La troisième chambre civile de la Cour de cassation a rendu, le 9 juillet 2026, un arrêt publié au Bulletin qui précise, en formation de section, l’office du juge judiciaire confronté à une exception d’incompétence fondée sur l’appartenance d’un logement au domaine public. Cette décision intéresse le droit immobilier dans sa dimension la plus contentieuse, celle qui confronte l’occupant à la puissance publique. L’arrêt intéresse au premier chef les établissements publics qui consentent des baux d’habitation à leurs agents, puis entreprennent de les requalifier unilatéralement en conventions d’occupation précaire du domaine public. Par cette décision, la Cour de cassation énonce que le juge judiciaire, saisi en référé d’une telle exception, ne peut se déclarer incompétent au seul motif que la qualification domaniale est sérieusement discutée : il doit, au contraire, transmettre une question préjudicielle à la juridiction administrative et surseoir à statuer jusqu’à ce que celle-ci se soit prononcée.
La décision s’inscrit dans un contentieux récurrent qui oppose les occupants de logements de fonction aux personnes publiques propriétaires. Le phénomène n’est pas nouveau : de nombreux établissements publics — hôpitaux, offices HLM, collectivités territoriales, établissements sociaux ou médico-sociaux — consentent à leurs agents des contrats de location à usage d’habitation. La pratique révèle que ces contrats, souvent intitulés « baux », « conventions d’occupation » ou « engagements de location », sont parfois requalifiés après plusieurs années d’exécution par le bailleur qui invoque la domanialité publique du bien pour revendiquer un régime juridique plus favorable à l’administration. L’arrêt du 9 juillet 2026 marque une étape importante dans la protection procédurale de l’occupant face à cette requalification.
Le litige ayant donné lieu à cet arrêt opposait un agent d’un établissement public de gérontologie à son employeur-bailleur. Ce dernier lui avait consenti, par acte du 9 août 2002 modifié par avenant du 13 mai 2015, un bail à usage d’habitation. Par lettre du 17 juillet 2019, l’établissement a informé l’agent qu’il requalifiait le contrat en convention d’occupation précaire du domaine public et qu’il réévaluait en conséquence la somme mensuelle due au titre de l’occupation. L’occupant a assigné l’établissement devant le juge des référés du tribunal judiciaire en paiement d’une provision correspondant aux sommes indûment versées depuis la réévaluation. L’établissement a alors soulevé une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative, motif pris de ce que le logement relevait du domaine public. La cour d’appel de Versailles, par un arrêt du 13 février 2025, a accueilli cette exception, estimant que la qualification de la domanialité était sérieusement discutée et que le juge administratif était seul compétent pour en connaître, renvoyant les parties à mieux se pourvoir. Cet arrêt est aujourd’hui cassé.
I. La requalification unilatérale du bail d’habitation en convention d’occupation du domaine public
A. L’office du bailleur public : de la stipulation contractuelle à la décision unilatérale
Le contrat de bail d’habitation est, par principe, régi par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, dont les dispositions du titre premier sont d’ordre public. L’article 2 de cette loi écarte toutefois de son champ d’application les « logements attribués ou loués en raison de l’exercice d’une fonction ou de l’occupation d’un emploi ». Cette exclusion, qui a pour effet de soustraire le contrat au régime protecteur de la loi de 1989, ne signifie pas pour autant que le contrat échappe à toute qualification de droit privé. La jurisprudence a eu l’occasion de préciser, à plusieurs reprises, les conditions dans lesquelles un contrat portant sur un logement de fonction pouvait être qualifié de bail de droit commun ou, au contraire, de convention d’occupation précaire du domaine public.
La troisième chambre civile a ainsi jugé, par un arrêt du 6 juillet 2022 publié au Bulletin, qu’« il résulte de ce texte, d’ordre public, que, dès le déclassement d’un bien du domaine public, sa location à usage d’habitation à titre de résidence principale, est soumise aux dispositions du titre 1er de cette loi » et que « la validité d’une convention y dérogeant est conditionnée à l’existence de circonstances particulières indépendantes de la volonté des parties autres que celles résultant de la seule domanialité du bien » (Civ. 3e, 6 juillet 2022, n° 21-18.450, Publié au Bulletin). Cette décision, rendue dans une affaire où La Poste avait consenti à l’une de ses agents un logement par une convention « à titre précaire et révocable », a censuré l’arrêt qui avait fait droit à la demande d’expulsion sans vérifier l’existence de circonstances particulières justifiant la précarité de l’occupation.
