I. La simplification du cadre procédural du droit de préemption
A. La réutilisation de l’avis du service des domaines : une avancée pragmatique
Le décret n° 2026-674 du 27 juillet 2026 portant mesures de simplification de l’action publique locale et des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements, publié au Journal officiel du 28 juillet 2026 (legifrance.gouv.fr), introduit une modification substantielle de l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme (legifrance.gouv.fr), en vigueur depuis le 29 juillet 2026. Le texte insère un nouvel alinéa aux termes duquel « l’avis du service des domaines, obtenu avant la transmission de la déclaration d’intention d’aliéner, émis sur le même bien dans les mêmes conditions et encore en cours de validité, satisfait à l’obligation prévue au premier alinéa ». Cette disposition met fin à l’obligation uniforme de solliciter un nouvel avis du service des domaines à chaque déclaration d’intention d’aliéner lorsque le titulaire du droit de préemption dispose déjà d’une évaluation encore valable du bien concerné.
L’économie générale du droit de préemption urbain repose sur l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme (legifrance.gouv.fr), qui subordonne à peine de nullité toute aliénation visée à l’article L. 213-1 à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Le titulaire du droit de préemption dispose alors d’un délai de deux mois à compter de la réception de cette déclaration pour exercer son droit, son silence valant renonciation à l’exercice du droit de préemption. Dans ce cadre, l’avis du service des domaines constitue une formalité essentielle destinée à éclairer la collectivité sur la valeur vénale du bien, préalablement à toute décision de préemption. Or, le renouvellement systématique de cet avis à chaque nouvelle déclaration d’intention d’aliéner portant sur un même bien engendrait des délais d’instruction supplémentaires, au détriment de la fluidité des transactions immobilières concernées.
La nouvelle rédaction de l’article R. 213-21 emporte deux conséquences pratiques immédiates pour les praticiens du droit immobilier. En premier lieu, elle réduit le délai d’instruction des déclarations d’intention d’aliéner lorsque la collectivité dispose d’un avis récent et pertinent, ce qui profite tant au vendeur qu’à l’acquéreur pressenti, lesquels obtiennent plus rapidement une certitude sur l’exercice ou la renonciation au droit de préemption. En second lieu, elle sécurise la position du titulaire du droit de préemption en lui permettant de s’appuyer sur une évaluation préexistante sans risquer de voir sa décision contestée pour absence de consultation du service des domaines. Cette simplification, pour modeste qu’elle paraisse, s’inscrit dans une logique plus large de rationalisation des procédures administratives applicables aux transactions immobilières, portée par le processus « France simplification » et les propositions des préfets dans le cadre du dispositif « Roquelaure de la simplification ».
Par ailleurs, la mesure participe d’une approche pragmatique du droit de l’urbanisme qui ne modifie pas les règles de fond déterminant ce qu’il est permis de construire sur un terrain, mais qui déplace des curseurs opérationnels essentiels à la sécurisation des projets immobiliers. À cet égard, la dispense de nouvel avis des domaines ne remet pas en cause le pouvoir d’appréciation de la collectivité sur l’opportunité de préempter, ni l’obligation de motivation qui pèse sur la décision de préemption elle-même. Elle allège simplement une formalité procédurale dont la répétition systématique ne se justifiait plus, dès lors que les conditions d’évaluation du bien n’avaient pas évolué depuis le précédent avis. Dès lors, le décret du 27 juillet 2026 consacre une simplification de bon sens, qui devrait contribuer à accélérer le traitement des dossiers sans affaiblir les garanties offertes aux propriétaires et aux acquéreurs.
