I. L’extinction du bail commercial par l’expropriation
A. L’ordonnance d’expropriation et la disparition des droits réels et personnels du preneur
L’expropriation pour cause d’utilité publique constitue, pour le preneur à bail commercial, un événement dont les effets sur la relation locative sont immédiats et radicaux. L’article L. 222-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique dispose que « l’ordonnance d’expropriation éteint, par elle-même et à sa date, tous droits réels ou personnels existant sur les immeubles expropriés ». Le bail commercial figure au nombre de ces droits personnels dont la disparition n’exige aucune mesure complémentaire, dès lors que l’ordonnance emporte transfert de propriété au profit de la personne publique. Or cette extinction automatique ne prive pas pour autant le preneur de toute protection, puisque l’expropriant demeure tenu d’une obligation d’indemnisation intégrale du préjudice qu’il lui cause.
La troisième chambre civile a eu l’occasion de préciser la portée de cette extinction dans un arrêt du 8 juin 2023 (Cass. 3e civ., 8 juin 2023, n° 22-14.706), rendu dans un litige opposant les propriétaires d’un local commercial exproprié par la commune de Saint-Dizier à la collectivité expropriante. Les requérants sollicitaient une indemnité pour perte de revenus locatifs, en soutenant que le bien était loué à la date de l’ordonnance d’expropriation du 16 novembre 2018. La cour d’appel de Dijon avait rejeté cette demande au motif que le bail n’était plus effectivement exécuté à la date de son examen, les locaux étant manifestement inexploités lors du transport sur les lieux. La Cour de cassation a censuré ce raisonnement en relevant qu’il résultait des constatations des juges du fond que le bien était loué à la date de l’ordonnance, et en rappelant que, pour apprécier le caractère direct du préjudice, « il importait peu que, à la date du jugement ou de l’arrêt, il soit encore occupé ou non par l’ancien locataire, dont le bail avait été éteint par cette ordonnance ».
Cette solution illustre la logique indemnitaire qui gouverne le droit de l’expropriation, telle qu’elle résulte de l’article L. 321-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, aux termes duquel « les indemnités allouées couvrent l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation ». L’extinction du bail par l’ordonnance ne fait donc pas obstacle à ce que le bailleur, qui perd la possibilité de percevoir les loyers pendant la durée nécessaire au rachat d’un bien de remplacement et à la conclusion d’un nouveau bail, soit indemnisé au titre de cette perte de revenus locatifs. La Cour de cassation avait, au demeurant, déjà admis ce chef d’indemnisation pour le propriétaire bailleur exproprié, ainsi qu’elle le rappelle en citant ses arrêts du 31 mai 2000 et du 2 juillet 2003. La perte de revenus locatifs doit ainsi être appréciée au regard de la situation existant à la date de l’ordonnance d’expropriation, et non de celle prévalant au jour où le juge statue, la cessation de l’occupation par l’ancien locataire étant précisément la conséquence de l’extinction du bail.
La coexistence de ce régime indemnitaire avec le statut des baux commerciaux mérite, à cet égard, une attention particulière. L’article L. 145-14 du code de commerce garantit au locataire commercial évincé, en cas de refus de renouvellement, une indemnité dite d’éviction « égale au préjudice causé par le défaut de renouvellement », comprenant notamment la valeur marchande du fonds de commerce. Or l’expropriation, qui fait disparaître le bail par l’effet de l’ordonnance de transfert de propriété, prive le preneur de son droit au renouvellement sans que le mécanisme de l’indemnité d’éviction du statut puisse trouver application. En conséquence, la réparation du préjudice du preneur est assurée par les règles propres du droit de l’expropriation, dont l’article L. 321-1 du code de l’expropriation constitue la pierre angulaire, le juge de l’expropriation appréciant la valeur du fonds et du droit au bail selon les mêmes critères économiques que ceux retenus en matière d’indemnité d’éviction.
Le sort du preneur n’est pas davantage négligé lorsque le transfert de propriété intervient dans le cadre d’une grande opération d’aménagement. Dans l’arrêt du 29 juin 2022 (Cass. 3e civ., 29 juin 2022, n° 21-15.741, FS-B, Publié au Bulletin), rendu dans le contentieux de l’expropriation de locaux commerciaux au profit de la Société du Grand Paris, la cour d’appel de Paris avait alloué à la société locataire, qui exploitait un fonds de commerce dans les locaux expropriés, une indemnité au titre de la perte du dépôt de garantie. La Cour de cassation a cassé ce chef de décision au visa de l’article 1743 du code civil, dont elle rappelle qu’il institue une règle de non-transmission : « en cas de transfert de propriété de locaux donnés à bail, la restitution du dépôt de garantie incombe au bailleur originaire et, sauf stipulation contraire, ne se transmet pas à son ayant cause à titre particulier ». En conséquence, la perte du dépôt de garantie ne constitue pas un préjudice résultant directement de l’expropriation, dès lors que le bailleur originaire demeure débiteur de sa restitution, et l’expropriant ne saurait en être tenu, quitte pour celui-ci à exercer un recours contre le propriétaire initial.
