I. L’émergence d’un instrument inédit de régulation des distorsions de concurrence par les subventions étrangères

A. Le cadre juridique du règlement sur les subventions étrangères : champ d’application et pouvoirs d’enquête

Le règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur, entré en vigueur le 12 janvier 2023, constitue une innovation majeure dans l’architecture du droit européen de la concurrence. Cet instrument, dont l’application complète est effective depuis le 12 juillet 2023, vise à combler un vide réglementaire en dotant la Commission européenne de pouvoirs d’enquête et de sanction à l’égard des subventions octroyées par des États tiers à des entreprises opérant dans l’Union européenne, subventions qui échappaient jusqu’alors au contrôle des aides d’État prévu par les articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Le règlement instaure trois mécanismes distincts de contrôle : une obligation de notification préalable pour les concentrations impliquant des subventions étrangères significatives, une obligation similaire pour les procédures de passation de marchés publics, et un pouvoir général d’enquête d’office conféré à la Commission. Cette dernière peut ainsi, de sa propre initiative, examiner des subventions étrangères dans tous les secteurs de l’économie, ce qui confère à cet instrument une portée transversale sans précédent dans le droit matériel de l’Union. La Commission européenne dispose, au titre de ce règlement, de prérogatives d’investigation étendues, comprenant des demandes de renseignements, des inspections sur place dans l’Union et, sous réserve de l’accord du pays tiers concerné, dans les États tiers, ainsi que la possibilité d’adopter des mesures provisoires et des décisions imposant des mesures correctrices, parmi lesquelles figurent la restitution des subventions, la cession d’actifs ou l’interdiction de réaliser une concentration. L’effectivité de ce dispositif repose en grande partie sur la coopération des entreprises destinataires des enquêtes, coopération dont la Commission peut sanctionner le défaut par des amendes pouvant atteindre 1 % du chiffre d’affaires total de l’entreprise concernée ou des astreintes pouvant s’élever jusqu’à 5 % du chiffre d’affaires journalier moyen. Ces pouvoirs s’inscrivent dans le prolongement de ceux que le droit français de la concurrence confère aux agents de l’Autorité de la concurrence, habilités en vertu de l’article L. 450-1 du Code de commerce à procéder à toute enquête nécessaire à l’application des dispositions des titres II et III du livre IV dudit code, et qui peuvent, sur le fondement de l’article L. 450-4 du même code, procéder à des visites en tous lieux ainsi qu’à la saisie de documents sur autorisation judiciaire du juge des libertés et de la détention. La convergence des régimes d’enquête européen et français, bien que relevant d’ordres juridiques distincts, révèle une communauté d’inspiration dans la recherche d’un équilibre entre l’effectivité des investigations et la protection des droits fondamentaux des entreprises, équilibre que le législateur français a renforcé en soumettant les visites domiciliaires à un contrôle juridictionnel préalable rigoureusement encadré. La montée en puissance de ces instruments d’enquête, qu’ils relèvent de l’ordre juridique européen ou de l’ordre juridique français, témoigne d’une volonté commune de renforcer la capacité des autorités de concurrence à détecter et sanctionner les pratiques anticoncurrentielles dans un environnement économique mondialisé où les chaînes de valeur sont de plus en plus fragmentées et où les financements publics étrangers jouent un rôle croissant dans la compétitivité des entreprises, ce qui impose aux autorités de concurrence une adaptation permanente de leurs méthodes d’investigation et de leurs outils d’analyse économique. En complément, les agents mentionnés à l’article L. 450-3 du Code de commerce peuvent exiger la communication et obtenir ou prendre copie, par tout moyen et sur tout support, des livres, factures et autres documents professionnels, et accéder aux logiciels et aux données stockées ainsi qu’à la restitution en clair des informations propres à faciliter l’accomplissement de leurs missions, ce qui leur confère des moyens d’investigation numérique comparables à ceux dont dispose désormais la Commission dans le cadre du règlement sur les subventions étrangères.

