Au début du mois d’août 2026, la cession par une commune du littoral breton d’une demeure patrimoniale de sept cents mètres carrés au prix de cent cinquante mille euros, soit environ deux cent quatorze euros le mètre carré, a suscité une vive émotion dans la presse nationale. La maison, construite en 1871 et propriété de la collectivité, avait été vendue à un promoteur, cependant que le prix moyen du mètre carré dans la station balnéaire avoisine six mille trois cent cinquante euros. L’opposition municipale a dénoncé l’absence de mise en concurrence, le caractère bradé de la cession et l’absence de recherche de la meilleure offre pour les contribuables.
Cette affaire, qui n’est pas isolée, illustre la tension permanente entre la liberté des collectivités de gérer leur patrimoine et les contraintes qui pèsent sur l’aliénation des biens publics. La jurisprudence de la troisième chambre civile de la Cour de cassation a récemment précisé les règles gouvernant ces opérations, de l’inaliénabilité du domaine public à la sanction du prix dérisoire, en passant par la répartition des compétences entre les ordres de juridiction. Trois arrêts rendus en 2025 et 2026, dont deux le 7 mai 2026 et le 19 mars 2026, n’ont fait l’objet d’aucun commentaire d’ensemble, alors qu’ils balisent l’ensemble du contentieux des cessions immobilières publiques.
La présente étude examinera successivement le régime de protection du domaine public, qui soumet toute aliénation à des conditions rigoureuses (I), puis le contrôle du prix des cessions immobilières publiques et les voies de contestation ouvertes aux intéressés (II).
I. L’inaliénabilité du domaine public : une barrière que les cessions immobilières ne sauraient contourner
A. Le principe d’inaliénabilité et l’exigence d’un déclassement préalable
Le code général de la propriété des personnes publiques pose un principe absolu, aux termes duquel « les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles » (article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques). L’inaliénabilité traduit la double affectation des biens concernés à l’usage direct du public ou à un service public, qui justifie que la personne publique ne puisse s’en défaire librement. Or, la règle ne souffre qu’une seule issue, le déclassement, qui fait sortir le bien du régime protecteur : « un bien d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1, qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement » (article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques).
La troisième chambre civile a donné à ce dispositif une portée concrète dans un arrêt du 7 mai 2026, rendu sur deux pourvois joints formés par une société civile professionnelle notariale et par une communauté de communes. Après avoir rappelé que « la vente d’un immeuble du domaine public ne peut avoir lieu qu’après décision de déclassement », la Cour de cassation a jugé que la cession de parcelles appartenant au domaine public départemental, intervenue sans déclassement préalable, était « nulle de nullité absolue » (Civ. 3e, 7 mai 2026, n° 24-13.491 et 24-15.282). En l’espèce, le déclassement était intervenu six ans après la vente, et une seule des trois parcelles avait fait l’objet d’un acte de régularisation. La haute juridiction a également écarté l’application de l’article 12 de l’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017, qui permet le déclassement rétroactif des biens cédés avant son entrée en vigueur, au motif que la décision de déclassement litigieuse était antérieure à ce texte.
La détermination du périmètre du domaine public commande ainsi l’ensemble de l’opération, et la Cour de cassation réserve cette question à la juridiction administrative. Elle a rappelé que « la juridiction administrative est seule compétente pour se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine public » (Civ. 3e, 11 janvier 2023, n° 21-20.388). A cet égard, un litige portant sur l’appartenance au domaine public d’une voie transférée à une commune doit être transmis au juge administratif, conformément à la loi des 16-24 août 1790 et au décret du 16 fructidor an III, lorsque la difficulté est sérieuse.
Par ailleurs, le régime procédural des cessions communales a été renforcé par la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026. L’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales dispose désormais que « toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles » (article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales). Cette délibération est prise « au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat ». La cession d’un bien communal s’analyse donc en une chaîne d’actes dont chacun conditionne la validité du suivant : constat de la désaffectation, déclassement, délibération motivée, avis de l’autorité de l’Etat, et acte de vente.
