La loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique a profondément modifié l’architecture du contrôle des concentrations en France. Son article 24 procède au premier relèvement des seuils de notification prévus à l’article L. 430-2 du code de commerce depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, portant le chiffre d’affaires mondial cumulé exigé de 150 à 250 millions d’euros et le chiffre d’affaires réalisé en France de 50 à 80 millions d’euros (article 24 de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026). Le nouveau seuillage entrera en vigueur le premier jour du quatrième mois suivant la publication de la loi, soit le 1er septembre 2026, et s’appliquera aux opérations notifiées à l’Autorité de la concurrence à compter de cette date (article L. 430-2 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi du 26 mai 2026). Cette réforme intervient dans un contexte marqué par une inflation continue du nombre de notifications, l’Autorité ayant rendu en 2025 un nombre record de 328 décisions de contrôle des concentrations, en hausse de 11 % par rapport au précédent record de 2024, pour un montant global de transactions supérieur à 31 milliards d’euros (communiqué de l’Autorité de la concurrence du 8 janvier 2026). La question se pose dès lors de savoir si le relèvement des seuils, en soustrayant une part importante des opérations au contrôle préalable, laisse subsister des mécanismes suffisants de régulation des concentrations réalisées sous les seuils. L’examen de la réforme de l’article L. 430-2 du code de commerce (I) doit ainsi être complété par l’étude des instruments de contrôle qui demeurent mobilisables à l’égard des opérations situées sous les seuils de notification (II).
I. Le relèvement des seuils de notification des opérations de concentration
La réforme de l’article L. 430-2 du code de commerce répond à une double exigence : alléger la charge administrative pesant sur les entreprises et permettre à l’Autorité de la concurrence de recentrer ses ressources sur les opérations les plus susceptibles de porter atteinte à la concurrence. L’analyse des motifs qui ont présidé au relèvement des seuils (A) précédera l’étude du nouveau dispositif de détermination du champ du contrôle (B).
A. Les fondements de la réforme : l’inadaptation des seuils historiques à l’évolution de l’économie
Les seuils de notification n’avaient jamais été révisés depuis leur fixation en 2008, alors que la situation économique a fortement évolué. Selon les données publiées par l’Autorité de la concurrence, le taux d’inflation cumulé a atteint près de 40 % et le taux de croissance cumulé du produit intérieur brut nominal français 65 % à la fin de l’année 2023, de sorte que les seuils en vigueur appréhendaient désormais un nombre croissant d’opérations dépourvues de toute dimension concurrentielle (communiqué de l’Autorité de la concurrence du 16 avril 2026). L’absence d’actualisation a ainsi conduit à une augmentation de 59 % du nombre de dossiers notifiés entre 2010 et 2025, l’essentiel de ces opérations étant approuvé par procédure simplifiée sans soulever de véritable problème de concurrence.
Le législateur a entendu mettre fin à cette dérive en relevant les seuils dans des proportions substantielles. Le nouvel article L. 430-2, I, du code de commerce soumet désormais au contrôle préalable les opérations de concentration dans lesquelles le chiffre d’affaires total mondial hors taxes de l’ensemble des entreprises ou groupes parties à la concentration est supérieur à 250 millions d’euros et le chiffre d’affaires total hors taxes réalisé en France par deux au moins des entreprises concernées est supérieur à 80 millions d’euros (article L. 430-2, I, du code de commerce, dans sa rédaction en vigueur à compter du 1er septembre 2026). L’opération doit en outre ne pas entrer dans le champ d’application du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises, la compétence de l’Autorité de la concurrence ne s’exerçant que sur les opérations dépourvues de dimension européenne (article L. 430-3 du code de commerce).
