Depuis les décisions rendues en 2026, une question revient dans les ventes immobilières : une mairie ou un établissement public foncier peut-il préempter un bien alors que le projet de logements est encore en préparation, que plusieurs parcelles doivent être réunies et qu’aucun permis n’a été déposé ? La réponse est nuancée. L’autorité n’a pas à présenter un programme entièrement arrêté, un financement définitivement bouclé ou une date certaine de livraison. Elle doit toutefois démontrer, à la date de la préemption, la réalité d’une action ou d’une opération d’aménagement entrant dans les objectifs du code de l’urbanisme. La décision doit aussi faire apparaître la nature de ce projet, être prise par une autorité compétente et respecter le périmètre ainsi que la procédure applicables. Le jugement rendu par la cour administrative d’appel de Toulouse le 24 juillet 2026, n° 24TL00879, et la décision du Conseil d’État du 25 mars 2026, n° 504317, donnent des repères récents. Ils montrent qu’une convention avec un établissement public foncier peut consolider le dossier sans remplacer l’examen concret du projet. Le vendeur et l’acquéreur évincé doivent donc agir vite, conserver les pièces et distinguer le recours contre la légalité de la préemption du débat sur le prix ou sur les suites de l’annulation.
I. Une convention avec un établissement public foncier suffit-elle à rendre le projet de logements réel ?
A. Quel projet la mairie ou l’EPF doit-il justifier pour exercer le droit de préemption urbain ?
Le droit de préemption urbain n’existe pas sur n’importe quel bien et ne peut pas être utilisé comme une simple faculté de choisir l’acquéreur à la place du vendeur. Le point de départ est la délibération qui institue le droit dans un périmètre déterminé. L’article L. 211-1 du code de l’urbanisme prévoit que « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain ». Le bien doit donc se trouver dans une zone couverte par le dispositif et la collectivité doit pouvoir produire la délibération, son périmètre et les mesures de publicité qui la rendent opposable.
Le mécanisme s’applique principalement à une aliénation volontaire à titre onéreux. L’article L. 213-1 du code de l’urbanisme vise notamment « Tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance » lorsqu’il est vendu, sous réserve des exceptions prévues par le texte. Il peut donc concerner une maison, un appartement, un terrain, un ensemble immobilier ou certaines cessions de parts de société civile immobilière. La qualification de l’opération doit être vérifiée avant de discuter du projet public : une vente exclue du champ du droit de préemption ne devient pas préemptable parce que la collectivité souhaite créer des logements.
Le droit peut être exercé par la commune, l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou un délégataire. L’article L. 213-3 du code de l’urbanisme autorise le titulaire à déléguer son droit à l’État, à une collectivité, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d’une opération d’aménagement. La délégation peut porter sur une partie des zones ou être donnée à l’occasion de la vente d’un bien. Il faut néanmoins contrôler la chaîne des habilitations : délibération instituant le DPU, compétence de l’intercommunalité, délégation au maire, décision de délégation ponctuelle à l’établissement public foncier et signature de la décision de préemption.
Une convention opérationnelle avec un établissement public foncier est une pièce importante parce qu’elle peut expliquer pourquoi le bien est recherché, dans quel périmètre l’intervention foncière s’inscrit et quelle politique publique est poursuivie. Elle ne donne pas, par elle-même, un blanc-seing à l’EPF. La convention doit être reliée à la parcelle préemptée, à un secteur identifiable et à un objectif compatible avec le code de l’urbanisme. Une décision qui viserait uniquement une convention sans préciser l’opération, le secteur ou la finalité de l’acquisition resterait exposée à une contestation sur la motivation et la réalité du projet.
L’article L. 210-1 du code de l’urbanisme encadre la finalité de l’intervention. Il dispose que les droits de préemption sont exercés « en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 ». Le même article ajoute : « Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé. » La collectivité doit donc pouvoir répondre à trois questions : quel objectif légal poursuit-elle, quelle opération concrète le bien permet-il de réaliser et pourquoi la décision identifie-t-elle cet objectif au moment où elle est prise ?