B. La préemption urbaine et la cessation anticipée du bail pour travaux d’aménagement
L’extinction du bail peut également résulter de l’exercice, par une personne publique, de son droit de préemption urbain, lorsque l’opération d’aménagement projetée exige l’évacuation définitive des occupants. L’article L. 213-10 du code de l’urbanisme dispose que les locataires de locaux à usage commercial, industriel ou artisanal situés dans un bien acquis par la voie de la préemption ne peuvent s’opposer à l’exécution des travaux de restauration ou de transformation intérieure ni à la démolition de ces locaux. Si l’exécution des travaux l’exige, ils sont tenus d’évacuer tout ou partie de ces locaux, et le nouveau propriétaire du bien est alors tenu aux obligations prévues aux articles L. 314-1 et suivants du même code. L’article L. 314-1 du code de l’urbanisme inclut expressément les preneurs de baux professionnels, commerciaux et ruraux au nombre des occupants protégés, et l’article L. 314-2 du même code précise que, si les travaux nécessitent l’éviction définitive des occupants, « ceux-ci bénéficient des dispositions applicables en matière d’expropriation ».
La Cour de cassation a consacré la portée de cette garantie dans trois arrêts rendus le 4 mars 2021 à propos de terrains acquis par la Ville de Paris par voie de préemption en 1990, sur lesquels les preneurs avaient édifié des constructions données en location (Cass. 3e civ., 4 mars 2021, n° 19-24.099 et n° 19-25.147 ; Cass. 3e civ., 4 mars 2021, n° 19-25.148). La Haute juridiction énonce, dans des termes identiques, que « la personne publique qui acquiert un bien par voie de préemption et prend l’initiative de la réalisation de travaux exigeant l’évacuation définitive des locaux, est tenue envers les occupants des immeubles intéressés aux obligations applicables en matière d’expropriation ». Or, dans ces affaires, la cour d’appel avait mis à la charge du preneur évincé les indemnités revenant à ses sous-locataires, au motif qu’il aurait dû leur verser une indemnité d’éviction. La Cour de cassation a cassé ces décisions, en jugeant que la personne publique préemptante, seule débitrice des obligations d’expropriation, devait supporter directement la charge de ces indemnités, et elle a même statué au fond en condamnant la Ville de Paris à payer aux sous-locataires les sommes dues à titre d’indemnité d’éviction.
Cette jurisprudence établit ainsi une continuité complète entre le régime de la préemption urbaine et celui de l’expropriation, au profit du preneur à bail commercial. Des lors, la circonstance que le bail ait été résilié par la volonté de la personne publique, et non par l’effet d’une ordonnance d’expropriation proprement dite, n’altère pas la nature de la protection dont bénéficie l’occupant évincé. A cet égard, la Cour de cassation a jugé, dans le même arrêt du 4 mars 2021, que la demande du preneur tendant au remboursement du dépôt de garantie formée contre la Ville de Paris devait être rejetée, « l’obligation de restitution du dépôt de garantie pesant sur le propriétaire des terrains loués aux consorts U…, signataire des actes du 29 octobre 1987, n’ayant pas été transmise à la Ville de Paris ». La règle de non-transmission du dépôt de garantie, dégagée en matière de vente, trouve donc à s’appliquer en matière de préemption, ce qui confirme la cohérence d’ensemble du dispositif protecteur. Le preneur évincé conserve toutefois une action contre son bailleur originaire, seul débiteur de la restitution, tandis que la personne publique répond des indemnités d’expropriation à raison des travaux qu’elle a décidé d’entreprendre.
II. L’indemnisation du preneur à bail commercial évincé
A. La réparation intégrale du préjudice et les indemnités accessoires
Le principe directeur de l’indemnisation du preneur évincé réside dans la réparation intégrale du préjudice subi, telle qu’elle est posée par l’article L. 321-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Les indemnités allouées doivent, selon la formule constante de la Cour de cassation, « couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation » (Cass. 3e civ., 29 juin 2022, n° 21-15.741). Ce principe commande de replacer le locataire évincé dans la situation où il se serait trouvé si l’expropriation n’avait pas eu lieu, sans qu’il en résulte pour lui ni perte ni profit. Il s’applique tant à l’indemnité principale, qui répare la perte du fonds de commerce et du droit au bail, qu’aux indemnités accessoires destinées à couvrir les frais de déménagement, de réinstallation et de publicité.
