L’arrêt rendu par le Conseil d’État le 30 juillet 2026 (n° 497783) confirme un principe établi depuis quarante ans tout en y apportant deux précisions dont la portée pratique est considérable pour les propriétaires, les acquéreurs et les praticiens du droit immobilier. La jurisprudence Thalamy (CE, 9 juillet 1986, req. n° 51172), qui impose que toute demande d’autorisation de travaux sur une construction irrégulière porte sur l’ensemble du bâtiment afin d’en assurer la régularisation complète, est réaffirmée avec une vigueur renouvelée. Mais l’arrêt du 30 juillet 2026 va plus loin : il impose désormais à l’administration d’inviter le pétitionnaire à compléter sa demande si celle-ci ne prévoit pas la régularisation de l’ensemble, et il prohibe le renversement de la charge de la preuve qui ferait peser sur le propriétaire l’obligation d’établir l’inexistence d’une irrégularité ancienne. La décision, consultable sur le site de Légifrance, est assortie d’un lien officiel (CE, 30 juillet 2026, req. n° 497783).
Cette décision s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel plus large qui, depuis 2023, voit la troisième chambre civile de la Cour de cassation préciser l’office du juge civil en matière de démolition des constructions irrégulières, à la croisée des principes de réparation intégrale, de proportionnalité et de régularisation administrative. L’articulation entre l’ordre administratif et l’ordre judiciaire, la place du contrôle de proportionnalité et l’étendue du pouvoir de démolition du juge civil constituent désormais un corps de règles dont la cohérence mérite d’être exposée, à l’intention des professionnels du droit et des propriétaires confrontés à ces situations dont les enjeux financiers et patrimoniaux sont souvent considérables.
L’analyse de ces évolutions impose de distinguer deux temps. Le premier concerne l’obligation de régularisation, dont le Conseil d’État vient de rappeler la portée tout en l’assortissant de garanties procédurales nouvelles. Le second intéresse l’office du juge civil, saisi d’une demande de démolition, qui doit désormais conjuguer le fondement légal de l’action avec un contrôle de proportionnalité dont les contours ont été redessinés par plusieurs arrêts marquants de la Cour de cassation. Ces deux mouvements, l’un administratif, l’autre judiciaire, convergent vers une protection renforcée du propriétaire de bonne foi sans sacrifier l’effectivité des règles d’urbanisme.
I. L’obligation de régularisation de l’ensemble de la construction irrégulière, de Thalamy à l’arrêt du 30 juillet 2026
A. Le principe constant : une demande d’autorisation portant sur la totalité du bâtiment
La jurisprudence Thalamy pose, depuis 1986, une règle dont la simplicité apparente dissimule des conséquences pratiques redoutables. Lorsqu’une construction a été édifiée sans l’autorisation requise ou en méconnaissance des prescriptions légales applicables à l’époque de son édification, le propriétaire qui envisage d’y réaliser de nouveaux travaux doit présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble du bâtiment. Il ne peut se borner à solliciter une autorisation pour les seuls travaux nouveaux qu’il projette. La finalité de cette règle est claire : éviter que des constructions illégales ne se pérennisent par le biais d’autorisations successives qui ne porteraient que sur des éléments partiels, sans jamais assurer la mise en conformité de l’ensemble.
L’arrêt du Conseil d’État du 30 juillet 2026 réaffirme ce principe sans ambiguïté. La haute juridiction administrative énonce que « lorsqu’une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble du bâtiment ». La formulation est délibérément impérative : le propriétaire ne dispose d’aucune marge d’appréciation quant au périmètre de sa demande. Cette obligation s’impose à lui indépendamment de la nature des travaux envisagés, qu’il s’agisse d’une simple surélévation, d’une extension ou d’un changement de destination.
La portée de cette règle est d’autant plus importante qu’elle concerne toutes les constructions irrégulières, quelle que soit l’ancienneté de l’irrégularité. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 30 juillet 2026, la transformation irrégulière du bâtiment datait de 1964, soit plus de soixante ans avant la décision. L’écoulement du temps n’a aucune incidence sur l’obligation de régularisation, dès lors que la prescription de l’action publique ou de l’action civile en démolition n’efface pas le caractère irrégulier de la construction au regard des règles d’urbanisme. Cette solution, déjà esquissée dans la jurisprudence antérieure, trouve ici une confirmation éclatante.
