La Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a publié le 10 juin 2026 son rapport d’activité pour l’année 2025. Ce document, dont les chiffres n’avaient jusqu’ici fait l’objet d’aucune analyse doctrinale d’ensemble, révèle une transformation profonde de l’action administrative en matière de régulation concurrentielle. Le montant cumulé des amendes administratives et des transactions pénales atteint désormais plus de deux cents millions d’euros, contre quatre-vingt-un millions en 2023, soit une progression de cent cinquante pour cent en deux exercices. Les enquêteurs de la DGCCRF ont contrôlé près de cinquante-huit mille établissements et sites internet, tandis que soixante-deux enquêtes de pratiques anticoncurrentielles ont été menées à leur terme, donnant lieu à quarante-huit rapports transmis à l’Autorité de la concurrence. La surveillance de la commande publique a porté sur cinq mille sept cent soixante-quinze marchés, représentant un montant cumulé de quarante et un milliards d’euros. Ces données quantitatives dessinent les contours d’un pouvoir administratif de sanction qui, sans se substituer à celui de l’Autorité de la concurrence, s’en est progressivement autonomisé. L’étude de cette évolution, éclairée par la jurisprudence récente de la chambre commerciale de la Cour de cassation, permet d’analyser l’émergence d’un instrument autonome de régulation concurrentielle, dont les fondements textuels ont été renforcés par les réformes successives du livre IV du code de commerce, et dont les contours contentieux se précisent au fil des décisions de la haute juridiction.
I. La construction d’un pouvoir administratif autonome de sanction en matière concurrentielle
A. Les fondements textuels d’une dualité fonctionnelle
Le droit français de la concurrence repose sur une architecture institutionnelle duale, qui distingue l’Autorité de la concurrence, autorité administrative indépendante dotée du pouvoir de prononcer des sanctions pécuniaires pour pratiques anticoncurrentielles, et la DGCCRF, administration placée sous l’autorité du ministre chargé de l’économie, dont les pouvoirs d’enquête et de sanction sont définis aux titres V et VII du livre IV du code de commerce. Aux termes de l’article L. 450-1 du code de commerce, « des fonctionnaires habilités à cet effet par le ministre chargé de l’économie peuvent procéder aux enquêtes nécessaires à l’application des dispositions du présent livre », les agents ainsi désignés pouvant « exercer les pouvoirs qu’ils tiennent du présent article et des articles suivants sur l’ensemble du territoire national » (C. com., art. L. 450-1). Cette compétence d’enquête s’articule avec le pouvoir d’injonction et de sanction prévu à l’article L. 470-1 du même code, dans sa rédaction issue de la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020 dite DDADUE, qui permet aux agents habilités de la DGCCRF « d’enjoindre à tout professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable, de se conformer à ses obligations, de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite » (C. com., art. L. 470-1).
L’innovation majeure de ce dispositif réside dans le pouvoir d’astreinte journalière que ces agents peuvent assortir à leur injonction, dans la limite de 0,1 % du chiffre d’affaires mondial hors taxes du dernier exercice clos, la liquidation de l’astreinte ne pouvant excéder 1 % de ce même chiffre d’affaires. Ce mécanisme, distinct des sanctions prononcées par l’Autorité de la concurrence sur le fondement des articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce, confère à la DGCCRF un instrument de contrainte économique directe, détaché de la procédure juridictionnelle de sanction des pratiques anticoncurrentielles. Par ailleurs, l’article L. 464-9 du code de commerce habilite le ministre à enjoindre aux entreprises de mettre un terme aux pratiques visées aux articles L. 420-1 à L. 420-2-2 et L. 420-5 et à leur proposer de transiger lorsque ces pratiques ne concernent pas des faits relevant des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE, art. 101), sous réserve de seuils de chiffre d’affaires. La chambre commerciale de la Cour de cassation a précisé l’articulation de ces dispositions avec la saisine de l’Autorité de la concurrence dans un arrêt du 24 septembre 2025 (n° 23-13.733, publié au Bulletin).
Le cadre conventionnel européen n’est pas en reste. L’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prohibe en son paragraphe premier « tous accords entre entreprises, toutes décisions d’associations d’entreprises et toutes pratiques concertées, qui sont susceptibles d’affecter le commerce entre États membres et qui ont pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché intérieur » (TFUE, art. 101). Les autorités nationales de concurrence, parmi lesquelles la DGCCRF, sont chargées de veiller à l’application effective de ces dispositions, en coopération avec la Commission européenne, dans le cadre du réseau européen de concurrence institué par le règlement (CE) n° 1/2003 du 16 décembre 2002.
