Les mesures conservatoires en droit de la concurrence : de la préservation de l’ordre public économique à la régulation des géants du numérique

I. Le cadre juridique des mesures conservatoires : une arme de dissuasion à l’efficacité conditionnée

A. Les conditions légales du prononcé des mesures conservatoires par l’Autorité de la concurrence

L’article L. 464-1 du code de commerce confère à l’Autorité de la concurrence le pouvoir de prononcer des mesures conservatoires, à la demande du ministre chargé de l’économie, des personnes habilitées ou des entreprises concernées, ou encore de sa propre initiative. Le législateur a subordonné l’exercice de cette prérogative à une condition de fond rigoureuse : la pratique dénoncée doit porter « une atteinte grave et immédiate à l’économie générale, à celle du secteur intéressé, à l’intérêt des consommateurs ou, le cas échéant, à l’entreprise plaignante ». Cet encadrement traduit la volonté de ne pas faire des mesures conservatoires un instrument de régulation ordinaire, mais de les réserver aux situations dans lesquelles l’attente d’une décision au fond exposerait le marché ou les opérateurs à un préjudice irréparable.

Le même article précise que ces mesures « peuvent comporter la suspension de la pratique concernée ainsi qu’une injonction aux parties de revenir à l’état antérieur », tout en imposant qu’elles « doivent rester strictement limitées à ce qui est nécessaire pour faire face à l’urgence dans l’attente d’une décision au fond ». Ce double impératif de nécessité et de proportionnalité constitue le filtre à travers lequel le juge de l’excès de pouvoir, puis la Cour de cassation, exercent leur contrôle sur les décisions de l’Autorité. La chambre commerciale a ainsi rappelé, dans un arrêt du 3 décembre 2025 (Com. 3 déc. 2025, n° 23-19.490), que l’appréciation de l’atteinte grave et immédiate relève d’une analyse concrète des effets de la pratique sur le marché concerné, et non d’une simple présomption tirée de la nature de l’infraction alléguée. L’espèce concernait la tarification d’une prestation d’itinérance de téléphonie mobile en Polynésie française, dont la cour d’appel de Paris avait retenu qu’elle portait une atteinte suffisamment caractérisée au secteur pour justifier une intervention provisoire de l’Autorité polynésienne de la concurrence.

Or, la notion même d’urgence en droit de la concurrence ne se confond pas avec celle du référé civil. Là où le juge des référés, saisi sur le fondement de l’article 873 du code de procédure civile, peut prescrire des mesures conservatoires « pour prévenir un dommage imminent » ou « faire cesser un trouble manifestement illicite », l’Autorité de la concurrence doit caractériser une atteinte qui, par sa gravité et son immédiateté, compromet l’ordre public économique lui-même. Cette distinction, essentielle pour la sécurité juridique des opérateurs, a été rappelée à de multiples reprises par la cour d’appel de Paris, juge de droit commun des recours contre les décisions de l’Autorité, qui exerce sur ce point un contrôle normal et non restreint.

La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne apporte un éclairage complémentaire sur ce dispositif. Le règlement (CE) n° 1/2003 du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 101 et 102 du TFUE habilite les autorités nationales de concurrence à adopter des mesures provisoires pour faire face à un risque de préjudice grave et irréparable pour la concurrence. La Cour de justice a précisé, dans l’arrêt du 25 février 2021 (CJUE, 25 févr. 2021, aff. C-151/20), que ce pouvoir s’inscrit dans le cadre de l’obligation qui pèse sur les États membres de garantir une application effective et uniforme du droit européen de la concurrence. L’article premier dudit règlement impose d’ailleurs aux autorités nationales de concurrence et aux juridictions des États membres d’appliquer conjointement les articles 101 et 102 du TFUE lorsqu’elles constatent qu’un accord ou une pratique est susceptible d’affecter le commerce entre États membres. Cette obligation d’application parallèle du droit national et du droit de l’Union confère aux mesures conservatoires une double assise normative, qui en renforce la légitimité.