La désaffectation préalable n’est pas une formalité abstraite, car elle conditionne la licéité de l’aliénation d’un immeuble encore affecté au service public. Un bâtiment utilisé pour l’hébergement des étudiants d’un établissement public d’enseignement, à l’instar de la demeure littorale qui a longtemps servi de dortoirs à un lycée hôtelier, demeure tant qu’il n’est pas désaffecté dans le giron du domaine public, sauf décision contraire de l’autorité compétente. Or, la Cour de cassation fait reposer la preuve de la sortie du domaine public sur l’acte administratif de déclassement, et non sur la seule cessation matérielle de l’affectation, ce qui exclut toute régularisation implicite des ventes conclues sans ce préalable (Civ. 3e, 7 mai 2026, n° 24-13.491 et 24-15.282).
B. La nullité des aliénations irrégulières et la réparation du préjudice de l’acquéreur
La méconnaissance de ces exigences entraîne la nullité de la vente, et la jurisprudence en tire des conséquences rigoureuses. Dans l’affaire jugée le 7 mai 2026, la cour d’appel avait retenu que le déclassement intervenu en 2014 n’avait pas permis de régulariser la vente de 2008, faute d’acte notarié constatant la réitération de l’accord des parties, et la Cour de cassation l’a approuvée sur ce point. Elle a ainsi rappelé que la vente étant un contrat consensuel, parfait « dès qu’on est convenu de la chose et du prix » (article 1583 du code civil), la régularisation du vice exige un nouvel accord, et non la seule disparition de la cause de la nullité (Civ. 3e, 7 mai 2026, précité).
La nullité n’épuise toutefois pas les droits de l’acquéreur évincé, dont le préjudice peut être réparé. Dans le même arrêt, la Cour de cassation a censuré la cour d’appel qui avait rejeté la demande de remboursement des taxes foncières acquittées par l’acquéreur entre la vente annulée et l’annulation, au motif qu’une demande de dégrèvement pouvait être formée auprès de l’administration fiscale. Elle a jugé que « le paiement de la taxe foncière acquittée par l’acquéreur d’un bien immobilier dont la vente a été annulée constitue un préjudice indemnisable », sur le fondement de l’article 1240 du code civil, selon lequel « tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer » (article 1240 du code civil ; Civ. 3e, 7 mai 2026, n° 24-13.491 et 24-15.282). Le notaire instrumentaire, à qui il appartenait de vérifier la domanialité du bien, peut également être appelé à répondre de la perte de la chose et du prix.
Les conséquences financières des ventes irrégulières ne se limitent pas au sort du prix, car la jurisprudence fait porter sur l’acquéreur le paiement des intérêts au taux légal dès la livraison de la chose. La troisième chambre civile a rappelé que « l’intérêt légal sur le prix de vente d’un immeuble d’habitation, qui représente la contrepartie de la jouissance du bien, est dû pour la période séparant la prise de possession du jour du paiement », en application de l’article 1652 du code civil, aux termes duquel l’acheteur doit l’intérêt du prix « si la chose vendue et livrée produit des fruits ou autres revenus » (article 1652 du code civil ; Civ. 3e, 17 octobre 2024, n° 23-10.288). Cette solution s’applique indistinctement aux ventes entre particuliers et aux cessions impliquant une personne publique, dès lors qu’un immeuble susceptible d’être loué est une chose frugifère par nature.
En conséquence, la sous-évaluation massive du prix peut elle-même fonder la nullité de l’aliénation lorsque la cession a été conçue pour échapper aux poursuites des créanciers. La Cour de cassation a validé l’annulation d’une vente dont le prix était « inférieur de 873 000 euros au moins à la valeur du bien au jour de la vente », en retenant que la fraude aux droits des créanciers caractérisait une cause illicite au sens des anciens articles 1131 et 1133 du code civil, « le régime de la nullité encourue, comme la possibilité, pour des créanciers, d’invoquer la fraude paulienne étant sans incidence sur le caractère illicite de la cause » (Civ. 3e, 11 janvier 2023, n° 21-23.254). L’ordre public patrimonial fait ainsi obstacle à ce que la modicité du prix dissimule une fraude organisée.
Le régime de la nullité absolue conserve par ailleurs une portée pratique déterminante, car un acte nul de nullité absolue ne peut être rétroactivement confirmé. La jurisprudence admet néanmoins qu’il est « loisible aux parties de renouveler leur accord ou de maintenir leur commune volonté lorsque la cause de la nullité a cessé », ce qui autorise une réitération régulière de l’opération après le déclassement (Civ. 3e, 7 mai 2026, n° 24-13.491 et 24-15.282). Or, cette réitération exige un nouvel échange des consentements portant sur la chose et le prix, et non la simple décision administrative de déclassement, si bien que les collectivités ne peuvent se dispenser d’un acte authentique conforme à la procédure.
