I. La consécration constitutionnelle du principe non bis in idem en droit de la concurrence
A. La décision QPC n° 2026-1210 du 25 juin 2026 : une application rigoureuse du principe de nécessité des peines
La décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2026, rendue sur question prioritaire de constitutionnalité à l’initiative de la société Orange SA, constitue une avancée majeure dans la protection des entreprises contre le cumul des poursuites et des sanctions administratives. Saisi d’une contestation portant sur l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques, le Conseil a déclaré contraires à la Constitution les dispositions autorisant trois autorités administratives distinctes à réprimer les mêmes manquements à l’interdiction de prospection directe sans consentement préalable des abonnés. Cette décision, publiée au Journal officiel du 26 juin 2026, s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante relative à la portée du principe de nécessité des délits et des peines garanti par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (Conseil constitutionnel, 25 juin 2026, n° 2026-1210 QPC).
Le mécanisme législatif contesté permettait à la Commission nationale de l’informatique et des libertés, à l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse ainsi qu’à l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation de sanctionner tout manquement aux dispositions de l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques. Les amendes encourues variaient considérablement selon l’autorité saisie, allant de 75 000 euros pour une personne physique devant la DGCCRF à 10 millions d’euros ou 4 % du chiffre d’affaires annuel mondial devant la CNIL. Le Conseil constitutionnel a considéré que ces dispositions tendaient « à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux », en l’espèce la protection de la vie privée des utilisateurs de services de communications électroniques contre les prospections commerciales non sollicitées. Par cette motivation, le juge constitutionnel consacre une grille d’analyse tripartite désormais classique de l’atteinte au principe non bis in idem : identité des faits, identité de qualification juridique, identité des intérêts sociaux protégés.
La portée de cette déclaration d’inconstitutionnalité a toutefois été tempérée par le Conseil constitutionnel lui-même, qui a usé de son pouvoir de modulation des effets dans le temps. Constatant que « l’abrogation immédiate des dispositions déclarées inconstitutionnelles aurait pour effet d’empêcher toute poursuite et de mettre fin à celles engagées », il a reporté au 31 octobre 2027 la date de l’abrogation, tout en prohibant immédiatement l’engagement de nouvelles poursuites par une autorité dès lors qu’une première procédure a déjà été initiée pour les mêmes faits devant une autre autorité. Cette modulation, qui concilie l’impératif constitutionnel avec le principe de sécurité juridique, illustre la méthode pragmatique du Conseil lorsqu’il est confronté à des dispositifs répressifs dont l’annulation immédiate entraînerait des conséquences manifestement excessives. La décision consolide ainsi une architecture protectrice où le justiciable ne peut plus être exposé à une pluralité de procédures répressives concurrentes pour un même comportement.
Or, cette décision dépasse le seul cadre de la prospection commerciale pour intéresser l’ensemble du droit répressif économique, et singulièrement le droit de la concurrence. En effet, le raisonnement du Conseil constitutionnel, fondé sur l’article 8 de la Déclaration de 1789 dont il rappelle que les principes « ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s’étendent à toute sanction ayant le caractère d’une punition », est directement transposable aux hypothèses de cumul de sanctions entre l’Autorité de la concurrence, la DGCCRF, l’ARCEP ou encore l’Autorité des marchés financiers. Le considérant de principe selon lequel « une même personne ne peut faire l’objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux » constitue désormais la pierre angulaire de tout contrôle de conventionnalité ou de constitutionnalité en la matière.
B. Les fondements textuels et jurisprudentiels antérieurs : de l’article 8 de la Déclaration de 1789 au droit de l’Union européenne
La décision QPC du 25 juin 2026 ne surgit pas ex nihilo. Elle s’inscrit dans une tradition constitutionnelle et conventionnelle solidement établie, dont la chambre commerciale de la Cour de cassation elle-même a eu l’occasion de préciser les contours. L’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose que « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Le Conseil constitutionnel a progressivement étendu la portée de ce texte au-delà du seul droit pénal stricto sensu, en considérant qu’il s’applique à « toute sanction ayant le caractère d’une punition », ce qui inclut sans conteste les sanctions pécuniaires prononcées par l’Autorité de la concurrence en application de l’article L. 464-2 du code de commerce (article L. 464-2 du code de commerce).