Les objectifs autorisés sont larges, mais ils ne sont pas illimités. L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme commence par la formule suivante : « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain ». Il mentionne ensuite la politique locale de l’habitat, l’accueil ou le maintien des activités économiques, les équipements collectifs, la lutte contre l’habitat indigne, le renouvellement urbain, la mise en valeur du patrimoine et la renaturation des sols. Un programme de logements, notamment lorsqu’il répond à un besoin identifié de logements locatifs sociaux, peut entrer dans ce cadre. Une acquisition destinée à immobiliser un bien, à écarter un acheteur déterminé ou à se réserver une possibilité générale pour l’avenir ne suffit pas.
Le contrôle porte sur la situation existant à la date de la décision. Des documents postérieurs peuvent éclairer le contexte, mais ils ne peuvent pas créer rétroactivement un projet qui n’existait pas. La délibération du conseil municipal, le programme local de l’habitat, une orientation d’aménagement et de programmation, une convention foncière, une étude urbaine, une réunion publique, un plan de masse prévisionnel, une estimation du nombre de logements et une stratégie d’acquisition progressive peuvent former un faisceau d’indices. Aucun de ces documents n’est automatiquement obligatoire dans toutes les affaires. Leur valeur dépend de leur date, de leur précision, de leur cohérence et de leur lien avec le bien.
La convention avec l’EPF est donc utile pour démontrer que la préemption s’insère dans une politique foncière existante. Elle doit cependant être accompagnée par des éléments montrant que le bien n’est pas choisi au hasard. Une parcelle située dans le secteur d’une convention, un projet de logements prévu dans une orientation d’aménagement, une étude présentée au public et une délibération fixant la participation de la collectivité fournissent une cohérence que ne possède pas une formule générale sur la nécessité de produire du logement. À l’inverse, une convention très ancienne, non exécutée et sans rapport explicite avec la parcelle devra être replacée dans l’ensemble du dossier.
Le critère de l’intérêt général ne se confond pas avec la seule existence d’un besoin de logements. Le juge peut examiner les caractéristiques du bien, l’ampleur de l’opération, son coût prévisible, la pression foncière, le nombre de logements envisagé, la part sociale prévue et la place de la parcelle dans le programme. L’autorité n’a pas à prouver que le projet sera rentable ni qu’il aboutira à une date déterminée. Elle doit pouvoir expliquer en quoi l’acquisition contribue à une action d’aménagement identifiée. Une opération de quarante logements sur une parcelle de 3 596 mètres carrés n’est pas examinée de la même manière qu’un achat isolé d’un petit local sans programme associé.
Il faut enfin séparer la légalité de la décision de la question de la compétence financière ou opérationnelle de l’EPF. Un établissement peut disposer de moyens pour acquérir et porter le bien sans être compétent si la délégation n’a pas été régulièrement donnée. Inversement, une délégation régulière ne dispense pas de justifier le projet. La contestation doit identifier le vice précis : absence de compétence, périmètre mal défini, délégation non publiée, motivation insuffisante, projet étranger à l’article L. 300-1, intérêt général trop faible ou erreur dans la procédure de déclaration d’intention d’aliéner.
B. La collectivité doit-elle déjà avoir un permis de construire ou un projet définitif ?
Non, l’absence de permis de construire ou de programme architectural définitif ne suffit pas à faire annuler une préemption. Le Conseil d’État rappelle depuis sa décision CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, n° 288371, que la collectivité peut justifier la réalité d’un projet sans avoir arrêté toutes ses caractéristiques. Dans cette décision, il a censuré le raisonnement qui exigeait un projet déjà précis et a demandé de rechercher si « sans rechercher si la réalité du projet que la commune entendait mener était établie ». Le degré de définition exigé n’est donc pas celui d’un permis purgé de tout recours.
