I. La restructuration du cadre de gestion immobilière de l’État

A. De la société anonyme à l’établissement public : une mutation structurelle

La Loi n° 2026-795 du 18 août 2026 marque un tournant décisif dans la gestion du patrimoine immobilier public. En transformant l’Agence de gestion de l’immobilier de l’État (AGIÉ), jusqu’alors société anonyme de droit commun soumise aux dispositions du Code de commerce, en un établissement public national à caractère industriel et commercial (EPIC), dénommé « Établissement public immobilier et foncier de l’État », le législateur souhaite renforcer la cohérence stratégique et le contrôle de l’État sur ses actifs immobiliers. Cette mutation profonde répond à un impératif de rationalisation, dans un contexte budgétaire contraint où la valorisation du patrimoine est devenue une composante essentielle de la politique publique. Le passage de la structure de société anonyme à celle d’un EPIC emporte des conséquences organiques majeures : l’entité dispose désormais de la personnalité morale de droit public et d’une autonomie financière, mais elle se trouve strictement soumise au principe de spécialité législative, lui interdisant d’exercer des activités commerciales étrangères à sa mission de gestion du patrimoine de l’État.

Cette transformation ne constitue pas une simple modification de forme juridique. Elle place la gestion immobilière sous une tutelle ministérielle plus directe et aligne les missions de l’établissement avec les exigences de continuité du service public, comme l’a rappelé le Tribunal judiciaire de Saint-Etienne, 27 février 2025, n° 25/00021 sur la rigueur nécessaire dans la gestion des biens publics. La jurisprudence insiste constamment sur le fait que la gestion des biens de l’État ne peut être soustraite aux règles de transparence et d’efficacité qui gouvernent l’action publique. Sur le plan financier, l’EPIC est assujetti aux règles de la comptabilité publique, conformément aux dispositions du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP). Cela implique la désignation d’un comptable public assignataire, chargé du contrôle de la régularité des recettes et des dépenses, ainsi que la soumission aux vérifications de la Cour des comptes et du contrôle budgétaire de l’État opéré par le ministère de l’Économie et des Finances. La gouvernance de l’établissement est assurée par un conseil d’administration composé de représentants de l’État, de parlementaires, de personnalités qualifiées et de représentants du personnel, tandis que sa direction exécutive est confiée à un directeur général nommé par décret. Le personnel de l’EPIC est soumis à un régime hybride : s’il est composé en majorité d’agents contractuels de droit privé régis par le Code du travail, il peut également accueillir des fonctionnaires détachés ou mis à disposition par l’État. En cas de litiges individuels du travail concernant les salariés privés, la compétence juridictionnelle exclusive revient au Conseil de prud’hommes, alors que les recours des agents publics ou les décisions d’organisation du service relèvent de la compétence du Tribunal administratif.

Le nouveau statut d’EPIC confère à l’établissement une autonomie financière et opérationnelle accrue, tout en maintenant un contrôle étroit de l’État. Cette dualité permet une gestion plus souple, capable de répondre aux besoins de réhabilitation rapide des locaux tout en garantissant que l’intérêt général reste le moteur de chaque décision de gestion ou de cession. La gestion du parc de l’établissement s’articule autour d’une distinction fondamentale entre son domaine public et son domaine privé. Selon les critères codifiés à l’article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), un immeuble appartient au domaine public s’il est affecté à l’usage direct du public ou s’il est affecté à un service public pourvu qu’il fasse l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service. Pour le domaine public, le Tribunal administratif est seul compétent pour statuer sur les autorisations d’occupation temporaire (AOT), les conventions de concession ou les contentieux d’expulsion. Pour le domaine privé, qui regroupe les immeubles de bureaux non aménagés pour un service public spécifique ou les logements de fonction déclassés, la compétence appartient exclusivement au Tribunal judiciaire. Comme l’a souligné le Tribunal judiciaire de Paris, 24 juin 2025, n° 25/01210, la responsabilité du gestionnaire immobilier public est engagée dès lors que les décisions manquent de rigueur ou contreviennent à l’intérêt patrimonial de l’État, soulignant ainsi l’importance de ce contrôle renforcé. La Cour d’appel de Paris, 28 mai 2026, n° 21/14700 confirme également la sévérité des juges face aux manquements dans la gestion des contrats immobiliers complexes. Les dirigeants s’exposent également à des sanctions personnelles et à des poursuites pénales en cas de délit de favoritisme (article 432-14 du Code pénal) lors de l’attribution des marchés publics, ou de prise illégale d’intérêts s’ils interviennent dans des opérations où ils détiennent un intérêt personnel direct ou indirect.