Par ailleurs, plusieurs juridictions du fond ont eu à connaître de litiges dans lesquels des établissements publics de santé ou des sociétés à capitaux publics tentaient de se prévaloir de la domanialité publique pour échapper à leurs obligations de bailleur. La cour d’appel de Paris, le 3 décembre 2024, a ainsi requalifié en bail d’habitation une convention d’occupation précaire consentie par la société Engie à l’un de ses salariés, relevant que « la requalification de ce contrat ne saurait être justifiée par l’unique référence à l’appartenance de ce logement au domaine privé de l’employeur — la société Engie ne justifiant d’aucune circonstance particulière de nature à caractériser la précarité de l’occupation » (CA Versailles, 3 décembre 2024, n° 24/00444). Dans le même sens, un jugement du tribunal judiciaire de Paris du 2 juillet 2024 a constaté la résiliation d’une convention d’occupation précaire consentie par l’AP-HP à une aide-soignante ayant fait valoir ses droits à la retraite, après avoir vérifié que la précarité de l’occupation était justifiée par des circonstances objectives (TJ Paris, 2 juillet 2024, n° 24/01643).
La requalification unilatérale à laquelle procèdent certains établissements publics repose sur une double opération juridique. En premier lieu, le bailleur soutient que le bien loué appartient au domaine public, en ce qu’il serait affecté au service public et aurait fait l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service, conformément à l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, aux termes duquel « le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public » (article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques). En second lieu, le bailleur déduit de cette appartenance au domaine public l’impossibilité de maintenir un contrat de bail de droit privé, pour lui substituer une convention d’occupation précaire constitutive d’un titre d’occupation du domaine public, révocable à tout moment.
B. Les conséquences de la requalification sur les droits de l’occupant
La substitution d’une convention d’occupation précaire à un bail d’habitation emporte des conséquences considérables pour l’occupant. Le régime de la convention d’occupation du domaine public se caractérise par sa précarité et sa révocabilité : l’administration peut y mettre fin à tout moment, sans avoir à justifier d’un motif légitime, sous réserve du respect d’un préavis. L’occupant ne bénéficie ni du droit au renouvellement, ni du droit au maintien dans les lieux que la loi du 6 juillet 1989 garantit au preneur d’un bail d’habitation. La requalification s’accompagne fréquemment d’une réévaluation du montant de la redevance d’occupation, qui peut être substantielle.
Dès lors, l’enjeu de la qualification domaniale du bien est déterminant pour l’occupant. Or, cette qualification relève, en application de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 fructidor an III, de la compétence exclusive de la juridiction administrative. La Cour de cassation l’a rappelé avec constance : « il n’appartient qu’à la juridiction administrative de se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public » (Civ. 1re, 4 juillet 2019, n° 18-21.147, Publié au Bulletin). Ce principe a été réaffirmé par le tribunal des conflits et il innerve l’ensemble du contentieux de la domanialité publique. Il en résulte que le juge judiciaire ne peut, de sa propre autorité, qualifier un bien de dépendance du domaine public ni, à l’inverse, écarter cette qualification.
Cette compétence exclusive de la juridiction administrative place le juge judiciaire dans une situation délicate lorsqu’il est saisi d’une action fondée sur l’exécution d’un contrat de bail et que le défendeur lui oppose l’appartenance du bien au domaine public. S’il se déclare incompétent, il prive l’occupant de l’accès au juge judiciaire, pourtant compétent pour connaître des actions relatives aux baux d’habitation. S’il retient sa compétence, il risque de méconnaître le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. L’arrêt du 9 juillet 2026 apporte à cette difficulté une réponse procédurale qui préserve les droits de l’occupant tout en respectant la répartition constitutionnelle des compétences.
II. L’obligation de question préjudicielle : une garantie procédurale pour l’occupant
A. Le mécanisme de l’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile
L’article 49 du code de procédure civile dispose, en son second alinéa, que « lorsque la solution d’un litige dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie la transmet à la juridiction administrative compétente en application du titre Ier du livre III du code de justice administrative. Elle sursoit à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle » (article 49, alinéa 2, du code de procédure civile). Ce mécanisme, introduit par le décret n° 2015-233 du 27 février 2015, permet au juge judiciaire de ne pas se dessaisir lorsqu’il est confronté à une question relevant de la compétence administrative, mais d’en saisir lui-même la juridiction compétente et de surseoir à statuer dans l’attente de sa réponse.