La décision la plus récente du Conseil d’État, CE, 25 mars 2026, n° 504317, reprend cette ligne en jugeant que les « caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date » ne font pas obstacle, par elles-mêmes, à l’exercice du droit. L’affaire portait sur un projet de cinquante-deux logements, dont seize logements locatifs sociaux, sur un îlot comprenant plusieurs parcelles. La cour administrative d’appel avait considéré que l’opération ne pouvait pas être menée « de manière certaine et dans un délai raisonnable » parce que d’autres acquisitions restaient nécessaires. Le Conseil d’État a annulé cette décision : le juge devait rechercher la réalité du projet à la date de la préemption, sans exiger que la date de réalisation finale soit déjà déterminable.
Cette solution protège la possibilité de conduire une politique foncière par étapes. Dans une opération d’aménagement, une parcelle isolée peut être préemptée avant que toutes les acquisitions voisines soient réalisées. L’établissement public foncier peut ainsi constituer progressivement une unité foncière ou sécuriser un îlot. Le vendeur ne peut pas obtenir l’annulation en affirmant seulement que les autres propriétaires n’ont pas encore vendu ou qu’aucun calendrier définitif n’a été arrêté. Il doit montrer que le projet invoqué n’était pas réel, qu’il n’était pas rattaché au bien ou que la décision ne faisait pas apparaître sa nature.
La souplesse n’autorise pas pour autant une préemption fondée sur une intention vague. Le Conseil d’État n’a pas supprimé les exigences de réalité, de finalité légale et de motivation. Une décision indiquant simplement que la parcelle est « stratégique » ou qu’elle pourrait accueillir un équipement non identifié ne permet pas toujours de comprendre l’objet de l’achat. Une réserve foncière peut être admise dans les conditions propres à une zone d’aménagement différé, mais la commune ne peut pas présenter une réserve générale comme un projet de logements si le cadre juridique invoqué ne le permet pas.
La comparaison avec la décision de 2008 est instructive. À Meung-sur-Loire, la commune menait déjà une politique de réaménagement et de revitalisation du centre-ville, mettait des locaux à la disposition d’artisans, de commerçants et d’une association, et voulait acquérir une grange pour accueillir l’une de ces activités. L’absence de demande d’occupation déposée avant la décision et le fait que la commune n’avait pas préempté un autre bien du secteur n’ont pas suffi à écarter la réalité du projet. Le contexte administratif et les actions déjà menées donnaient un contenu concret à la décision.
La CAA de Toulouse, 24 juillet 2026, n° 24TL00879, fournit un exemple directement lié à une convention avec un établissement public foncier. Le litige concernait une maison située dans le périmètre d’une convention opérationnelle conclue pour une opération à dominante de logements. La parcelle devait participer à une opération d’environ quarante logements comprenant au moins 25 % de logements locatifs sociaux. Une réunion publique avait présenté le secteur, une révision du plan local d’urbanisme était en cours et la convention associait la commune, l’intercommunalité et l’EPF. La cour a retenu que la convention « permet d’attester de son caractère suffisamment avancé à la date de la décision attaquée ».
La même décision montre aussi l’importance de la chronologie. Le plan local d’urbanisme révisé avait été annulé après la décision de préemption. La cour a considéré que cette annulation postérieure ne privait pas rétroactivement le projet de sa réalité à la date où l’EPF avait préempté. Le vendeur ou l’acquéreur doit donc réunir les documents tels qu’ils existaient au jour de la décision : convention en vigueur, délibérations, plans annexés, présentation publique, étude du secteur et échanges avec l’EPF. Une collectivité ne peut pas gagner uniquement en produisant après coup un dossier entièrement nouveau, mais un événement ultérieur ne suffit pas toujours à détruire un projet qui était déjà établi.
Le contrôle devient plus exigeant lorsque le dossier révèle des incohérences. Une délibération peut viser la construction de logements tandis que la décision parle d’un équipement culturel ; une convention peut délimiter un secteur sans inclure la parcelle ; un programme local de l’habitat peut ne prévoir aucune action dans le quartier ; ou les études produites peuvent être postérieures de plusieurs mois. Ces décalages ne conduisent pas automatiquement à l’annulation, mais ils donnent des arguments pour soutenir que la motivation ne correspondait pas à la réalité du projet. Il faut comparer les termes exacts de la DIA, de la décision, de la délibération et des annexes au lieu de se limiter à l’intitulé de l’opération.