A cet égard, la responsabilité du notaire instrumentaire se trouve au premier plan des contentieux relatifs aux aliénations domaniales. Dans l’affaire jugée le 7 mai 2026, la société civile professionnelle notariale avait été assignée aux côtés de la communauté de communes, l’acquéreur lui reprochant d’avoir instrumenté la cession de parcelles du domaine public sans vérifier leur situation domaniale, puis de n’avoir pas constaté la régularisation après déclassement. La Cour de cassation, tout en statuant sur la nullité de la vente, a rappelé que la réparation des préjudices consécutifs à l’annulation obéit au principe de la réparation intégrale, sans perte ni profit pour la victime, ce qui ouvre au professionnel une discussion sur la part des pertes imputables à sa propre faute.
II. Le prix des cessions immobilières publiques : vileté du prix et voies de contestation
A. Le contrôle du caractère sérieux du prix de la vente
Le prix occupe une place centrale dans la validité de la vente, puisque « le prix de la vente doit être déterminé et désigné par les parties » (article 1591 du code civil). Le droit nouveau ajoute que « un contrat à titre onéreux est nul lorsque, au moment de sa formation, la contrepartie convenue au profit de celui qui s’engage est illusoire ou dérisoire » (article 1169 du code civil). La jurisprudence distingue la lésion, qui ouvre une action en rescision dans les conditions des articles 1674 et suivants du code civil, et la vileté du prix, qui se rattache au caractère sérieux du prix et entraîne la nullité de la vente.
La troisième chambre civile a précisé la date à laquelle la vileté du prix doit s’apprécier dans une espèce où une promesse unilatérale de vente conclue en 1971 avait été levée en 2016. Elle a jugé que « la promesse unilatérale de vente est un avant-contrat qui contient, outre le consentement du vendeur, les éléments essentiels du contrat définitif qui serviront à l’exercice de la faculté d’option du bénéficiaire, de sorte que la vileté du prix s’apprécie, à la différence de l’action en rescision pour lésion ouverte dans les conditions prévues par les articles 1674 et suivants du code civil, à la date de la promesse et non à celle de la levée d’option » (Civ. 3e, 21 novembre 2024, n° 21-12.661). Cette solution, qui prolonge le revirement opéré par la décision du 23 juin 2021, garantit la sécurité du bénéficiaire d’une promesse contre la hausse de la valeur du bien.
Le contrôle de la vileté du prix n’en demeure pas moins placé sous le sceau de l’appréciation souveraine des juges du fond. La Cour de cassation a ainsi approuvé la cour d’appel d’avoir retenu que le prix convenu, « représentant environ un cinquième de la valeur établie par le collège d’experts judiciaires, n’était pas dérisoire » (Civ. 3e, 30 avril 2025, n° 23-19.684). Or, la proportion est éclairante pour l’affaire de la cession communale évoquée en introduction. Lorsque le prix représente moins de quatre pour cent de la valeur vénale moyenne du bien, la question du caractère dérisoire de la contrepartie se pose avec une acuité particulière, quand bien même la commune aurait suivi l’estimation des services de l’Etat.
Des lors, la méthode d’évaluation commande la solution du litige, et son contrôle s’étend à la motivation du juge. La Cour de cassation a cassé un arrêt qui avait retenu le barème fiscal de l’usufruit en vigueur en 2004 pour apprécier la validité d’une vente de nue-propriété assortie d’une rente viagère conclue le 26 mars 2003, sans répondre aux conclusions de l’appelante qui soutenaient que le barème applicable au jour de la vente fixait la valeur de l’usufruit à dix pour cent, ce qui révélait une insuffisance de la contrepartie (Civ. 3e, 6 juillet 2023, n° 22-15.282). L’exigence de motivation de l’article 455 du code de procédure civile s’impose ainsi à l’évaluation de la vileté du prix, qu’il s’agisse de ventes viagères ou de cessions immobilières publiques.
B. La contestation des ventes de biens communaux : répartition des compétences et délais
La nature du bien détermine l’ordre de juridiction compétent pour connaître de la contestation de la cession. Lorsque le bien relève du domaine privé de la personne publique, sa vente est un contrat de droit privé, dont la nullité se discute devant le juge judiciaire, dans les conditions de droit commun applicables aux aliénations immobilières (article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques pour les immeubles de l’Etat). En revanche, lorsque le bien relève du domaine public, l’opération peut relever du contrat administratif, ainsi que l’a tranché le Tribunal des conflits dans sa décision du 8 décembre 2025, reprise par la Cour de cassation dans son arrêt du 19 mars 2026.