B. Les nouvelles missions : entre rationalisation et transition écologique

Le nouvel établissement public se voit confier des missions étendues. Outre l’acquisition et la valorisation, sa priorité est de « gérer, d’entretenir et de rénover les biens immobiliers dont il est propriétaire afin d’optimiser leurs usages et de contribuer aux objectifs de l’État en matière de transition écologique et énergétique » (Art. 1, C, 1°). La rationalisation du patrimoine s’effectue par le biais d’outils de planification rigoureux, au premier rang desquels figurent les Schémas Directeurs Immobiliers Régionaux (SDIR). Ces schémas imposent un audit périodique de l’état technique des bâtiments et une évaluation stricte des surfaces occupées, avec pour objectif de ne pas dépasser un ratio d’occupation de 12 mètres carrés de surface utile nette (SUN) par poste de travail de fonctionnaire. Tout projet d’acquisition ou de prise à bail par un service de l’État doit faire l’objet d’une instruction préalable et d’une validation par l’établissement public afin de vérifier l’absence d’alternatives disponibles au sein du parc existant.

Cette mission s’inscrit dans une logique de rationalisation que le Tribunal judiciaire de Bobigny, 16 avril 2026, n° 25/00166, illustre, bien que dans un contexte différent, en soulignant l’importance de la régularité des procédures dans la gestion des actifs de l’État. La rationalisation ne signifie pas une simple cession des biens, mais une exploitation plus efficace, intégrant les enjeux de performance énergétique, de mixité d’usage et de densification. Lorsqu’une cession s’avère indispensable pour les biens inutilisés, la procédure légale impose plusieurs étapes strictes sous peine de nullité de l’acte de vente : la désaffectation matérielle préalable du bien (le service public occupant doit avoir quitté définitivement les lieux), suivie d’un acte formel de déclassement du domaine public par arrêté ou décret. Avant toute mise en vente, l’établissement doit obligatoirement solliciter l’évaluation de la valeur vénale du bien auprès de la Direction de l’immobilier de l’État (DIE). Cet avis d’évaluation domaniale doit être rendu dans un délai réglementaire d’un mois après saisine. La vente doit ensuite donner lieu à une publicité suffisante et à une mise en concurrence des acquéreurs potentiels, par voie d’appel d’offres ou d’adjudication publique, sauf exceptions de gré à gré limitativement énumérées par la loi et justifiées par un motif d’intérêt général (par exemple, la cession à une collectivité locale pour la création de logements sociaux).

La transition écologique est devenue le cœur de la mission de gestion immobilière. L’État, propriétaire d’un patrimoine immense, se doit d’être exemplaire dans la réduction de son empreinte carbone. La loi de 2026 fixe des objectifs ambitieux, imposant une transformation profonde des méthodes de rénovation, comme le confirme la nécessité de contrats robustes, telle que soulevée par la Cour d’appel de Paris, 13 février 2026, n° 23/06856, concernant la mise en œuvre de la transition énergétique. Les bâtiments de l’établissement public sont assujettis aux obligations issues du décret d’application de l’article L. 111-10-3 du Code de la construction et de l’habitation, dit « décret tertiaire ». Ce texte impose une réduction progressive des consommations d’énergie finale d’au moins 40 % en 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050 par rapport à l’année de référence, pour tous les bâtiments à usage tertiaire d’une surface de plancher supérieure ou égale à 1 000 mètres carrés. L’établissement doit renseigner annuellement les données de consommation énergétique sur la plateforme numérique OPERAT (Observatoire de la Performance Énergétique, de la Rénovation et des Actions du Tertiaire) gérée par l’ADEME, avant le 30 septembre de chaque année. Le non-respect de ces obligations de déclaration ou l’absence d’atteinte des objectifs de réduction expose l’établissement à des sanctions administratives de premier ordre, comprenant une mise en demeure par l’autorité préfectorale, l’application d’une amende administrative pouvant s’élever jusqu’à 7 500 euros par bâtiment non conforme, ainsi que la publication de sa situation sur un site officiel de l’État selon le principe d’information publique ou « name and shame ». La protection des biens immobiliers est un enjeu de long terme, comme le rappelle le Tribunal judiciaire de Toulon, 11 août 2026, n° 26/00069 sur l’intégrité du patrimoine. Les marchés de travaux d’isolation thermique, de remplacement des systèmes de chauffage, de ventilation ou de climatisation (CVC) doivent obligatoirement prévoir des clauses de réception de travaux assorties de procès-verbaux de réception détaillés avec réserves techniques, un délai de parfait achèvement d’un an, une garantie de bon fonctionnement de deux ans, et être couverts par la garantie décennale des constructeurs sous l’article 1792 du Code civil pour prévenir tout vice compromettant la solidité de l’ouvrage ou le rendant impropre à sa destination.