B. L’articulation avec les instruments classiques du droit de la concurrence européen et français

Le règlement sur les subventions étrangères ne saurait être envisagé isolément : il s’articule avec les instruments classiques du droit de la concurrence que sont, à l’échelle européenne, les interdictions des ententes et des abus de position dominante énoncées aux articles 101 et 102 du TFUE, et, à l’échelle nationale, les prohibitions correspondantes inscrites aux articles L. 420-1 et L. 420-2 du Code de commerce. L’article 101 du TFUE, qui prohibe les accords entre entreprises, décisions d’associations d’entreprises et pratiques concertées ayant pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence, et l’article 102 du TFUE, qui interdit l’exploitation abusive d’une position dominante, constituent le socle du droit européen de la concurrence auquel le règlement sur les subventions étrangères vient s’ajouter sans s’y substituer. Ces dispositions trouvent leur équivalent en droit interne à l’article L. 420-1 du Code de commerce, qui prohibe les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions lorsqu’elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché, et à l’article L. 420-2 du même code, qui sanctionne l’exploitation abusive d’une position dominante ou d’un état de dépendance économique. Par ailleurs, le titre III du livre IV du Code de commerce, relatif à la concentration économique, définit à l’article L. 430-1 les opérations constitutives d’une concentration et fixe à l’article L. 430-2 les seuils de chiffre d’affaires déclenchant l’obligation de notification préalable à l’Autorité de la concurrence. Or, le règlement sur les subventions étrangères ajoute à cet arsenal classique une couche supplémentaire de contrôle en permettant à la Commission d’examiner si une opération de concentration a été facilitée par des subventions étrangères faussant le marché intérieur, ce qui constitue un élargissement notable du périmètre traditionnel du contrôle des concentrations, lequel était jusqu’alors centré sur l’analyse des effets de l’opération sur la structure du marché et non sur l’origine des financements ayant permis sa réalisation. En conséquence, les entreprises actives dans des secteurs stratégiques, qu’il s’agisse des télécommunications, de l’énergie, des infrastructures numériques ou de la défense, doivent intégrer ce nouveau paramètre dans leur analyse préalable à toute opération de croissance externe, ce qui complexifie significativement la planification stratégique des groupes internationaux dont les schémas de financement peuvent désormais faire l’objet d’un examen ex ante par la Commission, indépendamment de l’analyse concurrentielle classique fondée sur la définition des marchés pertinents et l’évaluation des parts de marché combinées. Le titre IV du livre IV du Code de commerce, relatif aux pratiques restrictives de concurrence, prévoit à l’article L. 442-1 l’engagement de la responsabilité de son auteur pour tout fait, dans le cadre de la négociation commerciale, de la conclusion ou de l’exécution d’un contrat, consistant notamment à obtenir ou tenter d’obtenir un avantage ne correspondant à aucune contrepartie ou manifestement disproportionné, ou à soumettre ou tenter de soumettre l’autre partie à des obligations créant un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties. L’Autorité de la concurrence, dont l’avis n° 26-A-05 du 17 juillet 2026 relatif au fonctionnement concurrentiel du secteur des agents d’intelligence artificielle a précisément identifié les risques concurrentiels liés aux prises de participation des grands acteurs du numérique au sein d’éditeurs d’agents d’IA concurrents, voit ainsi son analyse confortée par l’existence de ce nouvel instrument européen, qui pourrait utilement compléter le contrôle des concentrations dans les secteurs technologiques émergents où les financements publics étrangers jouent un rôle déterminant. L’Autorité de la concurrence a également, par ses décisions 26-MC-01 et 26-MC-02 du 8 juillet 2026, prononcé des mesures conservatoires à l’encontre de Meta dans le cadre du contentieux des droits voisins de la presse, enjoignant à cette dernière de négocier de bonne foi avec les éditeurs et agences de presse et de leur communiquer les informations nécessaires à l’évaluation de la rémunération, illustration de la capacité des autorités nationales à faire usage de leurs pouvoirs d’injonction pour rétablir un équilibre concurrentiel compromis par des pratiques unilatérales abusives.