Dans cette dernière affaire, une commune avait cédé en 1989, pour un franc symbolique, des parcelles de son domaine public comportant une source à un syndicat des eaux, établissement public, puis avait assigné celui-ci en nullité de la vente devant le juge judiciaire. La Cour de cassation a cassé sans renvoi l’arrêt d’appel qui avait retenu sa compétence, en énonçant que « le contrat, conclu le 28 décembre 1989, par lequel la commune a cédé au syndicat, qui est un établissement public, des biens appartenant à son domaine public, présente le caractère d’un contrat administratif, de sorte que l’action en nullité de ce contrat, formée par la commune, relève de la compétence de la juridiction administrative » (Civ. 3e, 19 mars 2026, n° 23-17.912, après Tribunal des conflits, 8 décembre 2025, n° 4362). A cet égard, l’article 76 du code de procédure civile autorise le juge judiciaire à relever d’office son incompétence lorsque l’affaire relève de la juridiction administrative (article 76 du code de procédure civile).
Par ailleurs, les intéressés disposent de voies de recours spécifiques contre les cessions de biens communaux, dont le délai est souvent bref. La délibération du conseil municipal autorisant la vente est transmise au représentant de l’Etat, qui « défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission » (article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales). C’est ce délai de deux mois, évoqué par la presse au sujet de la cession de la demeure littorale, qui encadre le déféré préfectoral et les recours des tiers contre la délibération ; la nullité de la vente elle-même obéit, quant à elle, aux règles propres au contrat conclu.
Enfin, la jurisprudence protège la sécurité juridique des possesseurs contre les biens qui n’ont jamais été incorporés au domaine public. La Cour de cassation a jugé que « la publication d’un acte autorisant l’incorporation de parcelles dans le domaine privé d’une commune n’est ni interruptive de prescription, ni de nature à vicier une possession en cours et qu’il est toujours possible de prescrire contre un titre de propriété », en rappelant que, pour pouvoir prescrire, « il faut une possession continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque, et à titre de propriétaire » (Civ. 3e, 24 octobre 2024, n° 23-16.882 ; article 2261 du code civil). La distinction entre domaine public et domaine privé ne perd ainsi rien de sa fécondité pratique : le premier est inaliénable et imprescriptible, le second demeure prescriptible.
La vente de gré à gré demeure par ailleurs le mode normal d’aliénation des biens du domaine privé, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’Etat s’agissant des immeubles de l’Etat (article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques), et sous réserve de la délibération motivée du conseil municipal pour les communes. A cet égard, la loi n’impose pas, de manière générale, une mise en concurrence des candidats à l’acquisition d’un bien du domaine privé communal. En revanche, la délibération doit exposer les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles, ce qui soumet la décision au contrôle du juge administratif saisi par le préfet ou par les tiers. La transparence de la procédure, exigée par la motivation de la délibération, constitue donc la principale garantie contre les cessions conclues dans des conditions contestables.
Conclusion
La vente d’un bien public immobilier n’est donc pas une simple opération de gestion courante, mais un acte soumis à une double exigence : la sortie préalable du domaine public, lorsqu’il est concerné, et la détermination d’un prix sérieux, dont le caractère dérisoire expose la cession à la nullité. La jurisprudence de la troisième chambre civile, des arrêts du 11 janvier 2023 au 7 mai 2026, offre désormais un cadre complet. Ce cadre tient en cinq exigences : l’inaliénabilité du domaine public, la nullité absolue des aliénations irrégulières, l’indemnisation de l’acquéreur, l’appréciation de la vileté du prix à la date de l’engagement et la répartition des compétences entre juge judiciaire et juge administratif, selon la nature du bien et la qualité des parties.
Les collectivités et les acquéreurs ont ainsi intérêt à vérifier, avant toute signature, la qualification domaniale du bien, la régularité de la délibération et l’adéquation du prix à la valeur vénale, ces trois points concentrant l’essentiel des risques d’annulation. Les particuliers confrontés à une cession irrégulière, comme les communes souhaitant contester une vente conclue dans des conditions douteuses, gagneront à être accompagnés dans le contentieux de la vente immobilière, tant les délais et les règles de compétence conditionnent l’issue de leur action.
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