II. Les enjeux opérationnels et de performance

A. Une accélération de la rénovation énergétique par les contrats de performance

La loi autorise l’établissement public à conclure des « contrats de performance énergétique à paiement différé » (CPEPD) et des « marchés globaux de performance » (MGP). Ces outils contractuels sont essentiels pour atteindre les objectifs de neutralité carbone, permettant de financer et de réaliser de lourds travaux de réhabilitation thermique en étalant leur coût sur la durée d’exploitation de l’ouvrage grâce aux économies d’énergie réelles générées. Ces contrats dérogent de manière exceptionnelle à l’interdiction de paiement différé édictée à l’article L. 2191-5 du Code de la commande publique. La passation de ces contrats complexes obéit à un formalisme procédural strict et séquentiel :

1. L’évaluation préalable obligatoire : L’établissement public doit réaliser, préalablement au lancement de la consultation, une évaluation technique, économique et juridique de l’opération. Cette étude doit démontrer que le recours à un contrat global associant la conception, la réalisation et l’exploitation-maintenance (Crem ou Gpem) présente un bilan plus favorable que l’allotissement classique, notamment en termes de transferts de risques et d’atteinte des objectifs de performance énergétique. L’établissement saisit obligatoirement la Mission d’appui au financement des infrastructures (Fin Infra) de la Direction générale du Trésor pour recueillir un avis consultatif motivé sur l’opportunité de l’opération, rendu sous un délai réglementaire de deux mois.
2. L’étude de soutenabilité budgétaire : Cette étude évalue l’impact financier à long terme de l’opération sur les budgets de l’EPIC et de l’État. Elle détaille le coût global du contrat, les modalités de financement, les engagements de paiement annuels et la capacité de l’établissement à honorer ses créances. Cette étude de soutenabilité budgétaire doit faire l’objet d’une approbation expresse et conjointe par arrêté du ministre chargé du Budget et du ministre chargé de l’Économie, prise dans un délai maximal de trois mois après réception du dossier complet.
3. Le choix de la procédure de passation : En raison de la complexité intrinsèque de ces opérations d’ingénierie et de financement, l’établissement public recourt en priorité à la procédure de dialogue compétitif ou à la procédure avec négociation, conformément aux articles L. 2124-3 et L. 2124-4 du Code de la commande publique. Ces procédures permettent d’auditionner les candidats présélectionnés lors de plusieurs sessions de dialogue afin de définir la meilleure solution technique, les indicateurs d’efficacité énergétique et la répartition optimale des risques contractuels avant la remise des offres finales.
4. La sélection et les critères d’attribution : Le choix de l’offre économiquement la plus avantageuse repose sur un faisceau de critères pondérés, obligatoirement inscrits dans le règlement de la consultation. Ces critères comprennent notamment : le coût global actualisé (coûts d’investissement initiaux additionnés aux coûts de fonctionnement et de maintenance actualisés sur la durée d’exploitation), le niveau et la fiabilité des objectifs d’économies d’énergie finale garantis par le groupement, la qualité architecturale et environnementale des travaux proposés, et les garanties financières de bonne exécution présentées par les candidats.

