de portée absolue. Elle ne dispense aucunement la collectivité de ses obligations continues d’entretien régulier, de curage, de surveillance des dégradations et de réparation immédiate des désordres structurels. Si la rupture de l’ouvrage ou son endommagement survient avant que les eaux n’aient atteint le niveau de protection réglementaire, ou si une défaillance dans l’entretien normal a précipité la brèche, la responsabilité de la personne publique gestionnaire est susceptible d’être pleinement engagée devant le juge administratif.

En outre, la collectivité gestionnaire doit formaliser des consignes écrites précises en période de crue, prévoyant la surveillance continue des tronçons sensibles, la fermeture des vannes et batardeaux, ainsi que la transmission en temps réel des informations hydrologiques aux maires des communes concernées et aux services préfectoraux de secours. Tout manquement dans la chaîne de surveillance ou dans l’alerte opérationnelle constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’EPCI en cas de sinistre.

II. Le contentieux indemnitaire et l’articulation des responsabilités administrative, communale et assurantielle

A. Le régime de responsabilité pour dommages de travaux publics et les fautes dans l’exercice des pouvoirs de police et d’urbanisme

Lorsqu’une inondation engendre des destructions matérielles ou des préjudices corporels en raison de la défaillance d’une digue, les victimes peuvent rechercher la responsabilité de la collectivité gestionnaire sur le fondement de la responsabilité sans faute pour dommages de travaux publics à l’égard des tiers. Les digues et aménagements de protection contre les inondations constituent par nature des ouvrages publics destinés à l’intérêt général et affectés à la sécurité des populations.

La jurisprudence administrative la plus récente a réaffirmé les contours stricts de ce régime d’indemnisation. Dans un arrêt rendu le 21 janvier 2025, la cour administrative d’appel de Marseille (4ème chambre, n° 23MA02376) a rappelé les principes fondamentaux gouvernant la matière :

« Le maître d’ouvrage est responsable, même en l’absence de faute, des dommages que les ouvrages publics dont il a la garde peuvent causer aux tiers tant en raison de leur existence que de leur fonctionnement. Ces tiers ne sont pas tenus de démontrer le caractère grave et spécial du préjudice qu’ils subissent lorsque le dommage présente un caractère accidentel. Le maître d’ouvrage ne peut dégager sa responsabilité que s’il établit que ces dommages résultent de la faute de la victime ou d’un cas de force majeure. »

Cette même juridiction d’appel précise les critères de qualification de l’ouvrage public affecté à la protection contre les crues en soulignant que :

« Par ailleurs, la qualification d’ouvrage public peut être déterminée par la loi. Présentent aussi le caractère d’ouvrage public notamment les biens immeubles résultant d’un aménagement, qui sont directement affectés à un service public, y compris s’ils appartiennent à une personne privée chargée de l’exécution de ce service public. »

Dans ce contentieux de travaux publics, la personne publique mise en cause ne peut s’exonérer qu’en prouvant la force majeure ou la faute de la victime. Or, l’admission de la force majeure est interprétée de manière particulièrement restrictive par le juge administratif. L’imprévisibilité et l’irrésistibilité du phénomène climatique sont systématiquement écartées dès lors que des crues comparables se sont déjà produites dans l’histoire locale ou que des études de risques avaient mis en évidence la vulnérabilité de la zone inondable.

Outre la responsabilité sans faute liée à l’ouvrage public, les contentieux climatiques mettent fréquemment en cause la responsabilité pour faute des autorités locales et étatiques. L’articulation s’avère particulièrement sensible entre la compétence technique GEMAPI et les pouvoirs de police municipale conférés au maire par l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Aux termes de cet article, la police municipale a notamment pour objet de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les fléaux calamiteux tels que les inondations et les ruptures de digues. Le maire demeure ainsi tenu de rédiger le document d’information communal sur les risques majeurs, dit DICRIM, et d’adopter un plan communal de sauvegarde, dit PCS, fixant les modalités d’alerte des administrés et d’évacuation préventive.