Son application concrète aux baux commerciaux a donné lieu à des solutions dont la portée pratique est considérable. Dans l’arrêt du 29 juin 2022 précité, la Société du Grand Paris contestait l’indemnité pour frais de réinstallation allouée à la société GPS 3 Distribution, en soutenant que les indemnités accessoires allouées en réparation des installations perdues devaient être évaluées en tenant compte d’un coefficient de vétusté. La Cour de cassation a écarté cette argumentation, en approuvant la cour d’appel d’avoir refusé, à bon droit, d’appliquer à l’indemnité pour frais de réinstallation « un abattement tenant compte de la vétusté des aménagements des locaux expropriés ». La finalité de l’indemnité, qui est de permettre au commerçant de poursuivre son activité dans de nouveaux locaux, fait ainsi obstacle à toute minoration fondée sur l’état des aménagements perdus, l’équipement de remplacement devant nécessairement être neuf.
La même exigence de réparation intégrale a conduit la Cour de cassation à censurer le refus d’indemniser la perte de marchandises et de stock au motif que l’exproprié ne produisait pas de pièces comptables suffisantes. Par ailleurs, la Haute juridiction rappelle, au visa de l’article 4 du code civil, que « le juge ne peut refuser de réparer le dommage dont il a constaté l’existence en son principe, motif pris de l’insuffisance des preuves qui lui sont fournies par les parties ». Le juge de l’expropriation, qui constate le principe du préjudice, doit donc en évaluer le montant, fût-ce de manière forfaitaire, sans pouvoir renvoyer le demandeur à une production documentaire supplémentaire. Cette solution préserve la situation du commerçant dont les archives comptables ont été détruites ou dispersées à l’occasion de l’éviction, et garantit l’effectivité de la réparation.
Le champ de l’indemnisation du preneur évincé est toutefois strictement délimité par l’étendue de l’activité exercée dans le local exproprié. La Cour de cassation l’a rappelé dans un arrêt du 14 février 2019 (Cass. 3e civ., 14 février 2019, n° 17-27.273), rendu dans un litige opposant la société Texel, sous-locataire d’un local exproprié par la commune de Marseille, à la collectivité. La cour d’appel d’Aix-en-Provence avait fixé l’indemnité d’éviction due à la sous-locataire en se fondant sur le chiffre d’affaires résultant de l’ensemble de l’activité de la société, sans distinguer la part exercée dans le local cédé. La Cour de cassation a cassé cette décision au visa de l’article L. 321-1 du code de l’expropriation, en énonçant que « l’indemnité d’éviction due par l’expropriant ne peut s’apprécier au regard d’une activité qui n’est pas exercée dans le local cédé ». En conséquence, l’évaluation de l’indemnité doit être rapportée à la seule exploitation réalisée dans l’immeuble exproprié, la prise en compte d’activités exercées en d’autres lieux conduisant à une réparation excédant le préjudice réel. Cette règle vaut également pour le sous-locataire, dont l’indemnisation est limitée au préjudice découlant de la perte de la jouissance du local dont il était occupant.
B. L’indemnisation des constructions édifiées et les limites de la charge indemnitaire
La situation particulière du preneur qui a édifié des constructions sur le terrain loué a donné lieu à une construction prétorienne protectrice, consacrée par deux arrêts de la formation de section du 23 novembre 2023 (Cass. 3e civ., 23 novembre 2023, n° 22-20.866, FS-B, Publié au Bulletin ; Cass. 3e civ., 23 novembre 2023, n° 22-20.867). Dans ces affaires, rendues sur renvoi après les cassations du 4 mars 2021, la Ville de Paris soutenait que la clause de nivellement insérée dans les baux, qui prévoyait le retour des constructions au bailleur en fin de bail, excluait toute indemnisation de la perte des constructions édifiées par les preneurs sur les terrains préemptés. La Haute juridiction écarte cette analyse en rappelant le principe selon lequel « le preneur reste propriétaire, pendant la durée de la location, des constructions qu’il a régulièrement édifiées sur le terrain loué ; dès lors, la résiliation anticipée du bail du fait de l’expropriation ne le prive pas de son droit à indemnité pour ces constructions ».
