Le contrôle des concentrations dans les télécommunications à l’épreuve du passage de quatre à trois opérateurs : l’affaire SFR et le renouvellement de l’analyse concurrentielle
I. Le cadre juridique du contrôle des concentrations dans le secteur des communications électroniques
A. Les fondements textuels du contrôle et la compétence de l’Autorité de la concurrence
Le contrôle des concentrations constitue l’un des piliers du droit de la concurrence, aux côtés de la prohibition des ententes et de l’abus de position dominante. Il repose, en droit de l’Union européenne, sur le règlement n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises, qui instaure un système de guichet unique au profit de la Commission européenne pour les opérations de dimension communautaire. En droit interne, le titre III du livre IV du code de commerce, issu des articles L. 430-1 et suivants, confie à l’Autorité de la concurrence le soin d’examiner les opérations qui ne relèvent pas de la compétence exclusive de la Commission (art. L. 430-1 et s. c. com.). L’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 139/2004 prévoit un mécanisme de renvoi permettant à la Commission, lorsqu’elle considère qu’une concentration risque d’affecter de manière significative la concurrence sur un marché distinct à l’intérieur d’un État membre, de confier l’examen de l’opération à l’autorité nationale la mieux placée pour en apprécier les effets.
C’est précisément dans ce cadre que s’inscrit la décision de renvoi du 15 juillet 2026 par laquelle la Commission européenne a confié à l’Autorité de la concurrence française l’examen de la prise de contrôle exclusif par le groupe Iliad de certains actifs détenus par le groupe Altice France, opération qui s’intègre dans un consortium plus large formé avec Bouygues Telecom et Orange pour acquérir les actifs de SFR pour un montant total de 20,35 milliards d’euros. Ce renvoi, le cinquantième intervenu depuis 2009, illustre la souplesse du système européen de contrôle des concentrations et la reconnaissance de l’expertise sectorielle de l’Autorité française. La Commission a expressément considéré que l’Autorité était la mieux placée pour examiner cette opération, au regard notamment de son impact sur le marché national, de l’expérience de l’Autorité dans le secteur des télécommunications et du contexte dans lequel s’inscrit cette opération, liée à deux autres concentrations de dimension nationale.
La jurisprudence de la chambre commerciale de la Cour de cassation a eu l’occasion de préciser l’étendue des pouvoirs de l’Autorité lorsqu’elle est saisie d’une opération de concentration. Dans l’arrêt Vinci du 24 septembre 2025, rendu en formation de section et publié au Bulletin, la Cour a rappelé que, saisie des faits, l’Autorité n’est pas tenue par les qualifications proposées par l’autorité de saisine ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement, dès lors qu’elle instruit l’objet de sa saisine en toute indépendance (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733). Cette règle de la saisine in rem, dégagée à propos de la procédure de transaction prévue à l’article L. 464-9 du code de commerce, confère à l’Autorité une pleine autonomie d’appréciation dans la conduite de l’instruction des concentrations, autonomie qui sera déterminante dans l’examen concomitant des trois volets de l’opération SFR.
L’article L. 464-9 du code de commerce, analysé par la Cour dans cette même décision, dispose que le ministre peut enjoindre aux entreprises de mettre un terme aux pratiques anticoncurrentielles et leur proposer de transiger lorsque ces pratiques ne relèvent pas des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. En cas de refus de transiger, l’Autorité est saisie des faits, sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre. Cette solution, qui consacre la plénitude de juridiction de l’Autorité sur les faits dont elle est saisie, irrigue l’ensemble de la procédure contentieuse en droit de la concurrence, y compris dans le cadre du contrôle des concentrations où l’Autorité dispose d’un pouvoir d’appréciation étendu pour accepter, modifier ou refuser les engagements proposés par les parties notifiantes.