La jurisprudence a progressivement précisé les contours de cette obligation. La première chambre civile, dans l’arrêt précité du 4 juillet 2019, a cassé l’arrêt d’une cour d’appel qui s’était déclarée incompétente pour connaître d’une demande d’expulsion dirigée contre l’occupant sans titre d’une voie communale, au motif que la qualification de cette voie comme dépendance du domaine public relevait de la compétence administrative. La Cour de cassation a jugé que la cour d’appel « était tenue de transmettre à la juridiction administrative, par voie préjudicielle, la question de l’appartenance de cette voie au domaine public fluvial ou au domaine public routier, question dont dépend la solution de l’exception d’incompétence soulevée devant elle et qui présente une difficulté sérieuse » (Civ. 1re, 4 juillet 2019, n° 18-21.147, Publié au Bulletin).
Cette solution a été appliquée par plusieurs juridictions du fond. Le tribunal judiciaire de Metz, par une ordonnance du 24 avril 2025, a invité les parties à présenter leurs observations sur la nécessité de transmettre une question préjudicielle au tribunal administratif de Strasbourg afin de déterminer si une parcelle litigieuse appartenait au domaine public ou privé de la commune (TJ Metz, 24 avril 2025, n° 24/00306). Le tribunal judiciaire d’Arras, le 18 février 2026, a ordonné la transmission au tribunal administratif de Lille d’une question préjudicielle portant sur la qualification domaniale d’un emplacement publicitaire, et sursis à statuer sur l’exception d’incompétence (TJ Arras, 18 février 2026, n° 25/01285). La cour d’appel d’Aix-en-Provence, le 13 février 2025, a également constaté que la solution du litige sur la compétence dépendait de la question de l’appartenance au domaine public d’un immeuble communal, et a sursis à statuer dans l’attente de la décision du juge administratif (CA Aix-en-Provence, 13 février 2025, n° 24/03979).
En conséquence, le mécanisme de la question préjudicielle constitue, dans la jurisprudence antérieure à l’arrêt du 9 juillet 2026, un instrument qui permet au juge judiciaire de ne pas décliner sa compétence tout en respectant la compétence exclusive de la juridiction administrative pour se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public. L’arrêt commenté étend expressément ce mécanisme au juge des référés et au contentieux des baux d’habitation consentis par des personnes publiques.
B. La portée de l’arrêt du 9 juillet 2026 : sursis obligatoire et maintien de la compétence judiciaire
L’arrêt du 9 juillet 2026 énonce une règle dont les termes, par leur netteté, confèrent à la décision une portée qui dépasse le seul cas d’espèce. La Cour de cassation, après avoir rappelé qu’« il n’appartient qu’à la juridiction administrative de se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public » et que, selon l’article 49, alinéa 2, du code de procédure civile, la juridiction judiciaire saisie d’une question préjudicielle administrative « sursoit à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle », en déduit que « lorsque la juridiction judiciaire statuant en référé est saisie d’une exception d’incompétence au profit de la juridiction administrative et que la solution de cette exception dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse de délimitation du domaine public, elle doit la transmettre à la juridiction administrative compétente et surseoir à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle sans pouvoir se déclarer incompétente sur les demandes présentées devant elle, motif pris d’une contestation sérieuse » (Civ. 3e, 9 juillet 2026, n° 25-13.874, Publié au Bulletin).
La solution retenue par la Cour de cassation se décompose en trois propositions qui s’articulent avec une logique rigoureuse. Premièrement, le juge des référés est soumis à la même obligation que le juge du fond : il ne peut se déclarer incompétent au seul motif que l’appartenance du bien au domaine public est contestée. Deuxièmement, l’existence d’une difficulté sérieuse de délimitation du domaine public ne fonde pas une incompétence, mais commande au contraire la saisine du juge administratif par la voie de la question préjudicielle. Troisièmement, le sursis à statuer s’impose jusqu’à ce que le juge administratif ait tranché la question de la domanialité, ce qui permet au juge judiciaire de reprendre ensuite l’examen des demandes dont il reste saisi.
À cet égard, l’arrêt du 9 juillet 2026 s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle qui, depuis l’arrêt de la première chambre civile du 4 juillet 2019, impose au juge judiciaire de ne pas se dérober derrière la compétence administrative lorsque la solution de l’exception dépend précisément d’une question dont la réponse conditionne l’issue du litige au fond. La nouveauté de l’arrêt réside dans son application expresse au référé et dans le domaine spécifique du logement de fonction. La Cour de cassation censure, en l’espèce, l’arrêt de la cour d’appel de Versailles qui, pour accueillir l’exception d’incompétence, avait retenu qu’« au regard de l’argumentation de ce dernier, il convient de dire qu’est sérieusement discutée la qualification de la domanialité du logement donné à bail et, dès lors, que le juge administratif est seul compétent pour en connaître, et de renvoyer les parties à mieux se pourvoir ». Ce raisonnement est précisément celui que la Cour de cassation condamne : la difficulté sérieuse ne justifie pas le renvoi à mieux se pourvoir, elle commande la question préjudicielle.