B. La modernisation de la publicité des documents d’urbanisme et la simplification des autorisations
Au-delà de la seule question de l’avis des domaines, le décret n° 2026-674 du 27 juillet 2026 comporte un volet substantiel de modernisation des règles de publicité des documents d’urbanisme, qui intéresse directement la sécurité juridique des transactions immobilières. L’article 12 du décret procède à une refonte des modalités de publication des actes relatifs aux schémas de cohérence territoriale (articles R. 143-14 à R. 143-16 du code de l’urbanisme), aux plans locaux d’urbanisme (articles R. 153-20 à R. 153-22) et aux cartes communales (article R. 163-9), en érigeant le portail national de l’urbanisme en vecteur principal de la publicité électronique de ces documents. Pour un acquéreur ou un investisseur, la conséquence pratique est déterminante : la version opposable d’un plan local d’urbanisme se vérifie désormais d’abord en ligne, le portail national constituant la source de référence pour l’état du droit applicable à une parcelle donnée, au moment de la transaction envisagée.
En complément de cette première série de mesures, le décret n° 2026-733 du 1er août 2026 portant diverses mesures de coordination relatives à l’élaboration et l’évolution des documents d’urbanisme, publié au Journal officiel du 4 août 2026 (legifrance.gouv.fr), tire les conséquences de la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement. Ce second texte généralise l’évaluation environnementale à l’occasion de l’élaboration et de la révision des plans locaux d’urbanisme, en application du nouvel article R. 104-11 du code de l’urbanisme, et étend le recours à la participation du public par voie électronique en lieu et place de l’enquête publique classique pour un nombre accru de procédures d’évolution des documents d’urbanisme. Ces modifications, si elles allongent mécaniquement les délais des procédures de révision des PLU, renforcent la transparence et la légitimité des documents d’urbanisme qui constituent le socle de toute opération immobilière.
L’article 10 du décret du 27 juillet 2026 resserre par ailleurs le champ du permis d’aménager aux seuls lotissements qui prévoient la création ou l’aménagement de voies, d’espaces ou d’équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement, les équipements pris en compte étant ceux dont la réalisation est à la charge du lotisseur. Cette disposition, qui s’applique aux demandes d’autorisation d’urbanisme déposées à compter du 1er septembre 2026, exclut désormais du champ du permis d’aménager les opérations de lotissement situées dans des périmètres protégés, aux abords d’un monument historique ou dans un site classé, lorsqu’elles ne comportent pas de tels équipements communs. L’allégement est significatif pour les porteurs de projets, qui n’auront plus à solliciter une autorisation lourde pour des opérations de simple remaniement parcellaire, et pour les acquéreurs de lots, qui bénéficieront d’une procédure plus rapide et moins coûteuse, sans préjudice des garanties attachées à la protection du patrimoine.
En conséquence, l’articulation des deux décrets d’été 2026 dessine un mouvement de fond vers une administration plus réactive et plus accessible de l’urbanisme, sans que les règles substantielles de constructibilité ne soient modifiées. Pour le praticien du droit immobilier, la vigilance doit néanmoins porter sur le nouveau paradigme de la publicité électronique : la vérification de l’état du droit applicable à un bien ne peut plus se satisfaire d’un simple examen des documents conservés en mairie ou chez le notaire, mais suppose une consultation systématique du portail national de l’urbanisme, dont la fiabilité conditionne désormais la sécurité juridique des transactions. Or, le décret du 27 juillet 2026 a prévu un régime de secours en cas de dysfonctionnement de ce portail, en organisant une publication électronique subsidiaire dans les conditions prévues à l’article R. 2131-1 du code général des collectivités territoriales (legifrance.gouv.fr), ce qui témoigne de la conscience qu’a le pouvoir réglementaire des risques inhérents à la dématérialisation intégrale des procédures.
II. La consolidation du droit au recours effectif de l’acquéreur évincé
A. L’exigence de notification régulière et le point de départ des délais de contestation
Par un arrêt de section publié au Bulletin du 9 juillet 2026 (pourvoi n° 25-15.423), la troisième chambre civile de la Cour de cassation a renforcé de manière significative les garanties procédurales dont bénéficie l’acquéreur évincé par l’exercice d’un droit de préemption (courdecassation.fr). Dans cette affaire, une SAFER avait adressé sa décision de préemption à l’adresse des acquéreurs évincés telle qu’elle figurait dans la déclaration d’intention d’aliéner transmise par le notaire, mais les plis étaient revenus à l’expéditrice revêtus de la mention « défaut d’accès ou d’adressage ». La cour d’appel d’Aix-en-Provence avait néanmoins déclaré irrecevable l’action en annulation de la décision de préemption intentée par les acquéreurs, en retenant que le caractère incomplet de l’adresse n’était pas imputable à la SAFER et que les intéressés avaient eu connaissance de la décision par d’autres canaux.