Le propriétaire doit aussi vérifier les conditions de la vente indiquées dans la déclaration d’intention d’aliéner. La CAA de Paris, 10 avril 2026, n° 25PA04050, a rappelé qu’une collectivité qui souhaite acquérir au prix proposé « doit y procéder également aux conditions proposées ». L’usage futur du bien peut faire partie de ces conditions. Une préemption acceptée au prix de la vente ne permet donc pas nécessairement de supprimer une obligation de maintenir un foyer, une activité ou une affectation mentionnée dans l’opération. Cet aspect complète l’analyse du projet : l’usage annoncé par l’acquéreur initial peut modifier la portée de la décision et les obligations du titulaire.
La question de l’avis des Domaines doit rester distincte. La valeur indiquée par le service compétent peut alimenter le débat sur le prix, mais elle ne remplace pas la preuve de la réalité du projet. Pour approfondir ce point, le lecteur peut consulter l’article du site consacré à la réutilisation de l’avis des Domaines et au droit de préemption urbain. Dans le présent litige, la motivation foncière et l’évaluation financière doivent être contestées sur leurs fondements respectifs.
En pratique, la réponse à la question « la mairie doit-elle déjà avoir un permis ? » est donc négative. La vraie question est celle de la preuve disponible au jour de la décision. Une convention EPF, un secteur précisément identifié, un programme de logements cohérent, une délibération et des études contemporaines peuvent suffire alors même que le permis n’existe pas. Une formule abstraite, un projet entièrement hypothétique ou une décision qui ne relie pas le bien à l’opération peuvent, au contraire, justifier l’annulation.
II. Comment contester une préemption fondée sur un projet encore en préparation ?
A. Quels documents et quels délais faut-il vérifier après la déclaration d’intention d’aliéner ?
La procédure commence par la déclaration d’intention d’aliéner, souvent appelée DIA. Elle n’est pas une simple information adressée à la mairie : elle déclenche le délai pendant lequel le titulaire doit renoncer ou décider d’acquérir. L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme soumet l’aliénation à une déclaration préalable à la mairie et exige notamment l’indication du prix et des conditions de la vente. Une DIA incomplète, mal adressée ou portant sur une modification non déclarée peut soulever une difficulté différente de celle qui concerne le projet public.
Le titulaire dispose en principe de deux mois à compter de la réception de la déclaration. Son silence vaut renonciation, sauf mécanisme légal de suspension. Le même article précise que « Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande » de communication des documents ou de visite du bien. La demande doit être unique et porter sur les documents autorisés. Le propriétaire doit donc conserver l’enveloppe, l’accusé de réception, le récépissé électronique, le courriel de la mairie, la demande de pièces, la réponse envoyée et la date d’une éventuelle visite. Une discussion téléphonique non confirmée ne permet pas toujours de reconstituer le délai.
L’article R. 213-7 du code de l’urbanisme prévoit que « Ce délai court à compter de la date de l’avis de réception postal » ou du justificatif équivalent prévu par les textes. Le point de départ doit être calculé avec les pièces réelles, et non avec la date à laquelle le vendeur pense que la mairie a ouvert son courrier. Lorsqu’une demande de documents ou de visite suspend le délai, il faut aussi identifier la date de remise des documents, le refus de la visite ou la visite effective. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire peut bénéficier du délai complémentaire prévu par l’article L. 213-2.
La décision de préemption doit être publiée et notifiée. Elle est adressée au vendeur, au notaire et, lorsqu’elle est mentionnée dans la DIA, à la personne qui avait l’intention d’acquérir le bien. La date de notification ne se présume pas à partir de la date de signature de l’arrêté. Il faut ouvrir le pli recommandé, conserver l’enveloppe et identifier le mode de transmission électronique le cas échéant. Le vendeur et l’acquéreur évincé ne disposent pas toujours des mêmes pièces : le vendeur peut avoir reçu l’arrêté directement, tandis que l’acquéreur ne l’a découvert que par le notaire. Cette différence peut modifier le calcul du recours.