Par ailleurs, la décision s’inscrit dans un contexte jurisprudentiel plus large qui tend à renforcer la protection de l’occupant d’un logement de fonction face aux évolutions unilatérales de son statut. La troisième chambre civile a, dans l’arrêt du 6 juillet 2022 précité, subordonné la validité d’une convention d’occupation précaire dérogeant à la loi du 6 juillet 1989 à l’existence de « circonstances particulières indépendantes de la volonté des parties autres que celles résultant de la seule domanialité du bien ». Elle a ainsi clairement signifié que l’appartenance d’un bien au domaine public ne suffit pas, à elle seule, à justifier la précarité de l’occupation. L’arrêt du 9 juillet 2026 complète cette protection sur le terrain procédural : l’occupant qui conteste la requalification de son contrat ne peut être privé de l’accès au juge judiciaire par une déclaration d’incompétence prématurée.
La cour d’appel de renvoi devra donc, avant de statuer sur l’exception d’incompétence, transmettre à la juridiction administrative la question de savoir si le logement litigieux appartient au domaine public de l’établissement de gérontologie. Elle devra surseoir à statuer sur les demandes de provision formées par l’occupant jusqu’à ce que le juge administratif ait répondu. Ce n’est qu’à l’issue de cette réponse qu’elle pourra, selon que le bien est ou non reconnu comme relevant du domaine public, se déclarer compétente ou incompétente pour connaître des demandes relatives à l’exécution du contrat.
Cette solution, qui peut paraître imposer un détour procédural, présente en réalité une vertu protectrice essentielle pour l’occupant. Elle lui évite d’être renvoyé à introduire une nouvelle instance devant le juge administratif, avec les délais et les coûts que cela implique, alors même que la qualification domaniale du bien n’est pas encore tranchée. Elle permet au contraire de concentrer le traitement du litige devant la juridiction initialement saisie, sous réserve de la question préjudicielle, et de garantir ainsi l’effectivité du droit au juge.
Enfin, il convient de relever que l’arrêt du 9 juillet 2026 a été rendu en formation de section et publié au Bulletin, ce qui atteste de l’importance que la troisième chambre civile attache à la solution qu’il consacre. La publication au Bulletin, associée à la formation de section, confère à la décision une autorité particulière dans la hiérarchie des arrêts de la Cour de cassation. Elle signale aux juridictions du fond la volonté de la haute juridiction d’unifier et de stabiliser la pratique sur ce point. La solution est d’autant plus remarquable qu’elle intervient dans le cadre d’un référé, c’est-à-dire d’une procédure d’urgence dans laquelle le juge est traditionnellement réticent à ordonner des mesures d’instruction ou à surseoir à statuer. En imposant le mécanisme de la question préjudicielle même en référé, la Cour de cassation affirme que l’urgence ne saurait justifier un contournement des règles de compétence.
Conclusion
L’arrêt rendu par la troisième chambre civile le 9 juillet 2026 conforte, dans le domaine spécifique du logement de fonction, un principe dont la première chambre civile avait posé les prémisses en 2019 : le juge judiciaire, confronté à une exception d’incompétence fondée sur l’appartenance d’un bien au domaine public, ne peut se déclarer incompétent sans avoir préalablement saisi la juridiction administrative d’une question préjudicielle et sursis à statuer jusqu’à sa réponse. Cette obligation, désormais expressément étendue au juge des référés, constitue une garantie procédurale significative pour les occupants de logements de fonction dont le statut est remis en cause par la personne publique propriétaire.
La décision s’articule avec la jurisprudence antérieure qui, sur le fond, subordonne la validité des conventions d’occupation précaire à l’existence de circonstances particulières indépendantes de la volonté des parties. Elle en constitue le prolongement procédural et contribue, par l’équilibre qu’elle ménage entre la compétence administrative exclusive en matière de domanialité publique et le droit de l’occupant à un juge, à la sécurité juridique des relations entre les personnes publiques et les occupants de leurs logements. Il appartiendra aux juridictions du fond, et en particulier à la cour d’appel de Versailles autrement composée devant laquelle l’affaire est renvoyée, de faire application de cette règle et de mesurer, à l’épreuve des faits, sa portée concrète.
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