La chambre commerciale de la Cour de cassation avait déjà eu l’occasion de se prononcer sur la qualification des dommages-intérêts en droit de la concurrence déloyale. Dans un arrêt du 5 juin 2024, rendu à propos d’une QPC soulevée par la société Uber France, la Cour a jugé que l’interprétation jurisprudentielle de l’article 1240 du code civil (article 1240 du code civil) permettant de déterminer les dommages-intérêts « en prenant en considération l’avantage indu que s’est octroyé l’auteur des actes de concurrence déloyale, au détriment de ses concurrents, modulé à proportion des volumes d’affaires respectifs des parties affectés par ces actes » n’instaurait pas une sanction ayant le caractère d’une punition, mais visait exclusivement à assurer la réparation du préjudice subi (Cass. com., 5 juin 2024, n° 23-22.122). Cette distinction entre la fonction punitive et la fonction réparatrice du droit de la responsabilité civile est essentielle : elle détermine le seuil de déclenchement des garanties constitutionnelles attachées au principe de nécessité des peines.
Par ailleurs, la Cour de cassation a également précisé, dans un arrêt du 8 janvier 2025, les conditions d’articulation entre le principe d’égalité de traitement et le principe de légalité en matière de sanctions concurrentielles. Elle a jugé que lorsqu’une société s’est régulièrement vu infliger une amende du fait de sa participation à une entente prohibée par l’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 101 TFUE), elle ne peut demander l’annulation ou la réduction de cette amende au motif qu’un autre participant à la même entente n’aurait pas été sanctionné, alors qu’il aurait dû l’être (Cass. com., 8 janvier 2025, n° 22-22.610). Cette solution illustre la conciliation délicate entre les principes d’égalité et de légalité dans le contentieux des ententes, où la pluralité des participants rend nécessaire une appréciation individualisée des poursuites et des sanctions.
Au niveau de l’Union européenne, la Cour de justice de Luxembourg a développé une jurisprudence abondante sur le principe non bis in idem en droit de la concurrence, notamment dans l’arrêt Toshiba du 14 février 2012, qui a fixé les conditions du cumul de poursuites entre autorités nationales de concurrence et Commission européenne. Le droit de l’Union, par le truchement de l’article 50 de la Charte des droits fondamentaux, consacre le droit à ne pas être jugé ou puni deux fois pour une même infraction. L’article 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 102 TFUE), qui prohibe l’exploitation abusive d’une position dominante, est assorti d’un pouvoir de sanction de la Commission européenne dont l’exercice doit respecter les principes généraux du droit de l’Union, au premier rang desquels figure le principe de proportionnalité.
En conséquence, la décision QPC du 25 juin 2026 s’inscrit dans un mouvement plus large de convergence des standards de protection des droits fondamentaux en matière répressive, tant au niveau français qu’européen. Elle conforte l’idée selon laquelle le droit de la concurrence, en tant que droit répressif, ne saurait échapper aux garanties constitutionnelles qui encadrent l’exercice de la puissance publique à l’égard des justiciables. À cet égard, la chambre commerciale de la Cour de cassation avait déjà rappelé, dans un arrêt du 6 septembre 2023, que les droits garantis aux parties dans le cadre de la procédure devant l’Autorité de la concurrence constituent des garanties substantielles dont la méconnaissance affecte la validité de la procédure (Cass. com., 6 septembre 2023, n° 20-23.582).
II. Les implications pratiques de l’interdiction du cumul pour les acteurs du droit de la concurrence
A. La coordination nécessaire entre les autorités de régulation économique
La décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2026 a pour effet immédiat, ainsi que le précise son dispositif, d’interdire que « des poursuites ne pourront être engagées ou continuées sur le fondement de l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques par l’une des autorités compétentes dès lors que des premières poursuites auront déjà été engagées pour les mêmes faits et à l’encontre de la même personne devant une autre de ces autorités ». Cette formule, qui pose une règle de priorité chronologique entre autorités poursuivantes, emporte des conséquences considérables pour l’organisation des relations entre les multiples régulateurs économiques français. La DGCCRF, l’Autorité de la concurrence, l’ARCEP, la CNIL ou encore l’AMF disposent chacune de pouvoirs de sanction dont les champs d’intervention se recoupent fréquemment. La décision QPC impose désormais une coordination effective entre ces autorités, sous peine de voir leurs procédures annulées pour méconnaissance du principe constitutionnel de nécessité des peines.