Or, la détermination du champ du contrôle préalable repose sur une appréciation concrète de la notion de concentration, que le Conseil d’État a précisée à de nombreuses reprises. Aux termes de l’article L. 430-1 du code de commerce, une opération de concentration est réalisée lorsque deux ou plusieurs entreprises antérieurement indépendantes fusionnent, ou lorsqu’une ou plusieurs personnes ou entreprises acquièrent le contrôle de l’ensemble ou de parties d’une ou plusieurs autres entreprises, le contrôle découlant des droits, contrats ou autres moyens qui confèrent, seuls ou conjointement, la possibilité d’exercer une influence déterminante sur l’activité d’une entreprise (article L. 430-1 du code de commerce). Le juge de l’excès de pouvoir a ainsi validé la qualification de concentration conjointe retenue par l’Autorité à l’égard d’une association de distributeurs qui, en raison du pouvoir de son conseil d’administration d’accorder ou de retirer l’agrément donnant le droit d’utiliser l’enseigne, était en mesure d’influer sur la nomination et la révocation du dirigeant de la société exploitante, « compte tenu du large pouvoir dont dispose le conseil d’administration de l’ACDLec pour accorder ou retirer l’agrément à M. B… ainsi qu’aux autres dirigeants de sociétés d’exploitation des magasins sous enseigne E. Leclerc composant le conseil de parrainage, l’ACDLec est en mesure d’influer sur la nomination et la révocation du dirigeant de l’entreprise » (CE, 14 octobre 2022, n° 445680, Consulter la décision).
Par ailleurs, le Conseil d’État a rappelé que l’appréciation des effets d’une opération de concentration s’inscrit dans une logique prospective. Il appartient à l’Autorité de la concurrence, « à partir d’une analyse prospective tenant compte de l’ensemble des données pertinentes et se fondant sur un scénario économique plausible, de délimiter les marchés pertinents, qui englobent les produits ou services offerts par l’entreprise résultant de la concentration et ceux d’autres entreprises et considérés comme suffisamment substituables principalement du point de vue de la demande pour exercer sur elle une pression concurrentielle significative » (CE, 14 octobre 2022, n° 445680, Consulter la décision ; CE, 17 avril 2025, n° 469494, Consulter la décision). Cette méthode, qui gouverne l’ensemble de la pratique décisionnelle, n’est pas modifiée par la réforme des seuils, laquelle ne touche que la délimitation du champ des opérations soumises à notification.
B. Le nouveau dispositif de l’article L. 430-2 du code de commerce : des seuils différenciés selon les secteurs et les territoires
La loi du 26 mai 2026 a également relevé les seuils spéciaux applicables au commerce de détail. Le nouvel article L. 430-2, II, du code de commerce soumet au contrôle les opérations dans lesquelles deux au moins des parties exploitent un ou plusieurs magasins de commerce de détail, lorsque le chiffre d’affaires total mondial hors taxes de l’ensemble des parties est supérieur à 100 millions d’euros et que le chiffre d’affaires total hors taxes réalisé en France dans le secteur du commerce de détail par deux au moins des entreprises concernées est supérieur à 20 millions d’euros (article L. 430-2, II, du code de commerce, dans sa rédaction en vigueur à compter du 1er septembre 2026). Ce seuillage spécifique, qui remplace le double seuil de 75 et 15 millions d’euros, maintient un contrôle renforcé des opérations de distribution au détail, secteur dans lequel les effets locaux des concentrations peuvent être particulièrement sensibles.
Le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser la portée de ces seuils spéciaux dans une affaire où était en cause l’interdiction par l’Autorité d’une opération de reprise d’un hypermarché par un adhérent de l’Association des centres distributeurs E. Leclerc. Le juge a écarté le moyen tiré de ce que l’association n’exploiterait pas elle-même de magasin de détail, en relevant que « l’Autorité a pu considérer les seuils de contrôle relatifs au commerce de détail franchis au regard des seuls chiffres d’affaires réalisés par M. B…, qui exploitait l’hypermarché E. Leclerc de Saint-Parres-aux-Tertres, et par le magasin cible » (CE, 14 octobre 2022, n° 445680, Consulter la décision). Cette décision illustre l’importance de l’appréciation individuelle du franchissement des seuils, laquelle demeure pleinement applicable sous l’empire de la réforme.