L’obligation de vigilance s’étend également à la délivrance des autorisations d’urbanisme. En vertu de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, le maire ou le président de l’intercommunalité compétent doit refuser le permis de construire ou l’assortir de prescriptions spéciales rigoureuses si le projet d’implantation est exposé à un risque direct d’inondation ou s’il est situé dans une cuvette vulnérable à l’arrière d’un ouvrage de protection. Comme l’a jugé la cour administrative d’appel de Marseille dans l’arrêt n° 23MA02376 précité :

« Les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles, élaboré par l’Etat conformément aux articles L. 562-1 et suivants du code de l’environnement, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés à certains risques naturels et valant servitude d’utilité publique, s’imposent directement aux autorisations de construire, sans que l’autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. »

La responsabilité de l’État peut également être retenue en cas de carence fautive dans la police générale ou dans l’élaboration des plans de prévention des risques naturels prévus à l’article L. 562-1 du code de l’environnement. Par une décision du 6 mai 2019, le Conseil d’État (5ème chambre, n° 425969) a confirmé que l’inaction préfectorale est susceptible d’engager la responsabilité de la puissance publique en jugeant :

« Eu égard aux moyens soulevés, il y a lieu d’admettre les conclusions du pourvoi dirigées contre l’arrêt en tant qu’il se prononce sur la responsabilité de l’Etat du fait de la carence fautive du préfet dans l’usage de ses pouvoirs de police. »

L’illustration la plus emblématique du partage complexe de responsabilités demeure l’arrêt rendu le 19 juillet 2019 par la cour administrative d’appel de Nantes (2ème chambre, n° 18NT00725) à la suite de la tempête Xynthia. Dans cette affaire relative à la submersion d’une digue littorale, les juges administratifs ont caractérisé la faute imputable aux services déconcentrés de l’État en relevant :

« l’absence d’établissement par l’Etat d’un PPRI et le recours à des données de référence erronées ayant contribué à minorer l’exposition au risque de submersion des terrains protégés par la digue Est, y compris en ce qui concerne les mesures de ce plan appliquées de manière anticipée, constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de l’Etat. »

Dans cette décision majeure, la cour administrative d’appel a fixé une répartition quadripartite des fautes ayant contribué à la survenance du dommage : cinquante pour cent à la charge de la commune pour délivrance fautive de permis de construire et absence de plan de secours communal, trente-cinq pour cent à la charge de l’État pour carences dans le plan de prévention des risques et retard dans l’exercice de sa tutelle, et quinze pour cent à la charge de l’association gestionnaire de la digue pour manquement à ses devoirs d’alerte et d’entretien. Cette clé de répartition démontre que la défaillance d’une digue n’est jamais analysée de manière isolée par le juge administratif, mais s’insère dans un faisceau de responsabilités publiques concurrentes.

Le cabinet assiste régulièrement les maîtres d’ouvrages, promoteurs et riverains au sein de son pôle dédié au droit immobilier et de la construction afin de prévenir les contentieux liés aux servitudes d’inondabilité et aux autorisations de bâtir.

B. L’intervention des assureurs, les actions subrogatoires et les recours récursoires entre personnes publiques

En présence d’un phénomène d’inondation majeure ayant fait l’objet d’un arrêté interministériel de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, les victimes se tournent prioritairement vers leurs compagnies d’assurance au titre de la couverture obligatoire contre les catastrophes naturelles. Une fois les indemnités versées aux assurés pour réparer les dommages aux bâtiments, aux installations industrielles ou aux stocks commerciaux, les assureurs mobilisent le mécanisme de la subrogation légale prévu à l’article L. 121-12 du code des assurances pour exercer des recours récursoires contre les personnes publiques ou privées présumées responsables du sinistre.