La formation de section en déduit que « le preneur, qui bénéficie des règles applicables en matière d’expropriation, a droit à l’indemnisation des constructions édifiées par lui sur le bien, même en présence d’une clause de nivellement applicable en fin de bail, dès lors qu’à la date de l’éviction anticipée définitive du preneur en raison de travaux d’aménagement faisant suite à une préemption mettant fin prématurément au bail, celui-ci était propriétaire de ces constructions ». La clause de nivellement, qui n’a vocation à jouer qu’à l’échéance normale du bail, demeure donc sans effet lorsque l’éviction anticipée du preneur résulte de la décision de la personne publique. A cet égard, la Cour de cassation précise en outre que le juge de l’expropriation choisit souverainement la méthode d’évaluation de l’indemnité de dépossession, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’appliquer l’article 555 du code civil pour fixer le montant de l’indemnité due au preneur évincé au titre de la perte des constructions. Le preneur peut ainsi obtenir, outre la valeur du droit au bail, celle des constructions qu’il avait régulièrement édifiées, ce qui constitue une protection essentielle des porteurs de projets ayant investi dans des locaux loués.
Les obligations de la personne publique connaissent néanmoins des limites que la jurisprudence s’attache à faire respecter. L’article L. 322-12 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique offre à l’expropriant la faculté de proposer, « en lieu et place du paiement de l’indemnité », un local équivalent situé dans la même agglomération au commerçant, à l’artisan ou à l’industriel évincé. La Cour de cassation a précisé les conditions de cette substitution dans un arrêt du 18 mars 2021 (Cass. 3e civ., 18 mars 2021, n° 20-13.713), relatif à l’expropriation d’un local commercial au profit de l’établissement public d’aménagement Euroméditerranée. La société Centre méditerranéen des viandes islamiques, dont l’expropriant avait renoncé à la jouissance partielle du local, contestait la poursuite du bail proposée par l’établissement public, en raison des coûts de raccordement aux réseaux qu’impliquait la nouvelle configuration des lieux. La Cour de cassation a jugé que « le nouveau raccordement aux réseaux, s’il était possible, représentait nécessairement un coût, de sorte que le local proposé n’était pas équivalent au local déjà raccordé qui avait été donné en location à la société CMVI ». En conséquence, l’offre d’un local ou d’une configuration présentant des différences substantielles avec le local exproprié ne peut tenir lieu d’indemnisation, le juge conservant le contrôle de l’équivalence des locaux offerts.
Enfin, la charge indemnitaire de l’expropriant ne saurait englober les préjudices dont la cause est étrangère à l’expropriation. La règle de non-transmission du dépôt de garantie, rappelée dans l’arrêt du 29 juin 2022, en offre l’illustration la plus nette : l’expropriant, qui n’est pas le bailleur originaire, n’est pas tenu de restituer un dépôt de garantie dont l’obligation de restitution incombe au propriétaire initial. De même, ainsi qu’il résulte des arrêts du 8 juin 2023 et du 29 juin 2022, l’indemnisation de la perte de revenus locatifs du bailleur suppose que le bien était effectivement loué à la date de l’ordonnance d’expropriation, tandis que la perte de marchandises n’est indemnisable que dans la mesure où son existence en principe est démontrée. La jurisprudence de la troisième chambre civile dessine ainsi un équilibre entre la réparation intégrale du préjudice subi par le preneur et le respect des règles de droit commun qui gouvernent la relation locative, l’ensemble de ces règles trouvant son fondement dans le principe de réparation du préjudice direct, matériel et certain posé par l’article L. 321-1 du code de l’expropriation.
Conclusion
La jurisprudence de la troisième chambre civile, éclairée par les arrêts rendus entre 2019 et 2023, offre au preneur à bail commercial confronté à une expropriation un régime de protection complet et cohérent. L’extinction du bail par l’ordonnance d’expropriation, ou sa cessation anticipée à la suite d’une préemption urbaine, ouvre droit à une indemnisation intégrale du préjudice direct, matériel et certain, laquelle englobe la perte du fonds, les frais de réinstallation évalués sans abattement pour vétusté et la perte des constructions édifiées par le preneur, nonobstant toute clause de nivellement. Cette protection trouve néanmoins sa limite dans l’exigence d’un lien direct entre le préjudice et l’expropriation, qui écarte la prise en charge du dépôt de garantie ou de pertes fondées sur une activité exercée hors du local exproprié. Les opérations d’aménagement qui se multiplient, à l’image du Grand Paris ou des projets de renouvellement urbain, rendent cette matière particulièrement vivante pour les commerçants et les investisseurs. Le cabinet accompagne les bailleurs, les preneurs et les commerçants dans la défense de leurs intérêts indemnitaires, qu’ils soient confrontés à une procédure d’expropriation, à une préemption ou à tout autre contentieux locatif, dans le cadre de son activité consacrée au droit des baux commerciaux à Paris.
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