En revanche, le législateur a maintenu inchangés les seuils applicables dans les départements et collectivités d’outre-mer, témoignant de la volonté de préserver un contrôle étroit de marchés étroits et structurellement concentrés. Le nouvel article L. 430-2, III, du code de commerce conserve ainsi le seuil de 75 millions d’euros de chiffre d’affaires mondial cumulé et le seuil de 15 millions d’euros de chiffre d’affaires réalisé individuellement dans au moins un des départements ou collectivités concernés, ramené à 5 millions d’euros dans le secteur du commerce de détail (article L. 430-2, III, du code de commerce, dans sa rédaction en vigueur à compter du 1er septembre 2026). Le niveau de contrôle de l’Autorité demeurera donc élevé dans ces territoires où les questions de concentration et le coût élevé de la vie nécessitent une vigilance particulière (communiqué de l’Autorité de la concurrence du 16 avril 2026).
Les conséquences pratiques du relèvement des seuils sont considérables. Selon les estimations de l’Autorité, environ 20 à 30 % des opérations actuellement soumises à notification ne devraient plus l’être, ce qui réduira la charge administrative pesant sur les entreprises de taille intermédiaire et accélérera les processus d’acquisition. Or, la modification du seuillage comporte un enjeu temporel délicat pour les opérations en cours de préparation. En l’absence de disposition transitoire expresse, seules les opérations notifiées à compter du 1er septembre 2026 relèvent du nouveau régime, de sorte que les parties à une opération dont la notification est intervenue avant cette date restent soumises aux seuils antérieurs, même si leur dossier n’est pas encore complet. La question se pose également des opérations pré-notifiées mais non encore formellement notifiées, ainsi que des opérations renotifiées à la suite de l’annulation d’une décision d’autorisation par le juge, hypothèses dans lesquelles l’application dans le temps des nouveaux seuils devra être déterminée avec prudence.
II. Le maintien d’un contrôle effectif des opérations situées sous les seuils de notification
Le relèvement des seuils ne saurait être assimilé à un abandon du contrôle des concentrations. Le législateur et le juge ont progressivement construit un ensemble de mécanismes permettant d’appréhender les opérations qui échappent désormais à la notification préalable. L’étude des sanctions applicables en cas de manquement aux obligations de notification et d’exécution des engagements (A) sera suivie de celle du contrôle des opérations réalisées sous les seuils et des perspectives de création d’un pouvoir d’évocation (B).
A. Le régime des sanctions du défaut de notification et de l’inexécution des engagements
Le contrôle préalable des concentrations repose sur l’obligation, posée par l’article L. 430-3 du code de commerce, de notifier l’opération à l’Autorité de la concurrence avant sa réalisation. Aux termes de ce texte, « la notification peut intervenir dès que la ou les parties concernées sont en mesure de présenter un projet suffisamment abouti pour permettre l’instruction du dossier et notamment lorsqu’elles ont conclu un accord de principe, signé une lettre d’intention ou dès l’annonce d’une offre publique » (article L. 430-3 du code de commerce). Le Conseil d’État a précisé la portée de cette obligation en jugeant que la décision d’ouvrir une phase de pré-notification, organisée par les lignes directrices de l’Autorité, « revêt, dès lors, un caractère purement préparatoire et n’est, par suite, et alors même qu’au cours de cette phase les agents chargés de l’instruction de l’affaire peuvent demander, sous peine des sanctions prévues à l’article L. 450-8 et au V de l’article L. 464-2 du code de commerce, la communication d’informations ou de documents auprès de tiers à l’opération, pas susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir » (CE, 7 avril 2022, n° 458272, Consulter la décision).
La réalisation d’une opération de concentration sans notification préalable expose ses auteurs aux sanctions de l’article L. 430-8 du code de commerce. L’Autorité peut enjoint sous astreinte aux parties de notifier l’opération, à moins de revenir à l’état antérieur à la concentration, et infliger une sanction pécuniaire dont le montant maximum s’élève, pour les personnes morales, à 5 % de leur chiffre d’affaires hors taxes réalisé en France lors du dernier exercice clos, augmenté le cas échéant de celui réalisé en France durant la même période par la partie acquise (article L. 430-8, I, du code de commerce). L’inexécution, dans les délais fixés, d’une injonction, d’une prescription ou d’un engagement figurant dans une décision d’autorisation permet en outre à l’Autorité de retirer la décision, d’enjoindre sous astreinte l’exécution des obligations ou leur substitution, et d’infliger une sanction pécuniaire dans la même limite (article L. 430-8, IV, du code de commerce).