Il convient toutefois de ne pas confondre cette obligation de régularisation administrative avec l’action civile en démolition que peut exercer un voisin ou une commune sur le fondement des articles L. 480-13 et L. 480-14 du code de l’urbanisme. L’obligation de régularisation est une condition préalable à la délivrance d’une nouvelle autorisation d’urbanisme ; l’action en démolition, quant à elle, obéit à des conditions distinctes, tenant notamment à la localisation de la construction et à l’existence d’un préjudice personnel. Ces deux mécanismes, quoique distincts, se rejoignent dans leur finalité commune : le rétablissement de la légalité urbanistique.
B. Les deux apports de l’arrêt du 30 juillet 2026 : invitation à compléter et charge de la preuve
Si la confirmation du principe Thalamy était attendue, l’arrêt du 30 juillet 2026 innove sur deux points qui renforcent sensiblement les garanties procédurales du pétitionnaire.
En premier lieu, le Conseil d’État impose à l’administration une obligation d’invitation à régulariser. Désormais, « dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation ». Cette obligation, qui n’existait pas dans la formulation originelle de la jurisprudence Thalamy, constitue une avancée procédurale significative. Le Conseil d’État précise toutefois que cette invitation « a pour seul objet d’informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s’il entend poursuivre son projet » et qu’elle « n’a pas à précéder le refus que l’administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés ». Autrement dit, l’administration peut refuser sans avoir préalablement invité le pétitionnaire à compléter sa demande, mais elle doit néanmoins l’informer de la procédure à suivre. La nuance est subtile mais importante : l’invitation n’est pas un préalable obligatoire au refus, mais une obligation d’information qui pèse sur l’administration indépendamment de la décision de refus qu’elle est en droit de prendre.
En second lieu, et c’est peut-être l’apport le plus novateur de l’arrêt, le Conseil d’État précise la charge de la preuve de l’irrégularité de la construction initiale. Il censure la cour administrative d’appel qui avait « fait supporter à M. D… la charge d’établir l’inexistence d’un élément de fait, alors qu’il lui appartenait de former sa conviction sur la réalité du percement d’une ouverture à l’occasion des travaux de transformation du cellier en garage, au vu des éléments versés au dossier par les parties, le cas échéant, en mettant en œuvre ses pouvoirs généraux d’instruction des requêtes ». La formule est d’une grande netteté : on ne saurait exiger d’un justiciable qu’il apporte la preuve d’un fait négatif, c’est-à-dire qu’il démontre qu’un événement n’a pas eu lieu. Cette prohibition est un principe général du droit de la preuve, que le Conseil d’État applique ici au contentieux de l’urbanisme. Il appartient au juge de « former sa conviction » au vu des pièces du dossier, et non d’imposer au pétitionnaire une probatio diabolica qui, par nature, est impossible à rapporter.
Cette précision est capitale pour les acquéreurs de biens anciens. Lorsqu’un propriétaire souhaite réaliser des travaux sur un bâtiment dont il ignore si des transformations antérieures ont été régulièrement autorisées, il ne saurait être tenu d’établir l’absence d’irrégularités passées. La charge de la preuve pèse sur l’administration ou sur le tiers qui invoque l’irrégularité. En pratique, cette solution invite les acquéreurs à la plus grande vigilance : s’ils ne peuvent prouver la régularité des transformations anciennes, ils ne peuvent pas non plus être sanctionnés pour ne pas l’avoir fait. Mais ils restent exposés au risque que l’administration, ou un voisin, établisse cette irrégularité, auquel cas l’obligation de régularisation s’imposera à eux dans toute sa rigueur.
II. L’office du juge civil face à la démolition : entre proportionnalité et effectivité du droit
A. Le double fondement de l’action en démolition : articles L. 480-13 du code de l’urbanisme et 1240 du code civil
L’action en démolition d’une construction irrégulière peut être exercée par un voisin sur le fondement de la responsabilité civile extra-contractuelle ou par la commune sur le fondement de l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme. La troisième chambre civile de la Cour de cassation a précisé, dans un arrêt publié au Bulletin du 11 janvier 2023 (Cass. 3e civ., 11 janvier 2023, n° 21-19.778, Publié au Bulletin), les conditions de l’action fondée sur l’article L. 480-13.