L’article L. 420-1 du code de commerce (article L. 420-1 du code de commerce) prohibe les ententes anticoncurrentielles, tandis que l’article L. 420-2 du même code (article L. 420-2 du code de commerce) sanctionne l’abus de position dominante et l’abus de dépendance économique. Ces dispositions coexistent avec les pouvoirs de la DGCCRF en matière de pratiques restrictives de concurrence, définis aux articles L. 442-1 et suivants du code de commerce, et avec ceux de l’ARCEP en matière de régulation sectorielle des communications électroniques. Dès lors, la superposition des champs de compétence crée un risque systémique de cumul de poursuites que la décision QPC du 25 juin 2026 oblige à résorber par une meilleure délimitation des périmètres d’intervention de chaque autorité.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a d’ailleurs eu à connaître de situations dans lesquelles l’articulation entre les différentes autorités de régulation soulevait des difficultés procédurales délicates. Dans un arrêt du 22 mars 2023, elle a précisé les règles de compétence juridictionnelle applicables à la communication de l’Autorité de la concurrence autour de ses décisions de sanction, en jugeant que la diffusion concomitante d’une vidéo et de commentaires se rapportant uniquement à une sanction particulière n’est pas dissociable de la décision de sanction elle-même et relève en conséquence de la cour d’appel de Paris (Cass. com., 22 mars 2023, n° 21-16.868). Cette décision, rendue dans le prolongement de l’arrêt du Tribunal des conflits du 11 avril 2022, illustre l’importance croissante de la frontière entre le contrôle juridictionnel des sanctions et celui des actes administratifs connexes, frontière dont la clarification participe de la sécurisation de l’ensemble de la chaîne répressive.
Par ailleurs, la décision du 24 septembre 2025 de la chambre commerciale a apporté des précisions utiles sur l’étendue de la saisine de l’Autorité de la concurrence en cas de refus de transaction par l’entreprise mise en cause. Elle a jugé qu’en cas de refus de la transaction proposée par le ministre en application de l’article L. 464-9 du code de commerce, l’Autorité est saisie des faits sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement (Cass. com., 24 septembre 2025, n° 23-13.733). Cette solution, qui écarte tout effet de blocage d’une transaction non acceptée sur la poursuite des faits devant l’Autorité, garantit que la procédure de transaction ne devienne pas un obstacle à l’exercice effectif de la répression des pratiques anticoncurrentielles. Elle participe d’une logique de complémentarité entre les voies de sanction, plutôt que de concurrence.
B. La sécurisation des procédures répressives au bénéfice des entreprises poursuivies
La portée pratique de la décision QPC du 25 juin 2026 se mesure à l’aune de son impact sur les droits des entreprises faisant l’objet de procédures répressives. En prohibant le cumul de poursuites pour des faits identiques devant des autorités distinctes, le Conseil constitutionnel garantit à l’entreprise poursuivie qu’elle ne sera pas exposée à une multiplicité de procédures concurrentes, dont la conduite simultanée alourdirait considérablement les charges procédurales et financières pesant sur elle. Cette protection est d’autant plus précieuse que les sanctions encourues en droit de la concurrence peuvent atteindre des montants considérables, le plafond légal étant fixé à 10 % du chiffre d’affaires mondial hors taxes le plus élevé réalisé par l’entreprise au cours d’un des exercices précédant celui des pratiques.
En conséquence, la décision QPC incite les autorités de poursuite à coordonner leur action en amont du déclenchement des procédures, en identifiant l’autorité la mieux placée pour connaître des faits litigieux. Cette coordination préventive, que le Conseil constitutionnel a implicitement appelée de ses vœux en jugeant qu’« en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues », devrait conduire à une rationalisation du paysage répressif économique français. La décision ouvre ainsi la voie à une meilleure articulation entre les différentes autorités administratives indépendantes et les administrations de l’État, dont les champs de compétence se chevauchent fréquemment dans les secteurs régulés tels que les communications électroniques, les marchés financiers ou l’énergie.
Dès lors, la sécurisation des procédures répressives passe également par une meilleure information des entreprises sur l’état des poursuites dont elles font l’objet. La décision QPC du 25 juin 2026, en imposant une règle de priorité chronologique, suppose que les autorités poursuivantes aient connaissance des procédures déjà engagées par d’autres autorités à l’encontre de la même personne pour les mêmes faits. La mise en place de mécanismes d’information réciproque entre autorités, à l’image de ceux existant au sein du Réseau européen de concurrence pour les procédures impliquant plusieurs États membres, apparaît comme un corollaire nécessaire de l’effectivité du principe non bis in idem ainsi consacré. À défaut, le risque demeurerait que des poursuites concurrentes soient engagées par ignorance de l’existence d’une première procédure, ce qui exposerait les décisions de sanction à des annulations contentieuses préjudiciables à l’efficacité de la répression.