L’article L. 420-1 du code de commerce, pierre angulaire du droit des pratiques anticoncurrentielles, prohibe « les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions, lorsqu’elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché » (C. com., art. L. 420-1). Cette prohibition, dont la Cour de cassation rappelle qu’elle doit être interprétée à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, trouve dans l’article L. 420-2 du même code son pendant en matière d’abus de position dominante et d’exploitation abusive de l’état de dépendance économique. Ces dispositions s’articulent avec le dispositif de l’article L. 442-1 du même code qui, au titre des pratiques restrictives de concurrence, engage la responsabilité de son auteur pour « le fait, dans le cadre de la négociation commerciale, de la conclusion ou de l’exécution d’un contrat, par toute personne exerçant des activités de production, de distribution ou de services, d’obtenir ou de tenter d’obtenir de l’autre partie un avantage ne correspondant à aucune contrepartie ou manifestement disproportionné au regard de la valeur de la contrepartie consentie » et pour « le fait de soumettre ou de tenter de soumettre l’autre partie à des obligations créant un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties » (C. com., art. L. 442-1). La DGCCRF est précisément chargée de veiller au respect de ces dispositions, et le rapport d’activité 2025 témoigne de l’intensité de son action : huit cent soixante-quinze établissements ont été contrôlés au titre des délais de paiement, donnant lieu à trois cent trente-six amendes pour un montant total de cinquante-huit millions trois cent mille euros.
B. La consécration prétorienne de la loyauté des enquêtes administratives
La chambre commerciale de la Cour de cassation a eu l’occasion de préciser, dans un arrêt du 29 janvier 2025 (n° 23-15.828, publié au Bulletin), les contours du contrôle juridictionnel exercé sur les modalités d’enquête de la DGCCRF en matière de pratiques restrictives de concurrence. Saisie d’un moyen tiré de la déloyauté des méthodes d’investigation employées par les agents de l’administration, la Cour a retenu que « le seul fait de soumettre des réponses prérédigées aux fournisseurs au cours de leur enquête ou de leur demander de confirmer les conclusions préétablies par les enquêteurs ne caractérise pas un procédé déloyal de mode d’obtention de preuve ». La cour d’appel de Paris avait constaté que les tableaux standardisés « n’avaient pas pour finalité de confirmer les conclusions provisoires des enquêteurs quant à l’existence des pratiques restrictives de concurrence, mais de les compléter », que leurs destinataires, « qui, de par leur appartenance à des grands groupes multinationaux, étaient particulièrement avertis et aptes à mesurer les enjeux de la procédure, ont conservé toute leur liberté de réponse », et que « le procédé ainsi décrit était transparent ». La Cour de cassation en a déduit que « les agents de la DGCCRF n’avaient pas utilisé un procédé déloyal pour obtenir les pièces produites par le ministre chargé de l’économie » (Com., 29 janv. 2025, n° 23-15.828).
Cette décision consacre, au plan prétorien, la légitimité des méthodes d’enquête de la DGCCRF et confirme que la standardisation des questionnaires et la soumission, aux acteurs économiques contrôlés, des conclusions provisoires de l’enquête ne sauraient, en elles-mêmes, être regardées comme des atteintes au principe de loyauté dans l’administration de la preuve. Elle s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle plus large relative aux pouvoirs d’enquête en matière économique, dont l’arrêt du 7 mai 2025 (Com., n° 22-18.210, publié au Bulletin) constitue une autre illustration : la Cour y a jugé que l’exploitation par les agents de l’administration fiscale des traitements automatisés d’informations nominatives pour rassembler des preuves au soutien d’une demande d’autorisation de visite domiciliaire ne méconnaît pas les exigences du règlement général sur la protection des données, dès lors que ces agents sont habilités par la loi à accéder aux fichiers concernés. Le contrôle du juge judiciaire sur les opérations de visite et saisie, qu’elles soient diligentées sur le fondement de l’article L. 16 B du livre des procédures fiscales ou de l’article L. 450-4 du code de commerce, constitue une garantie essentielle de l’équilibre entre l’efficacité des enquêtes et la protection des droits fondamentaux des entreprises.