La Cour de cassation veille avec rigueur à l’exercice effectif de cette subrogation légale. Dans un arrêt de principe rendu le 16 décembre 2021, la Deuxième chambre civile de la Cour de cassation (pourvoi n° 20-13.692) a précisé la portée exacte du recours subrogatoire ouvert à la compagnie d’assurance :

« Il résulte de ce texte que la subrogation légale qu’il institue a lieu dans la mesure de ce qui a été payé et dans la limite de la créance détenue par l’assuré contre le responsable. »

De surcroît, la préservation des droits de recours contre les responsables suppose une diligence procédurale minutieuse de l’assuré et de son assureur. La juridiction suprême contrôle attentivement que les délais d’action ne soient pas forclos avant l’exercice des recours contre les constructeurs ou les personnes publiques responsables de l’ouvrage, sous peine de voir l’assureur déchargé de ses obligations envers l’assuré si la subrogation ne peut plus s’opérer par le fait de ce dernier.

Cette règle jurisprudentielle impose aux victimes d’inondations et aux entreprises sinistrées d’engager sans tarder les démarches d’expertise contradictoire et de lier le contentieux dans les délais légaux de prescription biennale ou quadriennale, sous peine de se voir opposer par leur compagnie d’assurance une exception de subrogation privant l’assuré de tout ou partie de son indemnisation.

Lorsque les recours subrogatoires des assureurs sont portés devant la juridiction administrative contre l’intercommunalité gestionnaire de la digue, celle-ci forme couramment des appels en cause croisés à l’encontre de la commune d’implantation et des services de l’État. Le juge administratif procède alors à un partage de responsabilité fondé sur l’analyse comparative des manquements : part attribuable au défaut d’entretien matériel de l’ouvrage public, part imputable aux carences de police du maire dans l’alerte ou l’évacuation des personnes menacées, et part imputable à l’État pour ses défaillances dans l’approbation du plan de prévention des risques ou dans la surveillance des ouvrages hydrauliques classés.

La conduite de ces procédures indemnitaires complexes nécessite une expertise probatoire approfondie, combinant l’analyse des rapports d’expertise hydrogéologique, la reconstitution des courbes de crue et l’examen des registres de télétransmission des services météorologiques. Les collectivités et leurs assureurs doivent documenter avec une précision absolue l’historique des travaux d’entretien, les procès-verbaux de visites techniques et les arrêtés de police adoptés avant et pendant l’événement climatique pour défendre efficacement leur position devant les tribunaux administratifs.

Les entreprises industrielles, commerciales et agricoles dont l’outil d’exploitation a été endommagé par des crues bénéficient de l’accompagnement des avocats du cabinet en matière de contentieux commercial et indemnitaire et de gestion des litiges techniques complexes, ainsi qu’en droit des affaires pour structurer les négociations préalables et les expertises judiciaires.

Conclusion

La gestion des systèmes d’endiguement dans le cadre de la compétence GEMAPI illustre la technicité croissante du droit des risques naturels en France. En substituant une responsabilité intercommunale intégrée à la gestion fragmentée des digues, le législateur a instauré un cadre propice à une sécurité hydraulique renforcée, appuyée sur des autorisations environnementales formelles, des études de dangers exhaustives et une délimitation stricte des zones protégées.

Néanmoins, la vulnérabilité intrinsèque des territoires face au dérèglement climatique rend illusoire l’attente d’une protection absolue contre les eaux. L’équilibre juridique subtil entre l’immunité plafonnée de l’article L. 562-8-1 du code de l’environnement, le régime protecteur de la responsabilité sans faute pour dommages de travaux publics, la permanence des devoirs de police du maire et les recours subrogatoires des assureurs impose aux collectivités comme aux propriétaires une rigueur documentaire et procédurale constante.

Face à des enjeux financiers majeurs et à des partages de responsabilités de plus en plus contestés devant le juge administratif, l’anticipation contractuelle et la conformité réglementaire des ouvrages constituent les meilleurs remparts contre les litiges. Une analyse juridique rigoureuse dès la phase d’aménagement ou dès la survenance d’un sinistre demeure indispensable pour préserver les droits de l’ensemble des parties prenantes, comme le développe la présentation du cabinet Kohen Avocats.