La Cour de cassation censure cette analyse au visa des articles 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (legifrance.gouv.fr) et des articles L. 143-3, L. 143-13 et R. 143-6 du code rural et de la pêche maritime. La Haute juridiction énonce un principe dont la portée dépasse le seul contentieux de la préemption SAFER : « la lettre adressée à l’acquéreur évincé sur la base d’informations inexactes ou incomplètes qui n’ont pas permis sa présentation ne constituant pas une notification régulière au sens de l’article R. 143-6 précité, le délai de six mois, prévu par l’article L. 143-13 du code rural et de la pêche maritime, pour contester la décision de préemption, ne peut courir contre cet acquéreur évincé, nonobstant sa connaissance de l’existence d’une décision de préemption par un autre moyen. » Ce faisant, la troisième chambre civile consacre une acception exigeante de la notion de notification régulière, qui ne saurait se réduire à la simple expédition d’une lettre recommandée avec demande d’avis de réception, mais impose que les informations d’adressage utilisées soient exactes et complètes, c’est-à-dire de nature à permettre effectivement la présentation du pli au destinataire.
Cette décision s’inscrit dans le prolongement d’une jurisprudence déjà bien établie. Par un arrêt du 30 octobre 2013 (pourvoi n° 12-19.870, Bull. 2013, III, n° 139), la Cour de cassation avait jugé que le délai de six mois pour contester la décision de rétrocession d’une SAFER ne peut, sans porter atteinte au droit à un recours effectif, courir contre une personne à qui la décision qu’elle entend contester n’a pas été notifiée. Plus récemment, par un arrêt du 19 mars 2026 (pourvoi n° 24-22.301, publié), la troisième chambre civile a précisé que le délai de quinze jours imparti à la SAFER pour informer l’acquéreur évincé, à peine de nullité de plein droit de la décision de préemption, ne commence à courir qu’à compter du jour où elle reçoit du notaire, en application de l’article R. 141-2-1 du code rural et de la pêche maritime, une notification complète et exacte concernant les nom, prénoms et domicile de l’acquéreur évincé. L’arrêt du 9 juillet 2026 franchit une étape supplémentaire en jugeant que la simple connaissance par l’acquéreur évincé de l’existence d’une décision de préemption par un autre moyen ne saurait suppléer à l’absence de notification régulière et ne fait donc pas courir le délai de contestation.
Par ailleurs, la motivation de la décision de préemption fait l’objet d’un contrôle rigoureux de la part de la Cour de cassation, ainsi qu’en témoigne l’arrêt rendu le 11 janvier 2024 (pourvoi n° 22-12.166) (courdecassation.fr). Dans cette espèce, la troisième chambre civile a approuvé la cour d’appel de Montpellier d’avoir annulé une décision de préemption de la SAFER au motif que « si la décision de préemption indiquait que l’acquisition pourrait permettre de réorganiser la répartition parcellaire de plusieurs viticulteurs, elle ne précisait pas la nature des difficultés de répartition parcellaire dans la zone concernée ». La Cour rappelle que la motivation de la décision de préemption ne doit pas se limiter à une simple référence à l’un des neuf objectifs énumérés par la loi, mais doit « exprimer clairement et précisément pourquoi l’acquisition du bien doit lui permettre d’atteindre le but poursuivi ». Cette exigence de motivation concrète, qui prohibe les formules stéréotypées, constitue une garantie essentielle pour les parties à la transaction, lesquelles sont ainsi à même de comprendre les raisons de l’éviction et, le cas échéant, d’en discuter le bien-fondé devant le juge.