Le dossier à réunir avant toute analyse doit être plus large que la seule décision de préemption. Il faut demander ou conserver la délibération instituant le DPU, le plan du périmètre, la délibération donnant compétence au maire ou au président de l’intercommunalité, la délibération ou la convention autorisant l’EPF à intervenir, la décision de délégation, la DIA et toutes ses annexes. Ajoutez le PLU opposable, les orientations d’aménagement, le programme local de l’habitat, les études urbaines, les comptes rendus de réunions publiques, les plans de l’îlot, les courriers de l’EPF et les documents budgétaires accessibles.
La chronologie doit mentionner l’acquéreur initial et le prix proposé. Notez la date de l’offre, du compromis, de la DIA, de l’accusé de réception, de la demande de pièces, de la décision, de sa notification, de la publication, de l’accord ou du désaccord sur le prix et de toute démarche chez le notaire. Si l’acquéreur avait un prêt, une condition suspensive, une date d’emménagement ou un engagement de revente, conservez les justificatifs. Ils ne démontrent pas à eux seuls l’illégalité de la préemption, mais ils peuvent établir l’urgence d’une suspension et le préjudice subi.
La décision peut acquérir aux prix et conditions proposés, renoncer, ou formuler une offre à un autre prix. L’article R. 213-8 du code de l’urbanisme distingue ces hypothèses et prévoit notamment que l’autorité peut notifier son intention de faire fixer le prix par la juridiction compétente en matière d’expropriation. Une collectivité qui accepte le prix mais modifie les conditions d’usage, de reprise d’activité ou de conservation d’un occupant ne se trouve pas dans la même situation que celle qui accepte intégralement l’offre.
Le désaccord sur le prix suit sa propre procédure. L’article L. 213-4 du code de l’urbanisme pose que « À défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente ». L’article L. 213-7 ajoute que « Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge ». Ces règles ne remplacent pas le recours contre la légalité de la préemption. Un vendeur peut contester l’objet du projet devant le tribunal administratif et discuter le montant selon les règles applicables au prix, sans mélanger les deux dossiers.
Le paiement ou la consignation du prix doit également être surveillé. D’après l’article L. 213-14 du code de l’urbanisme, « Le prix d’acquisition est payé ou, en cas d’obstacle au paiement, consigné dans les quatre mois ». Le non-respect de ce délai peut permettre au vendeur d’aliéner librement son bien. Cette question intervient après la décision et ne permet pas toujours de contester sa légalité initiale, comme l’a rappelé la CAA de Toulouse dans sa décision du 24 juillet 2026. Elle peut cependant modifier la situation pratique de la vente et doit être vérifiée dans les relevés du notaire et les justificatifs de consignation.
Lorsque la décision est annulée ou déclarée illégale et qu’il n’y a pas eu transfert de propriété, l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme prévoit que « ce titulaire ne peut exercer son droit à nouveau sur le bien en cause pendant un délai d’un an ». Le vendeur n’est alors plus tenu par les prix et conditions figurant dans la DIA. L’effet exact dépend de la décision du juge, de la situation du bien et de l’existence ou non d’un acte authentique. Il ne faut donc pas conclure la vente avec un tiers avant d’avoir vérifié la purge du droit et les conséquences de l’annulation.
Une fois le bien acquis, la collectivité reste encadrée par la finalité du droit. L’article L. 213-11 du code de l’urbanisme indique que « Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1 ». Le texte prévoit des règles particulières lorsque le bien est vendu à une personne privée et lorsqu’un changement d’affectation intervient. Un changement ultérieur ne rend pas automatiquement illégale la décision initiale, mais il peut ouvrir un débat sur les obligations de la collectivité, l’usage du bien et les droits de l’ancien propriétaire.