Le Conseil d’État a précisé la nature de la sanction prononcée sur le fondement de l’article L. 430-8, IV, du code de commerce dans le contentieux de l’inexécution par la société Fnac Darty des engagements de cession souscrits lors de la prise de contrôle de Darty. Il a jugé que « à la différence des sanctions que l’Autorité de la concurrence peut prononcer en application des dispositions précitées des 1°, 2° et 3° du IV de l’article L. 430-8 du code de commerce, la sanction financière qu’elle peut, en outre, infliger en cas d’absence de réalisation effective d’engagements pris par les parties à une opération de concentration a un objet purement répressif », ajoutant que « eu égard à cet objet, il incombe à l’Autorité de la concurrence, ainsi qu’au juge saisi d’un recours de pleine juridiction, d’apprécier la proportionnalité d’une telle sanction au regard de la gravité des manquements constatés » (CE, 7 novembre 2019, n° 424702, Consulter la décision). La haute juridiction a validé à cette occasion une sanction de 20 millions d’euros, représentant environ 0,3 % du chiffre d’affaires consolidé réalisé en France et 7 % du montant maximum encouru, en la jugeant proportionnée à la gravité des manquements constatés.
Par ailleurs, le juge a circonscrit le champ des recours dirigés contre les mesures de mise en œuvre des engagements. Le Conseil d’État a jugé que « les mesures relatives à la révision ou à la mise en œuvre des engagements annexés à une décision d’autorisation de concentration se rattachent, par nature, à cette décision d’autorisation et non à une éventuelle procédure pouvant aboutir au prononcé d’une sanction, que l’Autorité de la concurrence serait par ailleurs susceptible de déclencher à l’encontre des parties bénéficiant cette autorisation » (CE, 26 juillet 2018, n° 414654, Consulter la décision). La décision refusant d’agréer un repreneur proposé par la partie notifiante est ainsi directement susceptible de recours pour excès de pouvoir, le Conseil d’État ayant précisé que le mandataire chargé du contrôle des engagements « agit, alors même que cette société s’est engagée à le rémunérer, pour le compte et sous le contrôle de l’Autorité afin de vérifier le respect des conditions et obligations posées par l’autorisation de concentration » (CE, 26 juillet 2018, n° 414654, Consulter la décision).
L’exigence de sécurité juridique qui sous-tend le régime des engagements a également été affirmée par la chambre commerciale de la Cour de cassation. Celle-ci a jugé qu’« en application des articles L. 464-2, I, dans sa version issue de l’ordonnance n° 2017-303 du 9 mars 2017, L. 464-8, dans sa version issue de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012, et R. 464-8, I, 4°, dans sa version issue du décret n° 2017-483 du 6 avril 2017, du code de commerce, et de l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, une décision refusant une proposition d’engagements et mettant fin à toute discussion à ce titre avec une entreprise ou un organisme à qui avait été adressée une évaluation préliminaire peut faire l’objet d’un recours en légalité devant la cour d’appel de Paris » (Cass. com., 31 janvier 2024, n° 22-16.616, publié au Bulletin, Consulter la décision). Cette solution consacre l’existence d’un contrôle juridictionnel effectif des décisions procédurales de l’Autorité, garantie indispensable à l’équilibre du système.