La jurisprudence récente, telle que l’arrêt de la Cour d’appel de Paris, 13 février 2026, n° 23/06856, souligne, dans un domaine connexe, l’importance du respect des obligations contractuelles dans la mise en œuvre de la transition énergétique, confirmant que le cadre contractuel doit être robuste pour garantir l’efficacité des investissements réalisés. La sécurisation de ces contrats est un enjeu majeur pour l’établissement public. Le calcul de la performance doit se fonder sur une méthodologie incontestable d’évaluation, nécessitant l’établissement contractuel d’une situation de référence (baseline) ajustée selon des formules d’indexation tenant compte des Degrés Jours Unifiés (DJU) pour neutraliser les variations climatiques annuelles. La mesure et la vérification des performances réelles doivent être opérées en conformité avec les dispositions du protocole international IPMVP (International Performance Measurement and Verification Protocol). Les marchés globaux de performance doivent impérativement fixer un système de pénalités contractuelles de sous-performance financièrement significatives, imputables sur la rémunération d’exploitation due au titulaire du marché en cas de déviation par rapport aux cibles d’économies d’énergie annuelles garanties. Ces pénalités ne doivent pas être d’un niveau dérisoire afin de conserver leur caractère dissuasif, et peuvent être accompagnées d’un dispositif de bonification ou de partage des gains de surperformance en cas de résultats supérieurs aux prévisions.

Ces mécanismes exigent une expertise technique et juridique approfondie. La fixation des indicateurs de performance, le suivi des consommations, la répartition des risques entre l’établissement public et les prestataires, ainsi que les modalités de calcul des économies réalisées, sont autant de points sensibles où le contentieux est susceptible de se développer. Les voies de recours en matière de commande publique sont d’une efficacité redoutable et s’articulent autour de plusieurs types d’actions devant le Tribunal administratif compétent :

• Le référé précontractuel (articles L. 551-1 et suivants du Code de justice administrative) : Ce recours doit être formé par tout candidat évincé avant la signature du contrat. Il permet de suspendre la procédure de passation pour cause de manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence. Le président du tribunal statue dans un délai de vingt jours et peut ordonner l’annulation de la procédure ou d’une décision d’éviction irrégulière.
• Le référé contractuel (articles L. 551-13 et suivants du CJA) : Introduit après la signature du contrat, ce recours est ouvert aux tiers lésés si le référé précontractuel n’a pas pu être formé. Il doit être exercé dans un délai de 31 jours suivant la publication de l’avis d’attribution au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE), ou de six mois à compter du lendemain du jour de la conclusion du contrat à défaut d’une telle publication. Les pouvoirs du juge comprennent l’annulation du contrat ou sa résiliation en cas d’infraction grave (absence de publicité préalable obligatoire, méconnaissance du délai de stand-still de 11 ou 16 jours entre la notification du rejet et la signature).
• Le recours en contestation de validité du contrat (jurisprudence de pleine juridiction « Tarn-et-Garonne ») : Ce recours est ouvert à tout tiers lésé par le contrat ainsi qu’aux membres de l’assemblée délibérante, sous un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des mesures de publicité appropriées concernant la conclusion du contrat d’EPIC. Le juge de plein contentieux peut prononcer la résiliation, la modification unilatérale des clauses illégitimes ou, dans les cas les plus graves d’illégalité externe ou interne, l’annulation rétroactive du contrat, ouvrant droit à indemnisation des cocontractants de bonne foi.

La jurisprudence montre que le juge est attentif à la réalité des engagements pris et à la conformité des prestations fournies, comme le confirme le Tribunal judiciaire de Paris, 19 décembre 2024, n° 23/00102 sur les contentieux liés à la conformité technique, à la réception des installations de climatisation et de régulation thermique (GTC/GTB) et à la mise en œuvre des pénalités de retard dans les chantiers publics de rénovation.