La dualité fonctionnelle entre la DGCCRF et l’Autorité de la concurrence se manifeste également dans la procédure de transaction prévue à l’article L. 464-9 du code de commerce. La chambre commerciale, dans son arrêt du 24 septembre 2025 (n° 23-13.733, publié au Bulletin), a jugé que « lorsque, faisant application de l’article L. 464-9 du code de commerce, le ministre enjoint à des entreprises de mettre un terme aux pratiques visées aux articles L. 420-1 à L. 420-2-2 et L. 420-5 ou contraires aux mesures prises en application de l’article L. 410-3 du même code et leur propose de transiger, il s’engage dans une procédure dont il sait qu’elle aboutira à la saisine de l’Autorité en cas de refus de transiger ou d’inexécution des obligations souscrites », et que « le recours à cette procédure est l’expression du pouvoir du ministre de saisir l’Autorité des mêmes pratiques, qu’il tient de l’article L. 462-5, I, du code de commerce et qui n’est pas subordonné à une tentative de transaction préalable » (Com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733). La Cour a en outre précisé qu’« en cas de refus de transiger, l’Autorité est saisie des faits, objet de la procédure de transaction, sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement ». Cette solution, qui reconnaît l’autonomie de la saisine de l’Autorité par rapport aux qualifications ministérielles, renforce la complémentarité des deux institutions sans subordonner l’une à l’autre.
II. L’effectivité du dispositif répressif à l’épreuve du contentieux indemnitaire
A. La charge de la preuve du préjudice concurrentiel
Le renforcement du pouvoir de sanction administrative de la DGCCRF et de l’Autorité de la concurrence ne saurait faire perdre de vue que la caractérisation d’une pratique anticoncurrentielle ne se confond pas avec la démonstration d’un préjudice indemnisable. La chambre commerciale de la Cour de cassation a rappelé cette distinction fondamentale dans un arrêt du 26 février 2025 (n° 23-18.599, publié au Bulletin), en énonçant que « le droit des pratiques anticoncurrentielles a pour objet la protection du libre jeu de la concurrence sur le marché et, dès lors, la caractérisation d’une telle pratique n’induit pas nécessairement, qu’un préjudice ait été causé aux opérateurs actifs directement ou indirectement sur ce marché ». La Cour en a déduit que « sans préjudice de la présomption réfragable, prévue à l’article L. 481-7 du code de commerce, entré en vigueur le 11 mars 2017, la partie qui soutient qu’une pratique anticoncurrentielle lui a causé un préjudice, doit en rapporter la preuve » (Com., 26 fév. 2025, n° 23-18.599).
Cette exigence probatoire pèse sur le demandeur à l’action en réparation, qu’il s’agisse d’une entreprise s’estimant victime d’une entente ou d’un abus de position dominante. La cour d’appel de Paris, dans l’arrêt confirmé par la Cour de cassation, avait écarté comme insuffisamment documentée l’étude économique produite par la société demanderesse, relevant que « la comparaison dans le temps des investissements est trop succincte » et que « la comparaison des résultats d’exploitation souffre d’anomalies, en ce qu’elle porte sur des sociétés n’ayant pas globalement la même activité ». La Cour de cassation en a déduit que « la cour a pu retenir que la société Gaches chimie ne rapportait pas la preuve que l’entente lui avait causé les préjudices qu’elle invoquait ». Cette solution illustre la rigueur avec laquelle le juge judiciaire apprécie la preuve du préjudice concurrentiel dans le cadre du contentieux indemnitaire, et rappelle que la sanction administrative de la pratique anticoncurrentielle ne dispense pas la victime de démontrer, de manière individualisée, l’existence et le quantum de son dommage.
Le contentieux de la réparation des pratiques anticoncurrentielles, dit private enforcement, a connu un développement significatif depuis l’entrée en vigueur de la directive 2014/104/UE du 26 novembre 2014, transposée par l’ordonnance n° 2017-303 du 9 mars 2017. La présomption réfragable de préjudice instituée par l’article L. 481-7 du code de commerce ne joue qu’à l’égard des pratiques constitutives d’une entente, et demeure subordonnée aux conditions posées par ce texte. Les articles L. 481-1 et suivants du code de commerce organisent un régime complet d’action en dommages et intérêts, qui coexiste avec les actions en cessation et en nullité ouvertes par l’article L. 442-4 du même code. Cette coexistence de voies de droit distinctes, les unes tournées vers la sanction des pratiques, les autres vers la réparation des préjudices, contribue à l’effectivité globale du dispositif de régulation concurrentielle.
B. Les garanties procédurales dans l’articulation des pouvoirs de sanction
L’effectivité du dispositif répressif ne saurait être dissociée des garanties procédurales qui entourent l’exercice des pouvoirs de sanction, qu’ils soient exercés par l’Autorité de la concurrence ou par l’administration. La chambre commerciale de la Cour de cassation, dans un arrêt du 13 mai 2026 (n° 22-22.623, publié au Bulletin et au Rapport), a jugé que « les pièces annexées à la notification des griefs ou au rapport sont portées à la connaissance des entreprises mises en cause, lesquelles sont en mesure de les discuter dans des conditions ne les plaçant pas dans une situation de net désavantage par rapport à leurs adversaires », et que ne viole donc pas « les principes de la contradiction, de l’égalité des armes et de loyauté, le fait pour l’Autorité de la concurrence de fonder sa décision de sanction sur ces pièces, y compris celles qui n’ont pas été mentionnées par la notification de griefs ou le rapport » (Com., 13 mai 2026, n° 22-22.623).