B. Le standard d’analyse des concentrations et l’épreuve du passage de quatre à trois opérateurs
Le critère substantiel d’appréciation des concentrations est défini à l’article L. 430-6 du code de commerce (art. L. 430-6 c. com.), aux termes duquel l’Autorité de la concurrence apprécie si l’opération est de nature à porter atteinte à la concurrence, notamment par création ou renforcement d’une position dominante ou par création ou renforcement d’une puissance d’achat qui place les fournisseurs en situation de dépendance économique. Ce critère, aligné sur le standard européen du règlement n° 139/2004, commande une analyse prospective des effets de l’opération sur la structure du marché. Dans le secteur des télécommunications mobiles, le passage d’une structure de marché à quatre opérateurs à une structure à trois opérateurs soulève des préoccupations concurrentielles spécifiques que la pratique décisionnelle de la Commission européenne et des autorités nationales a progressivement identifiées.
La réduction du nombre d’opérateurs sur un marché déjà concentré est en effet susceptible de produire deux types d’effets anticoncurrentiels. Les effets unilatéraux, d’abord, se matérialisent lorsque l’entité issue de la concentration est en mesure d’augmenter ses prix de manière profitable sans coordination avec les autres opérateurs. Les effets coordonnés, ensuite, surviennent lorsque la réduction du nombre d’acteurs facilite la coordination tacite des comportements sur le marché, les opérateurs restants pouvant plus aisément aligner leurs stratégies tarifaires sans conclure d’accord explicite. La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, reprise par la chambre commerciale de la Cour de cassation dans l’arrêt Roche du 25 juin 2025, rappelle que l’examen des conditions de concurrence ne porte pas seulement sur la concurrence actuelle mais aussi sur la concurrence potentielle, définie comme l’existence de « possibilités réelles et concrètes que l’entreprise concernée aurait d’accéder au marché concerné » (Cass. com., 25 juin 2025, n° 23-13.391). Cet arrêt, publié au Bulletin, énonce que « la démonstration d’une situation de concurrence potentielle doit être étayée par un ensemble d’éléments factuels concordants tenant compte de la structure du marché ainsi que du contexte économique et juridique régissant son fonctionnement ».
La même décision rappelle que « l’examen des conditions de concurrence porte non seulement sur la concurrence actuelle que se font les entreprises déjà présentes sur le marché pertinent, mais aussi sur la concurrence potentielle », et qu’il convient de « déterminer s’il existe des possibilités réelles et concrètes que cette première intègre ledit marché et concurrence la ou les secondes ». Ces principes, formulés à l’occasion d’un litige relatif à un abus de position dominante dans le secteur pharmaceutique, sont directement transposables à l’analyse des concentrations, où l’évaluation de la pression concurrentielle résiduelle après l’opération doit intégrer tant la concurrence effective que la concurrence potentielle émanant d’opérateurs susceptibles d’entrer ou de se développer sur le marché.
La question du passage de quatre à trois opérateurs mobiles n’est pas inédite en Europe. Plusieurs autorités nationales de concurrence ont été confrontées à des projets de concentration visant à réduire le nombre d’opérateurs de réseaux mobiles, et les solutions retenues ont varié selon les caractéristiques propres à chaque marché national. L’analyse de ces précédents, conjuguée à l’appréciation des spécificités du marché français des télécommunications caractérisé par l’entrée disruptive de Free Mobile en 2012 et par une pression tarifaire soutenue depuis lors, constituera nécessairement un axe central de l’instruction menée par l’Autorité. La Cour de cassation, dans sa fonction de contrôle des décisions de l’Autorité, assure que l’analyse économique sous-jacente à l’appréciation concurrentielle soit suffisamment étayée, conformément au standard de contrôle entier qu’elle exerce en matière de concentrations comme en matière de pratiques anticoncurrentielles (Cass. com., 13 mai 2026, n° 22-22.623).
II. Les enjeux spécifiques de l’opération SFR au regard de la pratique décisionnelle et de la jurisprudence
A. La délimitation des marchés pertinents et l’évaluation du pouvoir de marché
L’opération de rachat de SFR par le consortium formé de Bouygues Telecom, d’Iliad et d’Orange présente la particularité d’être constituée de trois concentrations distinctes mais contractuellement liées, portant sur les mêmes marchés des télécommunications fixes et mobiles en France métropolitaine. Chacun des trois acquéreurs se voit attribuer une fraction des actifs de SFR : Bouygues Telecom, qui assume 42 % du prix d’acquisition, reprend l’activité entreprises, une partie du portefeuille grand public et les infrastructures mobiles en zones peu denses ; Iliad, pour 31 % du prix, récupère les abonnés RED by SFR et une partie des clients particuliers ; Orange, pour les 27 % restants, complète l’acquisition des actifs grand public résiduels. Cette structuration en trois opérations interdépendantes impose à l’Autorité de la concurrence d’examiner simultanément, et non séparément, les effets de chaque volet sur la structure concurrentielle du marché.