B. Le régime des transferts de biens et la protection du service public

Les transferts de biens entre l’État et l’établissement public s’effectuent désormais à titre gratuit, facilitant une restructuration rapide du patrimoine. La procédure administrative de transfert gratuit comprend les étapes obligatoires suivantes :

1. Le décret ou arrêté de transfert : L’opération est initiée par un acte réglementaire ministériel ou préfectoral constatant l’intérêt de la mutation patrimoniale. Cet acte doit contenir un inventaire exhaustif et rigoureux, avec identification cadastrale précise, de tous les biens concernés par l’opération.
2. La forme de l’acte : Le transfert de propriété est formalisé par un acte en la forme administrative, en application de l’article L. 1212-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, signé par le représentant qualifié de l’État (le préfet ou le chef du service départemental des impôts fonciers) et par le directeur général de l’établissement public. Les parties peuvent également recourir à un acte notarié établi par un notaire habilité de l’État.
3. Les formalités d’enregistrement et de publicité : L’acte administratif ou notarié doit impérativement être déposé et publié auprès du Service de la publicité foncière (SPF) territorialement compétent pour que le transfert de propriété devienne pleinement opposable aux tiers. En vertu de la loi, ces transferts de biens immobiliers à titre gratuit entre l’État et ses établissements publics bénéficient d’une exonération totale des droits de mutation, d’enregistrement, de contribution de sécurité immobilière et de la taxe de publicité foncière.
4. Diagnostics techniques et état des lieux contradictoire : Préalablement à la signature définitive du transfert, l’État a l’obligation de faire réaliser à ses frais l’ensemble des diagnostics immobiliers réglementaires, comprenant le Diagnostic de Performance Énergétique (DPE), le constat de risque d’exposition au plomb (CREP), l’état mentionnant la présence ou l’absence d’amiante (dossier technique amiante – DTA), l’état parasitaire (termites), l’état des installations intérieures d’électricité et de gaz, ainsi que l’état des risques et pollutions (ERP). Un procès-verbal contradictoire d’état des lieux physique doit également être dressé pour délimiter les responsabilités entre les parties.

Le transfert emporte des conséquences financières majeures : les biens immobiliers transférés sont inscrits à l’actif du bilan comptable de l’établissement public à leur valeur nette comptable d’origine ou à leur valeur vénale estimée par la DIE, majorant d’autant les capitaux propres de l’EPIC. En contrepartie de cette propriété, l’établissement public assume l’intégralité des obligations légales et réglementaires attachées à la propriété des bâtiments, notamment les obligations de sécurité incendie applicables aux Établissements Recevant du Public (ERP) sous peine de sanctions administratives (fermeture préfectorale de l’établissement) et pénales pour délit de mise en danger de la vie d’autrui. Il doit également mettre en œuvre les agendas d’accessibilité programmée (Ad’AP) conformément à la législation sur l’égalité des chances, assurant l’accessibilité des locaux aux personnes à mobilité réduite dans des délais fermes. La protection contre les risques de mauvaise gestion est essentielle, comme le rappelle le Tribunal judiciaire de Paris, 24 juin 2025, n° 25/01210, sur la responsabilité du gestionnaire immobilier public. Cette décision confirme l’exigence de diligence qui pèsera désormais sur le nouvel établissement public dans la gestion de ses actifs, sous peine de voir sa responsabilité civile délictuelle engagée sur le fondement de l’article 1244 du Code civil en raison de la ruine d’un bâtiment résultant d’un défaut d’entretien ou d’un vice de construction.

La continuité du service public doit être garantie en toutes circonstances, même lors de la cession ou de la restructuration d’un immeuble occupé par des services de l’État. La loi consacre à cet effet des principes fondamentaux de protection domaniale, au premier rang desquels figure le principe d’insaisissabilité des biens des personnes publiques, codifié à l’article L. 2311-1 du CG3P. Ce principe fait obstacle à toute saisie immobilière par les créanciers de l’EPIC sur les parcelles ou immeubles composant son patrimoine. De plus, les parcelles classées au domaine public de l’établissement bénéficient de la protection d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité (article L. 3111-1 du CG3P). L’établissement public dispose de prérogatives exorbitantes du droit commun pour assurer la libération et la protection de son parc immobilier contre les occupations illégitimes. Les procédures d’expulsion des occupants sans titre diffèrent selon le statut domanial de la parcelle occupée :