Aux termes de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme, lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne peut être condamné à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative et si la construction est située dans l’une des zones limitativement énumérées par ce texte. La Cour de cassation a jugé, le 11 janvier 2023, que « toute méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique peut servir de fondement à une action en démolition d’une construction édifiée conformément à un permis de construire ultérieurement annulé, dès lors que le demandeur à l’action démontre avoir subi un préjudice personnel en lien de causalité directe avec cette violation » (Cass. 3e civ., 11 janvier 2023, n° 21-19.778). Cette solution, rendue au visa combiné de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme et de l’article 1240 du code civil, élargit sensiblement le champ de l’action en démolition : il n’est plus nécessaire que la méconnaissance des règles d’urbanisme constitue une violation de règles de fond, par opposition aux simples règles de procédure. Toute irrégularité, quelle qu’en soit la nature, peut fonder l’action, pour autant que le demandeur établisse un préjudice personnel et direct.
Dans le même arrêt, la Cour de cassation précise que la condamnation à démolir une construction dont le permis a été annulé « est subordonnée à la seule localisation géographique de la construction à l’intérieur de l’une des zones visées, sans qu’il soit nécessaire que la construction ait été édifiée en violation du régime particulier de protection propre à cette zone » (Cass. 3e civ., 11 janvier 2023, n° 21-19.778). Il suffit donc que le bien soit situé dans un espace protégé au sens de l’article L. 480-13, 1°, sans qu’il soit besoin de démontrer que la construction contrevient spécifiquement aux règles de protection de cet espace. Cette interprétation extensive facilite l’action en démolition dans les zones sensibles, au premier rang desquelles figurent les espaces naturels et les sites patrimoniaux remarquables.
Par ailleurs, l’article L. 480-14 du même code confère à la commune le pouvoir de saisir le tribunal judiciaire pour faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d’un ouvrage édifié sans autorisation ou en méconnaissance de celle-ci. La Cour de cassation a apporté une précision importante dans son arrêt du 9 octobre 2025 (Cass. 3e civ., 9 octobre 2025, n° 23-18.806) : cette disposition « ne saurait être interprétée comme autorisant la démolition d’un tel ouvrage lorsque le juge peut ordonner à la place sa mise en conformité et que celle-ci est acceptée par le propriétaire ». La mise en conformité prime ainsi sur la démolition lorsque le propriétaire y consent et que les règles d’urbanisme le permettent. Cette solution est conforme au principe de proportionnalité qui irrigue désormais l’ensemble du contentieux de la démolition.
B. Le contrôle de proportionnalité, exigence transversale du juge civil
L’évolution la plus significative de la jurisprudence de la troisième chambre civile réside dans l’extension du contrôle de proportionnalité à l’ensemble des actions en démolition, quel qu’en soit le fondement. Cette évolution, amorcée par l’arrêt du 17 novembre 2021 (pourvoi n° 20-17.218, publié), a été consacrée et systématisée par plusieurs décisions récentes.
L’arrêt de la troisième chambre civile du 6 juillet 2023 (Cass. 3e civ., 6 juillet 2023, n° 22-10.884, Publié au Bulletin) constitue un revirement de jurisprudence sur ce point. La Cour de cassation y énonce un attendu de principe dont la portée est générale : « le juge saisi d’une demande de démolition-reconstruction d’un ouvrage en raison des non-conformités qui l’affectent, que celle-ci soit présentée au titre d’une demande d’exécution forcée […] ou sous le couvert d’une demande en réparation à hauteur du coût de la démolition-reconstruction, doit rechercher, si cela lui est demandé, s’il n’existe pas une disproportion manifeste entre son coût pour le débiteur de bonne foi et son intérêt pour le créancier au regard des conséquences dommageables des non-conformités constatées » (Cass. 3e civ., 6 juillet 2023, n° 22-10.884). La Cour met ainsi fin à une différence de traitement qui n’apparaissait plus justifiée entre la demande d’exécution forcée d’une obligation contractuelle et la demande de dommages-intérêts d’un montant équivalent au coût de la démolition-reconstruction. Dans les deux cas, le juge doit exercer un contrôle de proportionnalité, ce qui constitue une protection essentielle pour le propriétaire de bonne foi.