La Commission européenne elle-même, dans sa communication relative à la coopération au sein du réseau des autorités de concurrence, a souligné que les mesures provisoires constituent un outil essentiel pour prévenir un préjudice irréparable à la concurrence, en particulier dans les secteurs caractérisés par une évolution rapide des positions de marché, tels que l’économie numérique. Dès lors, les mesures conservatoires constituent, tant en droit interne qu’en droit de l’Union, une réponse procédurale à une situation d’urgence concurrentielle dont la gravité commande une intervention immédiate, tout en respectant le principe de subsidiarité qui gouverne l’articulation entre l’action de l’Autorité et celle du juge du fond.

B. Le contrôle juridictionnel des mesures conservatoires : entre pouvoir de réformation et contrôle restreint

La décision de mesures conservatoires prise par l’Autorité de la concurrence est susceptible d’un recours devant la cour d’appel de Paris, en application de l’article L. 464-8 du code de commerce. La chambre commerciale de la Cour de cassation a eu l’occasion de préciser l’étendue et les limites de ce contrôle juridictionnel, qui oscille entre un examen approfondi de la matérialité des faits et le respect du pouvoir d’appréciation propre à l’autorité administrative indépendante. Dans l’arrêt Onati précité du 3 décembre 2025, la haute juridiction a validé le raisonnement de la cour d’appel de Paris qui, après avoir relevé que les pratiques tarifaires dénoncées « portaient une atteinte grave et immédiate à l’économie générale du secteur de la téléphonie mobile et à l’intérêt des consommateurs », en avait déduit que les éléments en cause « relevaient d’une situation d’urgence nécessitant le prononcé de mesures conservatoires ».

Cette articulation entre le pouvoir d’injonction de l’Autorité et le contrôle du juge a été précisée dans un arrêt marquant du 31 janvier 2024 (Com. 31 janv. 2024, n° 22-16.616), par lequel la Cour de cassation a jugé qu’une décision refusant une proposition d’engagements et mettant fin à toute discussion à ce titre peut faire l’objet d’un recours en légalité devant la cour d’appel de Paris. Ce recours a « pour objet de faire contrôler, dans les limites résultant de l’existence du pouvoir discrétionnaire de l’Autorité de la concurrence, que l’entreprise ou l’organisme concerné a bien été en mesure de présenter, dans les délais et conditions prévus par les dispositions légales et réglementaires applicables, une proposition d’engagements de nature à mettre un terme aux préoccupations de concurrence préalablement identifiées par l’Autorité ». Cet arrêt illustre la recherche constante d’un équilibre entre l’efficacité de l’action répressive et le respect des droits de la défense.

Par ailleurs, la chambre commerciale a également délimité le cercle des personnes habilitées à intervenir dans le cadre du recours contre une décision de l’Autorité. Dans un arrêt du 15 mai 2024 (Com. 15 mai 2024, n° 22-23.616), elle a déclaré irrecevable l’intervention volontaire de la personne visée par la plainte lorsque le recours ne formule aucune autre demande qu’un renvoi à l’Autorité pour instruction, au motif que ce recours n’est « pas de nature à affecter les droits et les charges de la personne visée par la plainte ». Cette solution, soucieuse de ne pas alourdir inutilement la procédure, préserve la célérité qui doit caractériser le traitement des mesures conservatoires. En conséquence, le contentieux des mesures provisoires s’organise autour d’un double impératif : la rapidité, exigée par la nature même de l’urgence, et le contradictoire, garant des droits de la défense.

Le cadre procédural est complété par les dispositions de l’article R. 464-1 du code de commerce, qui imposent au rapporteur général de l’Autorité de notifier aux parties concernées les griefs retenus et de les mettre en mesure de présenter leurs observations dans un délai qui ne saurait être inférieur à un mois. Ce délai, s’il peut paraître contradictoire avec l’exigence de célérité inhérente aux mesures conservatoires, répond à la nécessité de préserver le contradictoire, dont la Cour européenne des droits de l’homme a rappelé, sur le fondement de l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qu’il constitue un principe fondamental du procès équitable. La chambre commerciale de la Cour de cassation a d’ailleurs eu l’occasion de sanctionner, dans l’arrêt du 22 mars 2023 précité, une méconnaissance de l’étendue de la compétence juridictionnelle en matière de communication des décisions de l’Autorité, rappelant ainsi que l’effectivité de la répression ne saurait s’affranchir des garanties procédurales élémentaires.