Ces vérifications doivent être faites avant l’expiration du délai de recours. Demandez au notaire une copie complète de la notification, identifiez le tribunal administratif territorialement compétent, puis confrontez la décision aux pièces du projet. Si l’arrêté mentionne une opération de logements mais ne donne aucune indication sur le secteur, le nombre ou la nature de l’action, recherchez les délibérations et conventions auxquelles il renvoie. Une motivation par référence n’est utile que si le document référencé est identifiable et accessible. Une phrase générale sur la politique de logement de la commune n’a pas la même portée qu’une convention qui dessine le périmètre de l’îlot et décrit le programme.
B. Quels recours l’acquéreur évincé ou le vendeur peut-il exercer devant le tribunal administratif ?
La décision de préemption est un acte administratif. Le propriétaire et l’acquéreur évincé peuvent, sous réserve de leur intérêt et de leur qualité pour agir, demander son annulation devant le tribunal administratif. La règle de délai figure à l’article R. 421-1 du code de justice administrative : le recours doit être formé « dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Le recours doit être enregistré dans le délai, avec une requête qui identifie la décision et expose des moyens intelligibles. Une simple lettre au maire ne remplace pas nécessairement la saisine du tribunal.
Le premier axe porte sur la compétence. Il faut vérifier si la commune avait institué le DPU dans la zone concernée, si la compétence urbanisme et préemption appartenait encore à la commune ou avait été transférée à l’intercommunalité, et si le signataire pouvait agir. Lorsque l’EPF intervient, la décision doit être rattachée à une délégation régulière. La CAA de Toulouse, n° 24TL00879, a examiné la compétence de la commune, la convention opérationnelle, la délégation au maire et la délégation ponctuelle à l’EPF. Dans cette affaire, les pièces et le périmètre parcellaire ont permis à la cour d’écarter le moyen. Dans une autre situation, une délégation abstraite ou prise par un organe incompétent peut faire tomber la décision.
Le deuxième axe concerne le périmètre. L’article L. 211-1 renvoie aux zones urbaines ou à urbaniser délimitées par le document d’urbanisme et aux autres périmètres qu’il énumère. Une parcelle située à cheval sur plusieurs zonages n’est pas automatiquement exclue, mais la collectivité doit expliquer pourquoi elle peut intervenir sur l’ensemble du bien et comment la délégation couvre cette emprise. Les plans annexés à une convention EPF doivent être comparés au cadastre, aux références de la DIA et à la décision. Une erreur de parcelle ou un périmètre qui ne correspond pas à l’acte peut avoir des conséquences directes.
Le troisième axe est la motivation. La décision doit mentionner l’objet de la préemption, conformément à l’article L. 210-1. Elle peut parfois renvoyer à une délibération fixant le cadre d’un programme local de l’habitat ou d’une intervention dans un périmètre déterminé. Cette possibilité ne dispense pas d’identifier la finalité et le lien avec le bien. Le juge ne demande pas que l’arrêté contienne tous les plans d’architecte, mais le vendeur doit pouvoir comprendre pourquoi son bien est acheté. Une décision qui juxtapose des objectifs sans préciser celui qui justifie l’acquisition peut être critiquée, notamment si les pièces administratives présentent plusieurs opérations incompatibles.
Le quatrième axe est la réalité du projet. Il ne suffit pas de dire que le projet est encore incertain : il faut comparer le niveau de preuve attendu avec la jurisprudence récente. Le CE, n° 504317, interdit d’exiger que toutes les acquisitions voisines soient déjà réalisées ou que la date de livraison soit fixée. Mais il maintient l’obligation de démontrer un projet d’action ou d’opération d’aménagement à la date de la décision. Le recours doit donc produire des indices positifs et négatifs : absence de délibération, convention non signée, secteur différent, étude postérieure, contradiction entre le programme et l’arrêté, ou absence de toute démarche concrète.