En conséquence, la combinaison de l’exigence de notification régulière et de l’obligation de motivation circonstanciée dessine un dispositif protecteur de l’acquéreur évincé, qui ne saurait être privé de son droit au recours effectif par des carences imputables au titulaire du droit de préemption, que celles-ci portent sur l’adresse de notification ou sur la teneur de la motivation. La simplification procédurale introduite par le décret du 27 juillet 2026 doit donc être articulée avec ce corpus jurisprudentiel exigeant, qui ne tolère aucun affaiblissement des garanties fondamentales du justiciable au nom de l’efficacité administrative.
B. La délimitation des compétences juridictionnelles et la sanction des irrégularités
La sécurisation des transactions immobilières confrontées à l’exercice d’un droit de préemption ne se résume pas aux seules questions de notification et de motivation ; elle implique également une délimitation précise des compétences juridictionnelles, dont les enjeux pratiques sont considérables pour les parties. L’arrêt rendu par la troisième chambre civile le 28 mars 2024 (pourvoi n° 22-24.738) (courdecassation.fr) illustre cette problématique de manière éclairante. Dans cette espèce, une commune avait assigné l’État en nullité de l’acte authentique par lequel celui-ci avait cédé à une SCI des terrains dépendant de la zone dite des « cinquante pas géométriques » à la Martinique, en se prévalant de la méconnaissance de son droit de préemption urbain. La cour d’appel de Fort-de-France avait annulé la vente litigieuse au motif que l’État n’avait pas procédé à la déclaration préalable prévue par l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme. La Cour de cassation casse cette décision au visa de l’article L. 3231-1 du code général de la propriété des personnes publiques (legifrance.gouv.fr), aux termes duquel sont portés devant la juridiction administrative les litiges relatifs aux cessions des biens immobiliers de l’État, et déclare la juridiction judiciaire incompétente pour connaître du litige.
Cette décision met en lumière la dualité des ordres de juridiction qui gouverne le contentieux de la préemption immobilière, selon que le bien aliéné relève du domaine privé de l’État ou d’une collectivité territoriale. Dans la première hypothèse, le contentieux relève de la compétence du juge administratif, y compris lorsque la contestation se fonde sur la méconnaissance de règles d’urbanisme qui, en d’autres circonstances, relèveraient de l’office du juge judiciaire. Dans la seconde hypothèse, la compétence judiciaire est en principe retenue, sous réserve de la théorie de l’ouvrage public, comme l’illustre l’arrêt rendu le 16 mars 2023 (pourvoi n° 21-22.693) (courdecassation.fr). Dans cette affaire, un syndicat des copropriétaires sollicitait qu’il soit enjoint à la Ville de Paris d’aménager en espaces verts une parcelle et que toute construction y soit jugée illicite, sur le fondement d’une servitude non aedificandi instituée par un cahier des charges de lotissement de 1929. La Cour de cassation a déclaré la juridiction judiciaire incompétente, motif pris de ce qu’un immeuble de logements sociaux construit par un office public de l’habitat présente le caractère d’un ouvrage public et que, dès lors, le juge judiciaire ne peut en ordonner la démolition.
L’articulation entre la nature du contrat de vente et les règles de la commande publique constitue un autre enjeu de délimitation du contentieux, comme en témoigne l’arrêt du 26 octobre 2023 (pourvoi n° 22-19.444) (courdecassation.fr). Dans cette espèce, une commune avait conclu avec des promoteurs une promesse synallagmatique de vente portant sur des terrains relevant de son domaine privé, assortie de conditions suspensives imposant aux acquéreurs de construire des logements en mixité sociale, ainsi que de livrer à la commune un local brut et des places de stationnement à titre de paiement partiel du prix. La commune soutenait que ce contrat devait être qualifié de marché public de travaux, relevant de la compétence du juge administratif, dès lors qu’il avait pour objet de confier à des opérateurs privés la réalisation de travaux répondant à un besoin d’intérêt général préalablement défini. La troisième chambre civile écarte cette qualification, après avoir constaté que le cahier des charges laissait aux opérateurs le choix de la répartition entre accession libre et prix maîtrisé et que les travaux prévus n’avaient pas été exécutés dans l’intérêt économique direct de la commune. La Cour retient que la commune n’avait exercé « aucune influence déterminante sur leur nature ou leur conception », ce qui exclut la qualification de marché public de travaux au sens de l’article 5-1 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015.