II. Le renouvellement des mesures conservatoires à l’épreuve des plateformes numériques : le précédent Meta

A. La décision du 8 juillet 2026 contre Meta : une extension du domaine des mesures conservatoires aux droits voisins de la presse

Le 8 juillet 2026, l’Autorité de la concurrence a franchi une étape significative en prononçant des mesures conservatoires à l’encontre de la société Meta Platforms, Inc., lui enjoignant de reprendre les négociations avec les éditeurs et agences de presse français en vue de la conclusion d’accords de rémunération au titre des droits voisins. Saisie conjointement par la Société des droits voisins de la presse (DVP) et par l’Alliance de la presse d’information générale (APIG), représentant ensemble plus de neuf cents publications françaises, l’Autorité a considéré que le refus de négocier opposé par Meta aux ayants droit de la presse française était susceptible de constituer un abus de position dominante au sens de l’article L. 420-2 du code de commerce et de l’article 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Cette décision s’inscrit dans la continuité de la jurisprudence désormais bien établie de l’Autorité en matière de droits voisins de la presse, inaugurée par la décision historique rendue contre Google en 2020 et prolongée par les sanctions successives des 13 juillet 2021, 20 mars 2024 et 12 mars 2025, pour des montants cumulés excédant sept cent cinquante millions d’euros. Le président de l’Autorité, Benoît Cœuré, présentait le 9 juillet 2026 le rapport annuel de l’institution, faisant état de trois cent soixante-dix-neuf millions d’euros de sanctions prononcées en 2025, confirmant ainsi la montée en puissance de l’arsenal répressif français en matière de concurrence. À cet égard, le recours aux mesures conservatoires dans le contentieux des droits voisins illustre une évolution profonde du rôle de l’Autorité, qui ne se borne plus à sanctionner a posteriori les comportements anticoncurrentiels, mais s’emploie à prévenir la consolidation d’avantages concurrentiels acquis par la violation des règles du marché.

La mesure conservatoire prononcée le 8 juillet 2026 présente un caractère singulier en ce qu’elle ne se limite pas à suspendre une pratique identifiée, mais impose à l’entreprise visée une obligation positive de négociation de bonne foi. Or, une telle injonction dépasse le cadre classique de la mesure de cessation ou de suspension pour investir le champ de la régulation proactive du comportement des opérateurs dominants. La loi n° 2019-775 du 24 juillet 2019, transposant la directive (UE) 2019/790 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 sur le droit d’auteur et les droits voisins dans le marché unique numérique, a créé au profit des éditeurs et agences de presse un droit voisin sur les publications de presse, codifié à l’article L. 218-4 du code de la propriété intellectuelle, dont l’effectivité dépend précisément de la capacité des titulaires de droits à obtenir une rémunération équitable de la part des plateformes qui exploitent leurs contenus.

Cette évolution répond à la spécificité des marchés numériques, sur lesquels la simple cessation d’une pratique illicite ne suffit pas à restaurer une concurrence effective, en raison des effets de réseau et des barrières à l’entrée qui caractérisent ces écosystèmes. L’article L. 420-1 du code de commerce, qui prohibe les ententes et les actions concertées ayant pour objet ou pour effet de restreindre le jeu de la concurrence, trouve ainsi dans les mesures conservatoires un prolongement procédural adapté aux caractéristiques de l’économie numérique. La Commission européenne a d’ailleurs souligné, dans son communiqué du 23 juillet 2026 infligeant une amende de huit cent quatre-vingt-dix millions d’euros à Google pour des manquements au DMA, que l’articulation entre le droit de la concurrence classique et la régulation ex ante des marchés numériques constitue l’un des défis majeurs de la politique de concurrence européenne pour les années à venir.