L’arrêt du 5 février 2026 (Cass. 3e civ., 5 février 2026, n° 24-10.925) affine encore ce contrôle de proportionnalité dans le cas particulier de la violation d’un cahier des charges de lotissement. La Cour de cassation y pose deux règles complémentaires. La première est que « lorsqu’une construction édifiée ne respecte pas une servitude imposée par le cahier des charges du lotissement, seule peut être ordonnée la démolition de ce qui est nécessaire pour la mettre en conformité avec ce document » (Cass. 3e civ., 5 février 2026, n° 24-10.925). La démolition totale ne saurait donc être ordonnée lorsque la suppression partielle de l’ouvrage permet de respecter la servitude. La seconde règle est que « il appartient au juge, lorsque cela lui est demandé, de rechercher si la démolition de ce qui a été construit en violation du cahier des charges d’un lotissement ne constitue pas une mesure disproportionnée au regard de son coût pour le débiteur de bonne foi et de l’intérêt qu’elle présente pour le créancier » (Cass. 3e civ., 5 février 2026, n° 24-10.925). La Cour de cassation étend ainsi explicitement le contrôle de proportionnalité aux sanctions de la violation d’une servitude conventionnelle, alors même que la cour d’appel avait refusé de l’exercer au motif que la démolition « ne constitue pas l’exécution d’une obligation contractuelle […] mais la sanction de la violation d’une servitude ».
Il convient toutefois de marquer les limites de ce contrôle de proportionnalité. L’arrêt du 4 avril 2024 (Cass. 3e civ., 4 avril 2024, n° 22-21.132, Publié au Bulletin) rappelle que « le juge du fond, statuant en matière extra-contractuelle, ne peut apprécier la réparation due à la victime au regard du caractère disproportionné de son coût pour le responsable du dommage ». Le principe de la réparation intégrale, énoncé à l’article 1240 du code civil, fait obstacle à ce que le coût de la remise en état soit pris en considération pour réduire l’indemnisation due à la victime. La Cour de cassation valide ainsi la démolition ordonnée par la cour d’appel, après avoir constaté que celle-ci avait caractérisé un préjudice résultant directement de la non-conformité de la construction, en l’espèce la perte de vue panoramique et la réduction de l’ensoleillement. Le contrôle de proportionnalité trouve donc sa limite dans le principe de réparation intégrale du préjudice subi par la victime.
Enfin, l’arrêt du 21 décembre 2023 (Cass. 3e civ., 21 décembre 2023, n° 22-19.168) illustre la mise en œuvre concrète de ce contrôle de proportionnalité en sens inverse. La Cour de cassation y approuve une cour d’appel d’avoir rejeté une demande de démolition après avoir constaté « qu’il existait une disproportion entre le coût de la mise en conformité et son intérêt pour les autres colotis ». Le coût de démontage de la couverture existante s’élevait à 5 516 000 francs Pacifique, soit environ 46 000 euros, tandis que le dommage causé au voisinage « n’était pas manifeste ». Cette décision confirme que le contrôle de proportionnalité peut conduire à écarter la démolition lorsque son coût excède manifestement l’intérêt qu’elle présente pour le demandeur, sans préjudice de l’allocation de dommages-intérêts compensatoires.
Cette jurisprudence construit ainsi un équilibre subtil entre le droit de propriété du constructeur, protégé par l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, le droit au respect du bien d’autrui, et l’intérêt général qui s’attache au respect des règles d’urbanisme. Elle impose au juge du fond, dans chaque espèce, une appréciation concrète des circonstances de fait qui exclut toute automaticité de la sanction.
Conclusion
L’arrêt du Conseil d’État du 30 juillet 2026 et la jurisprudence récente de la troisième chambre civile de la Cour de cassation dessinent un régime juridique des constructions irrégulières qui, sans remettre en cause le principe de leur régularisation ou de leur démolition, en atténue la rigueur par des garanties procédurales et un contrôle de proportionnalité renforcé. La convergence est remarquable : de même que le Conseil d’État interdit de faire peser sur le propriétaire la preuve impossible de l’inexistence d’une irrégularité ancienne, la Cour de cassation impose au juge civil de vérifier que la démolition n’est pas une sanction disproportionnée au regard du coût qu’elle représente et de l’intérêt qu’elle présente.
Pour le praticien du droit immobilier, ces évolutions imposent une vigilance accrue à plusieurs stades. Lors de l’acquisition d’un bien ancien, la reconstitution de l’historique administratif des constructions et transformations successives demeure indispensable, même si la charge de la preuve des irrégularités incombe à celui qui les invoque. Lorsqu’un litige survient, la démonstration d’un préjudice personnel et direct conditionne le succès de l’action en démolition sur le fondement de l’article L. 480-13. Enfin, dans la conduite de l’instance, l’argumentation tirée de la proportionnalité de la sanction doit être systématiquement développée, qu’il s’agisse d’une action fondée sur la violation d’une servitude conventionnelle ou d’une règle d’urbanisme. La jurisprudence de la troisième chambre civile, en étendant le champ de ce contrôle, en a fait un moyen de défense à part entière dont l’oubli serait une faute.
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