La sanction des irrégularités affectant la procédure de préemption obéit, quant à elle, à un régime spécifique dont les contours ont été précisés par les textes et la jurisprudence. L’article L. 213-2 du code de l’urbanisme prévoit que l’action en nullité de la vente pour défaut de déclaration préalable se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l’acte portant transfert de propriété. Cette prescription quinquennale, qui court à compter de la publicité foncière, constitue une garantie de sécurité juridique pour l’acquéreur, qui ne saurait être indéfiniment exposé à une remise en cause de son titre de propriété. Par ailleurs, la vente elle-même, définie par l’article 1582 du code civil (legifrance.gouv.fr) comme la convention par laquelle l’un s’oblige à livrer une chose et l’autre à la payer, demeure soumise aux conditions de validité de droit commun, au premier rang desquelles figure le consentement des parties. Or, l’exercice du droit de préemption, en substituant la collectivité à l’acquéreur pressenti, constitue une atteinte directe à la liberté contractuelle, ce qui justifie l’encadrement procédural rigoureux dont il fait l’objet.
Dès lors, l’office du notaire, en sa qualité d’officier public chargé d’authentifier les actes de vente immobilière, se trouve au cœur de ce dispositif de sécurisation. Il lui incombe de vérifier que la déclaration d’intention d’aliéner a été régulièrement adressée à la mairie compétente, que le délai de deux mois dont dispose le titulaire du droit de préemption est expiré, et que, le cas échéant, la décision de préemption a été régulièrement notifiée à l’acquéreur évincé. En cas de manquement à cette obligation de vérification, la responsabilité civile professionnelle du notaire peut être engagée sur le fondement de l’article 1240 du code civil (legifrance.gouv.fr), la faute consistant dans la méconnaissance de son devoir de conseil et d’assurance de l’efficacité de l’acte instrumenté. La simplification des formalités de préemption introduite par le décret du 27 juillet 2026 ne dispense donc pas le notaire de son obligation de vigilance, mais en redessine les contours, en substituant à la vérification de l’existence d’un avis récent du service des domaines celle de la validité de l’avis antérieur sur lequel la collectivité a pu se fonder.
Conclusion
Le décret n° 2026-674 du 27 juillet 2026 et l’arrêt de la troisième chambre civile du 9 juillet 2026 illustrent, chacun dans leur registre, la tension qui traverse le droit contemporain de la préemption immobilière entre la recherche d’efficacité administrative et la préservation des droits fondamentaux des administrés. La simplification des formalités — qu’il s’agisse de la réutilisation de l’avis des domaines, de l’allégement du permis d’aménager ou de la dématérialisation de la publicité des documents d’urbanisme — répond à un impératif légitime de fluidification des procédures et de réduction des délais, dans un contexte de tension persistante sur le marché foncier. La jurisprudence de la Cour de cassation, quant à elle, rappelle avec constance que ces allégements ne sauraient se traduire par un affaiblissement des garanties procédurales, au premier rang desquelles figure le droit à un recours effectif, dont la violation est sanctionnée par la Convention européenne des droits de l’homme. L’équilibre ainsi instauré, entre simplification et protection, constitue le cadre dans lequel s’exercent désormais les prérogatives des collectivités titulaires d’un droit de préemption et dans lequel doivent être conseillés les propriétaires vendeurs comme les acquéreurs pressentis, afin de prévenir les risques contentieux qui, en cette matière, peuvent conduire à l’annulation d’une vente plusieurs années après sa conclusion.
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