II. Les enjeux procéduraux et les premiers développements contentieux du règlement sur les subventions étrangères

A. Les pouvoirs d’enquête de la Commission à l’épreuve des droits de la défense des entreprises

La mise en œuvre du règlement sur les subventions étrangères soulève des questions procédurales essentielles quant à l’équilibre entre l’effectivité des pouvoirs d’enquête de la Commission et le respect des droits de la défense des entreprises concernées. Le parallèle avec le droit français est à cet égard éclairant : les agents mentionnés à l’article L. 450-3 précité peuvent pénétrer dans tous lieux utilisés à des fins professionnelles entre 8 heures et 20 heures, exiger la communication de documents et recueillir tout renseignement, document ou justification nécessaire au contrôle. De même, les visites et saisies prévues à l’article L. 450-4 précité ne peuvent être diligentées que sur autorisation judiciaire donnée par ordonnance du juge des libertés et de la détention, lequel vérifie que la demande d’autorisation qui lui est soumise est fondée et doit comporter tous les éléments d’information de nature à justifier la visite. Cette exigence d’un contrôle juridictionnel préalable constitue une garantie fondamentale que le règlement sur les subventions étrangères, en tant que règlement européen directement applicable, n’intègre pas dans les mêmes termes, les inspections de la Commission étant décidées sur la base d’une simple décision administrative susceptible de recours ultérieur devant le juge de l’Union. L’ordonnance du juge des libertés et de la détention autorisant les opérations de visite et saisie, qui comporte la mention de la faculté pour l’occupant des lieux de faire appel à un conseil de son choix, peut faire l’objet d’un appel devant le premier président de la cour d’appel dans un délai de dix jours à compter de sa notification, et l’ordonnance rendue à l’issue de cet appel peut elle-même faire l’objet d’un pourvoi en cassation, ce qui ménage un double degré de juridiction protecteur des droits de la défense. Dès lors, la coexistence du règlement sur les subventions étrangères avec ces dispositions nationales pose la question de l’articulation des contrôles et des risques de double emploi, voire de contradiction entre les décisions des autorités nationales et celles de la Commission européenne, ce que le règlement s’efforce de prévenir par des mécanismes de coopération et d’échange d’informations entre la Commission et les autorités de concurrence des États membres. En outre, le développement accéléré de l’économie numérique et l’émergence de nouveaux acteurs globaux, souvent adossés à des financements publics étrangers, rendent plus impérieuse encore la nécessité de doter les autorités de concurrence d’instruments efficaces de détection et de sanction des pratiques anticoncurrentielles, tout en préservant les standards élevés de protection des droits fondamentaux consacrés par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et la Convention européenne des droits de l’homme, auxquels le juge européen comme le juge national sont tenus de se conformer. À cet égard, la directive (UE) 2019/1 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018, dite directive ECN+, visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en œuvre plus efficacement les règles de concurrence, a constitué une étape importante dans l’harmonisation des garanties procédurales au sein de l’Union, en imposant notamment que les décisions d’inspection des autorités nationales puissent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif, principe dont le règlement sur les subventions étrangères constitue, dans une certaine mesure, le prolongement naturel à l’échelle de la Commission elle-même.

B. L’affaire Temu et la problématique émergente de l’obstruction aux inspections

Le 31 juillet 2026, la Commission européenne a adressé une communication des griefs à PDD Holdings Inc., société mère de Temu, et à sa filiale WhaleCo Technology Limited, exposant ses préoccupations quant à une possible obstruction à une inspection menée dans les locaux de WhaleCo en Irlande sur le fondement du règlement sur les subventions étrangères. Cette procédure, la première du genre depuis l’entrée en application complète du règlement, illustre de manière saisissante les difficultés pratiques que rencontre la Commission dans l’exercice de ses pouvoirs d’enquête à l’égard d’entreprises dont la culture de conformité aux règles européennes de concurrence peut être moins ancrée que celle des opérateurs historiquement établis dans l’Union. La circonstance que la Commission ait dû recourir à une communication des griefs pour faire respecter ses prérogatives d’investigation révèle les limites d’un dispositif qui, pour être juridiquement robuste, n’en demeure pas moins tributaire de la coopération effective des acteurs économiques visés par les enquêtes. À cet égard, le contraste avec le système français de visites et saisies est significatif : en droit interne, l’article L. 450-4 du Code de commerce prévoit que les agents de l’Autorité de la concurrence sont assistés d’officiers de police judiciaire qui prêtent leur concours aux opérations et procèdent, le cas échéant, aux réquisitions nécessaires, ce qui confère aux investigations une force exécutoire que les inspections de la Commission, menées sans le concours systématique des autorités répressives nationales, ne possèdent pas toujours dans les faits. L’article L. 450-3 du même code précise que lorsque les lieux à visiter sont également à usage d’habitation, les contrôles ne peuvent être effectués qu’entre 8 heures et 20 heures et avec l’autorisation du juge des libertés et de la détention si l’occupant s’y oppose, disposition qui illustre l’attention portée par le législateur français à la protection du domicile et de la vie privée, droit fondamental consacré par l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme. Par ailleurs, le développement de l’intelligence artificielle et des technologies numériques confère aux investigations en matière de concurrence une dimension technique inédite, les données pertinentes étant souvent stockées sur des serveurs situés hors de l’Union ou chiffrées au moyen de technologies rendant leur accès difficile pour les enquêteurs. L’Autorité de la concurrence française, dans son avis n° 26-A-05 du 17 juillet 2026 précité, a d’ailleurs appelé à une vigilance particulière concernant les prises de participation réalisées par les grands acteurs du numérique au sein d’éditeurs d’agents d’IA concurrents, recommandation qui pourrait trouver un prolongement naturel dans la mise en œuvre du règlement sur les subventions étrangères à l’égard de plateformes bénéficiant de soutiens financiers étatiques extra-européens. L’Autorité a également souligné, dans ce même avis, la nécessité pour les autorités publiques de mettre pleinement en œuvre le cadre réglementaire existant et de s’assurer que les utilisateurs peuvent effectivement comparer les offres disponibles et exercer un choix éclairé, ce qui implique que les opérateurs économiques, quelle que soit leur nationalité ou celle de leurs actionnaires, se conforment aux règles de transparence et de loyauté qui fondent l’ordre concurrentiel européen. En définitive, l’affaire Temu constitue un test grandeur nature de la capacité du règlement à atteindre ses objectifs, à savoir garantir que les entreprises opérant dans l’Union européenne concourent sur un pied d’égalité, sans que les subventions de pays tiers ne faussent les conditions de concurrence au détriment des entreprises européennes qui, elles, sont soumises à la discipline rigoureuse des aides d’État. L’issue de cette procédure sera scrutée avec attention par l’ensemble des praticiens du droit de la concurrence, car elle déterminera pour partie le degré de coopération que les autorités de concurrence pourront effectivement attendre des entreprises établies dans des juridictions tierces dont les standards de transparence et de compliance diffèrent sensiblement de ceux en vigueur dans l’Union européenne.