• Sur le domaine public de l’EPIC : L’expulsion d’occupants illégaux ou de manifestants installés sans autorisation temporaire est diligentée par la voie du référé conservatoire (ou référé « mesures utiles ») sur le fondement de l’article L. 521-3 du Code de justice administrative devant le président du Tribunal administratif compétent. La recevabilité de la demande suppose de caractériser une situation d’urgence et l’absence de contestation sérieuse sur la propriété du bien. Le juge de référé prononce une ordonnance d’injonction d’expulsion sous astreinte financière journalière, et l’établissement public peut ensuite solliciter l’aide de la force publique auprès du Préfet de département si l’occupant ne quitte pas volontairement les lieux sous le délai imparti.
• Sur le domaine privé de l’EPIC : La procédure d’expulsion relève de la compétence exclusive du juge judiciaire de droit commun. L’établissement public doit faire assigner l’occupant irrégulier devant le président du Tribunal judiciaire statuant par la voie du référé expulsion sur le fondement de l’article 834 ou 835 du Code de procédure civile. L’assignation est rédigée par un avocat et signifiée par un commissaire de justice. Le président constate l’absence de bail ou de convention d’occupation précaire valide, ordonne l’expulsion sous astreinte et fixe une indemnité d’occupation journalière indexée sur la valeur locative réelle du marché immobilier local. L’exécution de la décision d’expulsion est menée par un commissaire de justice par la voie de la signification d’un commandement de quitter les lieux, dans le strict respect de l’ordonnance n° 2011-1895 du 19 décembre 2011, prévoyant un délai d’exécution de deux mois après signification, sauf si l’introduction dans les locaux s’est faite par voie de fait (squat de locaux d’habitation).

La jurisprudence, notamment celle de la Cour d’appel de Basse-Terre, 26 février 2026, n° 23/01114, illustre les enjeux de protection des biens publics contre toute forme d’occupation ou d’usage illégitime, renforçant la nécessité pour le gestionnaire d’être en mesure de justifier la pleine propriété et l’usage effectif de son patrimoine en produisant des titres d’acquisition et des relevés de délimitation cadastrale incontestables.

Conclusion

La loi du 18 août 2026 constitue une étape majeure vers une gestion immobilière de l’État plus performante et responsable. La transformation en EPIC, couplée à une mission claire de transition écologique, offre un cadre renouvelé permettant de concilier la souplesse d’action d’une personne morale de droit industriel et commercial avec les exigences d’intérêt général inhérentes à la détention d’un parc immobilier à vocation de service public. La réussite de cette modernisation dépendra néanmoins de la rigueur de la mise en œuvre, de la solidité des nouveaux contrats de performance énergétique à paiement différé et du maintien d’un contrôle rigoureux, garant de la continuité du service public. L’établissement devra faire face à d’importants défis d’organisation interne pour s’assurer que ses agents maîtrisent la complexité juridique inhérente à la dualité de sa gestion, partagée entre le droit public administratif et le droit privé.

D’autres décisions, telles que celle de la Cour d’appel de Basse-Terre, 26 février 2026, n° 23/01114 ou le Tribunal judiciaire de Tours, 11 mars 2025, n° 24/20460, confirment la complexité et l’importance de ces enjeux de protection du patrimoine public, qui nécessitent une expertise juridique affûtée pour accompagner les acteurs de cette transition. Le risque principal pour l’établissement réside dans les contestations foncières sur les parcelles de son domaine privé, lesquelles peuvent faire l’objet de revendications de propriété de la part de tiers par la voie de la prescription acquisitive ou usucapion (articles 2258 et suivants du Code civil). Si un tiers justifie d’une possession continue, paisible, publique, non équivoque et à titre de propriétaire pendant un délai de trente ans (ou de dix ans en cas de juste titre et de bonne foi), l’établissement public risque de perdre définitivement ses droits sur ces parcelles. Il est donc indispensable pour l’EPIC de procéder à un bornage contradictoire systématique de ses terrains privés limitrophes avec les parcelles des particuliers et de diligenter des audits fonciers réguliers afin de déceler et de faire cesser sans délai tout empiètement matériel illicite.