Le cinquième axe vise l’intérêt général. La production de logements peut répondre à la politique locale de l’habitat, mais la collectivité doit l’apprécier au regard du bien et du coût de l’opération. Un programme de logements sociaux, une requalification d’un centre ancien ou la création d’un équipement collectif ne se juge pas uniquement avec le nombre d’habitants de la commune. Le dossier peut faire apparaître la pression foncière, les objectifs du programme local de l’habitat, la part de logements sociaux, la taille de l’îlot et les contraintes techniques. À l’inverse, une opération disproportionnée, dépourvue de financement identifiable ou sans utilité pour le secteur peut nourrir un moyen sérieux.
Le sixième axe concerne les conditions de la vente et le prix. Si la collectivité prétend acheter aux prix et conditions proposés, elle doit reprendre l’ensemble des conditions pertinentes, notamment l’usage futur lorsque celui-ci est contractuellement exprimé. La CAA de Paris, n° 25PA04050, a retenu que les conditions pouvaient porter sur l’usage futur du bien. Si la collectivité propose un prix différent, les règles du juge de l’expropriation et les possibilités de retrait ou de renonciation doivent être examinées séparément. Une offre à prix inférieur n’efface pas un vice de compétence ou de motivation.
Le recours en annulation ne suspend pas automatiquement les effets de la décision. Lorsque la signature de l’acte, le paiement, la libération des lieux ou la disparition du projet de l’acquéreur crée une urgence, un référé-suspension peut être envisagé avec la requête au fond. L’article L. 521-1 du code de justice administrative permet au juge de suspendre l’exécution lorsque « l’urgence le justifie » et qu’il existe « un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Les deux conditions doivent être exposées avec des faits et des pièces. Le risque de perdre un financement, la date proche de l’acte authentique, une opération de démolition ou le transfert imminent peuvent établir l’urgence, mais une inquiétude générale ne suffit pas toujours.
La demande de suspension doit reprendre le moyen le plus lisible. Une absence manifeste de compétence, une décision signée après l’expiration du délai, une DIA non prise en compte, une motivation étrangère au projet ou une convention ne couvrant pas la parcelle sont plus faciles à apprécier dans l’urgence qu’un débat très technique sur le coût final des logements. Il est utile de joindre la décision, la DIA, l’accusé de réception, le compromis, la convocation chez le notaire, les courriers de la collectivité et un calendrier précis. Le juge des référés ne tranche pas définitivement tous les moyens : il apprécie l’urgence et le doute sérieux en l’état de l’instruction.
Dans la requête au fond, demandez au tribunal de tirer les conséquences de l’annulation. L’article L. 911-1 du code de justice administrative prévoit que « La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure ». Lorsque l’annulation implique une mesure d’exécution déterminée, des conclusions à fin d’injonction peuvent être présentées, avec une demande de délai ou d’astreinte lorsque cela est justifié. Le retour du bien, la proposition de rachat, la reprise de la vente ou la réparation d’un préjudice ne se présentent pas de la même manière selon qu’il y a eu ou non transfert de propriété.
Si aucun transfert de propriété n’est intervenu, l’article L. 213-8 et la décision du juge permettent de sécuriser la suite de la vente. La collectivité ne peut pas immédiatement préempter à nouveau le même bien dans le délai prévu par le texte lorsque sa décision a été annulée ou déclarée illégale. Le vendeur doit toutefois vérifier si le droit est toujours institué, si le bien est remis en vente dans les mêmes conditions et si une nouvelle DIA est nécessaire. L’acquéreur initial peut demander que son préjudice soit examiné, mais l’annulation n’entraîne pas automatiquement la signature du compromis à son profit.
Si le transfert a eu lieu, la situation est plus complexe. Il faut rechercher l’acte authentique, la date du paiement ou de la consignation, l’utilisation effective du bien et les démarches de l’ancien propriétaire. L’article L. 213-11 encadre l’utilisation ou l’aliénation du bien, tandis que d’autres dispositions organisent les conséquences de l’annulation après transfert. La demande de restitution ou de priorité de rachat doit être formulée avec les conclusions adaptées et dans l’ordre prévu par les textes. Un acquéreur évincé ne doit pas supposer qu’il récupérera automatiquement le bien : son droit dépend notamment de la présence de son nom dans la DIA, du transfert et des suites données par l’ancien propriétaire.