À cet égard, la décision Meta s’inscrit dans une lignée plus large de décisions par lesquelles l’Autorité de la concurrence a utilisé les mesures conservatoires comme un levier de régulation économique. L’on songe notamment aux mesures prononcées dans le secteur de la santé, avec la décision du 9 septembre 2020 sanctionnant les groupes Novartis et Roche pour abus de position dominante collective sur le marché du traitement de la dégénérescence maculaire liée à l’âge, ou encore à la décision du 12 mars 2025 infligeant deux cent cinquante millions d’euros d’amende à Google pour non-respect de ses engagements en matière de droits voisins. Dans chacune de ces espèces, l’Autorité a démontré sa capacité à mobiliser l’arsenal des mesures provisoires pour contraindre les opérateurs dominants à modifier leur comportement, sans attendre l’issue de procédures au fond dont la durée compromettrait l’effectivité de son intervention.

B. L’émergence d’une régulation ex ante par les mesures provisoires : entre proportionnalité et effectivité

Par-delà le cas Meta, la décision du 8 juillet 2026 invite à s’interroger sur la mutation fonctionnelle des mesures conservatoires en droit de la concurrence. Traditionnellement conçues comme un instrument de sauvegarde à caractère exceptionnel, elles semblent désormais appelées à jouer un rôle structurel dans la régulation des marchés numériques, où la rapidité d’évolution des positions concurrentielles rend souvent illusoire l’efficacité d’une intervention ex post. Le législateur européen n’a d’ailleurs pas manqué de tirer les conséquences de cette transformation, en dotant la Commission européenne, par le règlement sur les marchés numériques (Digital Markets Act), de pouvoirs d’injonction renforcés à l’égard des contrôleurs d’accès.

L’arrêt rendu par la chambre commerciale de la Cour de cassation le 22 mars 2023 (Com. 22 mars 2023, n° 21-16.868) avait déjà posé un jalon important en matière de communication de l’Autorité autour de ses décisions de sanction. Le Tribunal des conflits, saisi en application de l’article 35 du décret du 27 février 2015, y avait énoncé que « la diffusion par l’Autorité de la concurrence, concomitamment à la mise en ligne d’une décision de sanction sur son site internet, d’une vidéo et de commentaires se rapportant uniquement à cette sanction particulière n’est pas dissociable de la décision de sanction elle-même ». Cette solution confirme que l’effectivité de l’action de l’Autorité, y compris dans sa dimension dissuasive, ne peut être dissociée du cadre juridictionnel dans lequel elle s’inscrit.

L’arrêt du 20 mars 2024 (Com. 20 mars 2024, n° 22-11.648) a quant à lui précisé que « la personne morale qui dirigeait l’exploitation de l’entreprise en cause au moment de l’abus de position dominante est tenue de réparer le préjudice causé par celui-ci lorsqu’elle continue d’exister juridiquement ». Cette décision, rendue dans le prolongement de l’affaire Cegedim, illustre la cohérence d’ensemble du dispositif de répression des pratiques anticoncurrentielles, où la sanction pécuniaire, la réparation civile et les mesures conservatoires s’articulent pour garantir une protection effective de l’ordre public économique. En conséquence, la mesure conservatoire ne saurait être envisagée isolément : elle participe d’un écosystème répressif dont la finalité demeure, selon la formule constante de la Cour de justice, la préservation d’une concurrence « non faussée » dans le marché intérieur.

La Commission européenne a d’ailleurs rappelé, dans une communication récente relative à l’application des articles 101 et 102 du TFUE, que les autorités nationales de concurrence disposent du pouvoir d’adopter des mesures provisoires de leur propre initiative, sans qu’il soit nécessaire d’attendre une plainte des opérateurs économiques. Cette faculté d’autosaisine, prévue par l’article L. 462-1 du code de commerce, confère à l’Autorité de la concurrence une responsabilité particulière dans la détection et la neutralisation rapide des pratiques les plus graves. Dès lors, l’extension du champ des mesures conservatoires aux situations d’abus de dépendance économique ou de déséquilibre significatif, dans le prolongement de la décision Meta, apparaît comme une conséquence logique de l’adaptation du droit de la concurrence aux réalités de l’économie numérique.