B. Le contrôle des opérations réalisées sous les seuils et la perspective d’un pouvoir d’évocation
Le relèvement des seuils de notification ne prive pas l’Autorité de la concurrence de tout moyen d’intervention à l’égard des opérations réalisées sous les seuils. L’article L. 430-9 du code de commerce lui permet, en cas d’exploitation abusive d’une position dominante ou d’un état de dépendance économique, d’enjoindre à l’entreprise ou au groupe d’entreprises en cause de modifier, de compléter ou de résilier, dans un délai déterminé, tous accords et tous actes par lesquels s’est réalisée la concentration de la puissance économique qui a permis les abus, même si ces actes ont fait l’objet de la procédure de contrôle prévu au titre III du livre IV (article L. 430-9 du code de commerce). Ce contrôle a posteriori, qui s’applique indépendamment du franchissement des seuils, constitue un filet de sécurité permettant de sanctionner les comportements anticoncurrentiels résultant d’une concentration, y compris lorsqu’elle n’a pas été notifiée.
La jurisprudence du Conseil d’État a précisé les conditions dans lesquelles l’Autorité peut accepter des engagements destinés à remédier aux effets anticoncurrentiels d’une opération. Le juge a ainsi jugé que « lorsque lui est notifiée une opération de concentration dont la réalisation est soumise à son autorisation, il incombe à l’Autorité de la concurrence d’user des pouvoirs d’interdiction, d’injonction, de prescription ou de subordination de son autorisation à la réalisation effective d’engagements pris devant elle par les parties, qui lui sont conférés par les articles L. 430-6 et suivants du code de commerce, à proportion de ce qu’exige le maintien d’une concurrence suffisante sur les marchés affectés par l’opération. Les engagements qu’elle accepte doivent être suffisamment certains et mesurables pour garantir que les effets anticoncurrentiels qu’ils ont pour finalité de prévenir ne seront pas susceptibles de se produire dans un avenir relativement proche » (CE, 22 juillet 2022, n° 436274, Consulter la décision). Cette exigence de certitude et de mesurabilité des engagements constitue un guide utile pour les parties à une opération soumise au contrôle, qu’il s’agisse des seuils généraux ou des seuils spéciaux.
Par ailleurs, le Conseil d’État a eu l’occasion de se prononcer sur la répartition des compétences entre l’Autorité nationale et la Commission européenne s’agissant des opérations réalisées sous les seuils nationaux. Dans l’affaire relative à l’acquisition de la société Grail par la société Illumina, le Conseil d’État a jugé que « la demande, adressée par l’Autorité de la concurrence à la Commission européenne, tendant à l’examen d’une opération de concentration n’est pas détachable de la procédure d’examen de cette opération, menée par la Commission sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne », de sorte que le juge administratif n’était pas compétent pour connaître de la contestation dirigée contre cette demande (CE, 10 février 2023, n° 450877, Consulter la décision). Cette décision, rendue alors que la procédure d’examen engagée sur le fondement de l’article 22 du règlement (CE) n° 139/2004 faisait l’objet d’un contentieux devant les juridictions de l’Union, préfigure les difficultés soulevées par le contrôle des opérations situées sous les seuils.
La jurisprudence européenne a en effet conduit à remettre en cause le mécanisme des renvois fondés sur l’article 22 du règlement (CE) n° 139/2004. Par son arrêt du 3 septembre 2024, la Cour de justice de l’Union européenne a jugé, dans l’affaire Illumina/Grail (C-611/22 P), que le renvoi d’une opération ne franchissant pas les seuils nationaux de notification sur le fondement de cet article n’était pas autorisé, limitant ainsi la possibilité pour les autorités nationales de concurrence de faire examiner par la Commission des opérations situées sous leurs seuils (consulter l’article L. 430-9 du code de commerce). Cette jurisprudence a privé les autorités nationales d’un instrument de contrôle des opérations sous les seuils, au moment même où la Commission européenne invitait les États membres à l’utiliser de manière extensive.