Le préjudice de l’acquéreur évincé doit être documenté séparément. Conservez le compromis, les frais de financement, les honoraires engagés, les études, les frais de déménagement, les locations supplémentaires, les pertes liées à une revente et les échanges démontrant que la vente aurait été réalisée. Le préjudice n’est pas évalué comme si l’acquéreur était devenu propriétaire dans tous les cas. Le juge peut distinguer la perte d’une chance, les frais certains, l’immobilisation d’un financement et les conséquences d’un retard. La preuve du lien entre l’illégalité et chaque poste est essentielle.
À Paris et en Île-de-France, le circuit doit tenir compte de l’auteur de la décision et du lieu de l’immeuble. Une décision de la Ville de Paris relève du tribunal administratif de Paris ; une décision prise dans une commune de petite couronne ou de grande couronne peut relever d’un autre tribunal administratif, notamment Melun ou Cergy-Pontoise selon le ressort. L’intervention de l’EPF d’Île-de-France ne transfère pas automatiquement le contentieux au tribunal du siège de l’établissement. Le bien, l’autorité signataire et l’acte contesté déterminent la juridiction compétente. Le dossier doit aussi examiner les documents du PLU intercommunal, de l’établissement public territorial, de la métropole ou de la convention foncière locale.
La stratégie pratique peut être organisée en cinq temps. Premièrement, datez la notification et calculez le délai de deux mois sans attendre une réponse informelle. Deuxièmement, demandez au notaire et à la collectivité les pièces qui manquent, notamment la délégation et les annexes de la convention. Troisièmement, comparez le bien, la DIA, le périmètre et le projet annoncé. Quatrièmement, déposez le recours au fond et, si la situation le justifie, le référé-suspension. Cinquièmement, suivez le paiement ou la consignation, l’acte authentique, la destination du bien et les éventuelles mesures d’exécution. Chaque étape doit être prouvée par un document daté.
La demande de communication doit rester ciblée. Les documents préparatoires couverts par une confidentialité particulière ne sont pas tous communicables, et l’administration peut discuter le caractère communicable d’une étude. Cela ne signifie pas que le recours est impossible. La décision elle-même, les actes réglementaires, les délibérations, le plan de périmètre, la convention invoquée et les pièces versées au débat peuvent permettre d’établir le moyen. Si la collectivité produit des documents nouveaux devant le juge, demandez un délai pour les analyser et vérifiez leur date afin de ne pas confondre justification contemporaine et reconstruction a posteriori.
Le choix du moyen doit rester factuel. Dire que la mairie « n’avait pas de projet » est trop général si une convention, une réunion publique et une programmation de logements existent. À l’inverse, affirmer que la convention suffit est tout aussi fragile si elle ne vise pas la parcelle ou si la compétence de l’EPF n’est pas établie. Les décisions de 2026 invitent à une lecture équilibrée : le projet peut être progressif et encore imparfait, mais il doit être réel, rattaché à un objectif légal et visible dans la décision. C’est cette comparaison entre le seuil de souplesse accepté par le juge et les pièces concrètes du dossier qui permet de mesurer les chances d’un recours.
Conclusion
Une convention conclue avec un établissement public foncier peut justifier une préemption destinée à une opération de logements alors que le permis de construire, le financement final et les acquisitions voisines ne sont pas encore achevés. Les décisions CE n° 504317 du 25 mars 2026, CE n° 288371 du 7 mars 2008 et CAA n° 24TL00879 du 24 juillet 2026 rappellent cependant la limite : la collectivité doit établir la réalité du projet à la date de la décision, en faire apparaître la nature et agir dans le cadre de sa compétence et de son périmètre. Le vendeur ou l’acquéreur évincé doit réunir les actes, vérifier la notification, agir dans les deux mois et distinguer la légalité de la préemption du prix, du paiement et des conséquences d’une annulation. Le recours est d’autant plus utile qu’il repose sur une contradiction documentée entre la décision, la convention, le PLU, la DIA et la réalité du projet.
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