Cet arrêt, qui constitue une étape importante de la consolidation des droits de la défense dans la procédure suivie devant l’Autorité de la concurrence, a été rendu dans le cadre de l’affaire dite Apple/Ingram, dans laquelle l’Autorité avait sanctionné des pratiques d’entente verticale et d’abus de dépendance économique dans le secteur de la distribution de produits informatiques. La Cour de cassation a également rappelé, dans un arrêt du 1er juin 2022 (n° 19-20.999, publié au Bulletin), que « l’Autorité, qui peut être saisie de toute pratique susceptible de constituer une infraction aux règles de concurrence, quel que soit le secteur d’activité concerné, a le devoir, aux fins d’apprécier leur éventuel caractère anticoncurrentiel, de replacer les pratiques incriminées dans leur contexte juridique » (Com., 1er juin 2022, n° 19-20.999). Cette obligation de contextualisation, qui s’impose à l’Autorité de la concurrence comme à l’administration, constitue une garantie substantielle contre l’arbitraire dans l’exercice du pouvoir de sanction.
Par ailleurs, la chambre commerciale a rappelé, dans un arrêt du 7 janvier 2026 (n° 23-20.219, publié au Bulletin), les limites du pouvoir d’enquête en matière de concurrence au regard des droits de la défense, en censurant une cour d’appel qui avait admis que les réponses d’un dirigeant aux questions des enquêteurs de la DGCCRF puissent être utilisées contre lui sans qu’il ait été préalablement informé de son droit de se taire. Cette solution, qui transpose en droit interne les exigences issues de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de justice de l’Union européenne, encadre strictement le recueil des preuves par les agents de l’administration et renforce la protection des entreprises faisant l’objet d’une enquête de concurrence. Dans le même sens, le Tribunal de l’Union européenne a consolidé sa jurisprudence relative aux pouvoirs de la Commission européenne en matière d’inspections antitrust, confirmant que l’exercice de ces pouvoirs est soumis au contrôle juridictionnel effectif imposé par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
L’architecture institutionnelle du droit français de la concurrence, qui fait coexister le pouvoir de sanction de l’Autorité de la concurrence et celui de la DGCCRF, repose sur une répartition des compétences dont la cohérence a été renforcée par les réformes récentes. Le rapport d’activité 2025 de la DGCCRF témoigne de la montée en puissance de l’administration dans la détection et la répression des pratiques anticoncurrentielles et restrictives de concurrence, avec un accent particulier mis sur la commande publique et les relations commerciales entre la grande distribution et ses fournisseurs. Les brigades interrégionales d’enquêtes de concurrence ont maintenu un niveau d’activité élevé en finalisant plus de soixante enquêtes sur l’année 2025, et quarante-huit rapports ont été transmis à l’Autorité de la concurrence, dont dix-neuf concluant à l’existence d’une pratique anticoncurrentielle. La coopération entre les deux institutions, formalisée par l’article L. 450-5 du code de commerce, constitue un levier essentiel de l’efficacité du dispositif répressif français.
Conclusion
L’analyse du rapport d’activité 2025 de la DGCCRF, confrontée à la jurisprudence récente de la chambre commerciale de la Cour de cassation, révèle une transformation significative du paysage de la régulation concurrentielle en France. L’administration dispose désormais d’instruments de contrainte économique autonomes, dont les fondements textuels ont été renforcés et dont les modalités d’exercice ont été validées par le juge judiciaire. La progression du montant des amendes administratives, l’intensification des contrôles et l’accélération des procédures d’enquête dessinent une tendance structurelle, qui ne saurait être réduite à un effet conjoncturel. La coexistence de ces pouvoirs administratifs avec le pouvoir de sanction de l’Autorité de la concurrence, loin de constituer une redondance, participe d’une complémentarité fonctionnelle que le législateur a entendu préserver et que la jurisprudence a contribué à clarifier. La charge de la preuve du préjudice concurrentiel, rappelée avec fermeté par la Cour de cassation, rappelle toutefois que la sanction administrative n’épuise pas la question indemnitaire, et que la victime d’une pratique anticoncurrentielle demeure tenue de démontrer, de manière individualisée, l’existence et l’étendue de son dommage.
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