Dans ce contexte, l’Autorité de la concurrence a engagé une réflexion sur la création d’un pouvoir d’évocation ciblé, dénommé mécanisme de call-in, permettant d’examiner certaines opérations ne franchissant pas les seuils révisés mais susceptibles de soulever des enjeux de concurrence. Une consultation publique a été ouverte en 2025 afin de recueillir les observations des acteurs concernés sur les modalités d’un tel mécanisme, tandis que le réseau européen de la concurrence a publié, le 23 juin 2026, une déclaration commune au soutien du mécanisme d’évocation en contrôle des concentrations (déclaration du Réseau européen de la concurrence du 23 juin 2026). La réforme des seuils de la loi du 26 mai 2026 ouvre ainsi la voie à une proposition législative visant à doter l’Autorité d’un pouvoir d’évocation, lequel viendrait compléter le contrôle a posteriori de l’article L. 430-9 du code de commerce et le contrôle des pratiques anticoncurrentielles fondé sur les articles L. 420-1 et L. 420-2 du même code.
La combinaison de ces instruments dessine un système de contrôle des concentrations à géométrie variable. Le relèvement des seuils de notification allège la charge administrative des opérations de taille moyenne, mais il impose aux entreprises une vigilance renforcée s’agissant des opérations qui, bien que réalisées sous les seuils, pourraient créer ou renforcer une position dominante ou un état de dépendance économique. L’analyse concurrentielle prospective exigée par la jurisprudence du Conseil d’État, illustrée par les décisions relatives aux opérations de distribution (CE, 22 juillet 2022, n° 436274, Consulter la décision), à la cession d’actifs (CE, 25 mai 2018, n° 403732, Consulter la décision) et à l’agrément des repreneurs (CE, 17 avril 2025, n° 469494, Consulter la décision), demeure le socle sur lequel s’appuiera l’appréciation des opérations relevant encore du contrôle préalable ou du contrôle a posteriori.
Par ailleurs, l’articulation du contrôle des concentrations avec la protection des intérêts des tiers n’est pas affectée par la réforme. Le Conseil d’État a jugé qu’un comité social et économique justifie, eu égard aux missions que lui confie l’article L. 2312-8 du code du travail et aux effets de la décision autorisant la prise de contrôle, d’un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation de la décision de l’Autorité (CE, 9 mars 2021, n° 433214, Consulter la décision). La chambre commerciale de la Cour de cassation a, quant à elle, rappelé que l’obligation de notifier à l’Autorité une copie de la déclaration de recours dans le délai de cinq jours qui suivent son dépôt, prévue à l’article R. 464-13 du code de commerce à peine de caducité relevée d’office, « ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en l’absence de circonstance particulière étrangère à l’auteur du recours qui l’aurait mis dans l’impossibilité de procéder à cette notification » (Cass. com., 28 mai 2025, n° 23-14.180, publié au Bulletin, Consulter la décision). Ces exigences procédurales, dont la rigueur est compensée par le caractère raisonnable des délais, participent de la sécurité juridique du contrôle des concentrations.
Conclusion
Le relèvement des seuils de notification des opérations de concentration opéré par la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 constitue une réforme majeure du droit français de la concurrence, dont l’entrée en vigueur interviendra le 1er septembre 2026. En portant les seuils généraux à 250 et 80 millions d’euros, et les seuils du commerce de détail à 100 et 20 millions d’euros, le législateur a entendu soustraire au contrôle préalable une part importante des opérations de taille moyenne, tout en maintenant un seuillage spécifique inchangé pour les territoires d’outre-mer.
Cette réforme n’équivaut pas pour autant à un désarmement du contrôle des concentrations. L’obligation de notification préalable, les sanctions de l’article L. 430-8 du code de commerce, le contrôle a posteriori de l’article L. 430-9 et la perspective d’un pouvoir d’évocation de type call-in dessinent un dispositif complet, dont la jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour de cassation a précisé les contours au fil des décisions analysées. Les entreprises et leurs conseils devront, à compter du 1er septembre 2026, procéder à une analyse rigoureuse du franchissement des nouveaux seuils pour chaque opération projetée, tout en intégrant le risque d’un contrôle a posteriori des opérations qui, bien que réalisées sous les seuils, seraient susceptibles de créer ou de renforcer une position dominante. L’accompagnement d’un avocat en fusions-acquisitions à Paris permet d’anticiper ces questions et de sécuriser la conformité des opérations de croissance externe au regard du droit des concentrations.
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