La protection offerte par la décision QPC ne se limite toutefois pas au seul stade de la poursuite. Elle s’étend au prononcé même de la sanction, en imposant que le montant cumulé des sanctions prononcées par plusieurs autorités pour les mêmes faits ne dépasse pas le plafond légal le plus élevé. Cette règle de proportionnalité, qui figurait déjà à l’état embryonnaire dans l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques sous la forme d’une obligation pour l’ARCEP de veiller « à ce que le montant global des sanctions prononcées contre la même personne à raison des mêmes faits n’excède pas le maximum légal le plus élevé », se trouve désormais érigée en exigence constitutionnelle et étendue à l’ensemble des hypothèses de cumul de sanctions. Par son arrêt du 25 septembre 2024, la chambre commerciale de la Cour de cassation avait déjà rappelé qu’aucune présomption, fût-elle réfragable, n’est attachée à une décision de l’Autorité de la concurrence qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants (Cass. com., 25 septembre 2024, n° 23-13.067), ce qui confirme que le droit de la concurrence ne saurait faire l’économie d’un contrôle rigoureux de la preuve des infractions poursuivies.
L’arrêt du 25 septembre 2024 de la chambre commerciale avait d’ailleurs déjà ouvert la voie en précisant que la présomption irréfragable de pratique anticoncurrentielle prévue à l’article L. 481-2 du code de commerce n’est attachée qu’aux décisions constatant l’existence et l’imputation de la pratique devenues définitives, à l’exclusion des décisions de rejet de saisine. Cette clarification, qui sécurise les actions en réparation dites de follow-on intentées par les victimes de pratiques anticoncurrentielles, participe de la même exigence de rigueur probatoire et procédurale que celle qui sous-tend la décision QPC du 25 juin 2026. Les deux décisions témoignent de la volonté des hautes juridictions françaises d’encadrer strictement l’exercice du pouvoir répressif en matière économique, sans pour autant en compromettre l’efficacité.
Ainsi, la décision QPC du 25 juin 2026 constitue une avancée significative dans la protection des droits de la défense en droit économique. Elle complète utilement les garanties déjà existantes, telles que le principe du contradictoire, l’obligation de motivation des décisions de sanction ou encore la possibilité de recourir contre ces décisions devant la cour d’appel de Paris puis devant la Cour de cassation. Elle s’inscrit dans un mouvement plus large de renforcement du contrôle juridictionnel des décisions des autorités de régulation économique, dont la chambre commerciale de la Cour de cassation s’est faite l’écho dans sa jurisprudence récente, en particulier dans l’arrêt du 6 septembre 2023 précité, qui imposait le renvoi à l’Autorité pour rédaction d’un nouveau rapport en cas d’annulation du rapport initial, sous peine de ne pouvoir prononcer de sanctions excédant un plafond de 750 000 euros.
Conclusion
La décision QPC n° 2026-1210 du Conseil constitutionnel du 25 juin 2026 marque une étape décisive dans la consolidation du principe non bis in idem en droit français de la concurrence. En déclarant contraires à l’article 8 de la Déclaration de 1789 les dispositions autorisant trois autorités administratives à sanctionner les mêmes faits qualifiés de manière identique pour la protection des mêmes intérêts sociaux, le Conseil constitutionnel a rappelé avec force que l’efficacité de la répression des pratiques anticoncurrentielles et des manquements aux réglementations sectorielles ne saurait justifier une atteinte disproportionnée aux droits fondamentaux des opérateurs économiques. La portée de cette décision excède le cadre des communications électroniques pour intéresser l’ensemble des autorités de régulation économique, qu’il s’agisse de l’Autorité de la concurrence, de la DGCCRF, de l’ARCEP, de la CNIL ou de l’AMF. Elle impose une rationalisation du paysage répressif français dont la mise en œuvre concrète requiert une coordination renforcée entre autorités, une information systématique des entreprises poursuivies et un respect scrupuleux du principe de proportionnalité dans le prononcé des sanctions. Dès lors, la décision du Conseil constitutionnel ne doit pas être lue comme un affaiblissement de l’arsenal répressif économique, mais comme une exigence de qualité et de cohérence dans la conception et la mise en œuvre des procédures de sanction, au bénéfice tant des justiciables que de l’autorité du droit.
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