La question de la proportionnalité des mesures conservatoires constitue cependant une limite essentielle à ce pouvoir d’intervention préventive. La Cour de justice de l’Union européenne a rappelé, dans l’arrêt du 21 décembre 2023 relatif à la réglementation de la Fédération internationale de patinage, que toute restriction imposée à une entreprise, fût-ce à titre provisoire, doit être « propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre ». Ce principe de proportionnalité, inhérent à l’État de droit, encadre l’exercice par l’Autorité de son pouvoir d’injonction et constitue, pour les entreprises destinataires des mesures conservatoires, un rempart contre l’arbitraire. Par ailleurs, le recours ouvert devant la cour d’appel de Paris, statuant au fond, garantit aux opérateurs économiques que la mesure provisoire ne saurait se transformer, par l’effet du temps, en sanction définitive sans avoir été soumise au débat contradictoire.

L’arrêt de la Cour de justice du 16 mars 2023, rendu dans l’affaire Towercast (CJUE, 16 mars 2023, aff. C-449/21), a ouvert une perspective nouvelle en admettant qu’une opération de concentration échappant aux seuils du contrôle ex ante puisse être examinée a posteriori sous l’angle de l’abus de position dominante prohibé par l’article 102 du TFUE. Cette décision, dont les implications ont été abondamment commentées par la doctrine, confirme que les instruments classiques du droit de la concurrence conservent toute leur pertinence pour appréhender des phénomènes qui, tels que les acquisitions prédatrices dans le secteur numérique, échappent aux mailles du contrôle des concentrations. Par voie de conséquence, les mesures conservatoires pourraient également trouver à s’appliquer dans de telles hypothèses, dès lors que les conditions de l’article L. 464-1 du code de commerce seraient réunies.

Le rapport annuel 2025 de l’Autorité de la concurrence, présenté le 9 juillet 2026, a d’ailleurs mis en lumière l’ampleur de l’activité de l’institution, qui a rendu trois cent cinquante-quatre avis et décisions en 2025, dont neuf décisions contentieuses et un nombre record de trois cent vingt-huit décisions de contrôle des concentrations. Le président Benoît Cœuré y a souligné que l’Autorité entendait renforcer son action préventive, notamment par le développement des orientations informelles en matière de développement durable et par un usage accru des mesures conservatoires dans les secteurs émergents. Or, cette montée en puissance de l’intervention provisoire s’accompagne d’un impératif de prévisibilité, qui suppose que les opérateurs économiques puissent anticiper, avec un degré raisonnable de certitude, les circonstances dans lesquelles l’Autorité est susceptible de recourir à de telles mesures.

Conclusion

Le prononcé de mesures conservatoires par l’Autorité de la concurrence à l’encontre de Meta, le 8 juillet 2026, illustre l’adaptation continue du droit de la concurrence aux mutations de l’économie numérique. En investissant le champ des droits voisins de la presse, l’Autorité ne se contente pas de protéger les éditeurs contre les abus de position dominante des plateformes : elle contribue à définir un nouveau modèle de régulation, où l’intervention ex ante complète la répression ex post. La chambre commerciale de la Cour de cassation, par les arrêts précités des 3 décembre 2025, 31 janvier 2024, 15 mai 2024, 20 mars 2024 et 22 mars 2023, a construit un cadre juridictionnel cohérent, garantissant tout à la fois l’efficacité des mesures conservatoires et le respect des droits de la défense. Or, l’équilibre ainsi trouvé entre les exigences de célérité et les garanties procédurales demeure fragile, à l’heure où les plateformes numériques déploient des stratégies contentieuses d’une complexité croissante. Dès lors, la consolidation de ce cadre, tant au niveau national qu’européen, constitue un enjeu majeur pour la préservation d’un ordre concurrentiel effectif dans l’économie numérique du XXIe siècle.