Conclusion

Le règlement (UE) 2022/2560 sur les subventions étrangères représente une avancée significative dans la construction d’un droit européen de la concurrence adapté aux réalités de l’économie mondialisée du XXIe siècle. En dotant la Commission européenne de pouvoirs d’enquête et de sanction exorbitants du cadre traditionnel du contrôle des aides d’État et du droit des pratiques anticoncurrentielles, ce texte comble une lacune longtemps dénoncée par les praticiens et les autorités de concurrence. L’affaire Temu, première procédure d’obstruction engagée sur son fondement, démontre toutefois que l’effectivité de ce nouveau dispositif dépendra étroitement de la capacité des institutions européennes à surmonter les résistances des opérateurs économiques visés par les enquêtes. L’articulation entre ce règlement et les instruments nationaux de lutte contre les pratiques anticoncurrentielles, dont les titres II à V du livre IV du Code de commerce constituent l’armature en droit français, appelle une coordination renforcée entre la Commission et les autorités nationales de concurrence, coordination sans laquelle le risque de fragmentation de l’espace concurrentiel européen ne saurait être écarté, et dont la mise en œuvre concrète exigera des entreprises une gestion rigoureuse de leurs obligations déclaratives et une anticipation des risques contentieux dans un cadre juridique dont les contours sont encore en voie de définition. Les récentes décisions de l’Autorité de la concurrence française, qu’il s’agisse des mesures conservatoires prononcées à l’encontre de Meta dans l’affaire des droits voisins ou de l’avis prospectif sur le fonctionnement concurrentiel du secteur des agents d’intelligence artificielle, illustrent la complémentarité des approches nationale et européenne dans la régulation des marchés numériques, complémentarité que le règlement sur les subventions étrangères vient renforcer en offrant un cadre commun d’analyse des distorsions de concurrence générées par des financements publics extra-européens. En ce sens, le règlement sur les subventions étrangères n’est pas seulement un instrument de régulation économique : il constitue également un vecteur d’approfondissement de l’intégration européenne par le droit, dont les effets structurants sur l’ordre juridique de l’Union ne font que commencer à se déployer, et dont les praticiens du droit de la concurrence devront désormais intégrer la logique dans leur conseil aux entreprises, tant en matière de planification stratégique des opérations de croissance externe que de gestion précontentieuse des enquêtes de la Commission. La jurisprudence à venir de la Cour de justice de l’Union européenne, saisie des premiers recours contre les décisions adoptées sur le fondement de ce règlement, précisera la portée exacte des obligations pesant sur les entreprises et les limites que les droits fondamentaux opposent aux prérogatives d’investigation de la Commission, dans un dialogue des sources qui associera nécessairement les traditions constitutionnelles communes aux États membres et les standards de la Convention européenne des droits de l’homme.