La définition du marché pertinent constitue la première étape de toute analyse concurrentielle. L’article L. 420-2 du code de commerce, qui prohibe l’exploitation abusive d’une position dominante, et l’article 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne imposent de circonscrire le marché sur lequel la position de l’entreprise est évaluée. La chambre commerciale de la Cour de cassation a précisé, dans l’arrêt du 15 octobre 2025 relatif au boycott des réseaux de soins dentaires, que l’appréciation d’une pratique anticoncurrentielle suppose de déterminer le contexte économique et juridique dans lequel s’inscrit le comportement en cause, en tenant compte de la nature des biens ou des services affectés ainsi que des conditions réelles du fonctionnement et de la structure du ou des marchés en question (Cass. com., 15 oct. 2025, n° 23-21.370). Cette décision, qui fait application de la grille d’analyse tripartite dégagée par la Cour de justice de l’Union européenne dans l’arrêt European Superleague Company du 21 décembre 2023, rappelle que l’examen suppose d’analyser, premièrement, la teneur de l’accord ou de la pratique en cause, deuxièmement, le contexte économique et juridique dans lequel il s’insère et, troisièmement, les buts qu’il vise à atteindre.
Transposée au contrôle des concentrations, cette exigence de contextualisation implique une délimitation précise des marchés de détail des services mobiles, des marchés de détail de l’accès à Internet fixe, et des marchés de gros de l’accès aux infrastructures de réseau, chacun de ces marchés étant susceptible d’être affecté différemment selon la répartition des actifs de SFR entre les trois acquéreurs. La définition du marché géographique, traditionnellement retenue comme nationale pour les services de téléphonie mobile en France, pourrait également faire l’objet d’un examen plus fin au regard de la répartition différenciée des actifs de SFR, notamment en ce qui concerne les infrastructures de réseau en zones peu denses dont Bouygues Telecom reprend le contrôle. L’article L. 420-1 du code de commerce, qui prohibe les actions concertées, conventions, ententes expresses ou tacites ou coalitions lorsqu’elles ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché (art. L. 420-1 c. com.), sert de référence à l’analyse des risques d’effets coordonnés post-concentration (Cass. com., 15 oct. 2025, n° 23-21.370).
Par ailleurs, en ce qui concerne les garanties procédurales entourant l’instruction, la jurisprudence Apple de la chambre commerciale du 13 mai 2026 rappelle que l’Autorité peut invoquer, à hauteur d’appel, des pièces non discutées durant la procédure administrative, dès lors qu’elles sont régulièrement soumises au débat contradictoire et que l’entreprise mise en cause a été mise en mesure d’y répliquer (Cass. com., 13 mai 2026, n° 22-22.623). L’arrêt énonce que « toutes les pièces sur lesquelles s’était fondée l’Autorité avaient été annexées à la notification des griefs ou au rapport, de sorte qu’elles avaient été portées à la connaissance des sociétés mises en cause, qui avaient été mises en mesure de les discuter dans des conditions qui ne les plaçaient pas dans une situation de net désavantage par rapport à leurs adversaires ». Cette latitude procédurale, conjuguée à l’ampleur des pouvoirs d’instruction dont dispose l’Autorité, garantit que l’analyse concurrentielle menée dans le cadre de l’examen de l’opération SFR pourra s’appuyer sur un socle factuel étoffé, recueilli notamment auprès des concurrents, des fournisseurs et des consommateurs.
L’Autorité a annoncé que l’instruction de ces trois opérations durerait au moins dix-huit mois, compte tenu de la complexité des dossiers et des caractéristiques des marchés concernés. Durant cette période, l’ensemble des acteurs du secteur seront consultés, en particulier les associations de défense des consommateurs et les autorités sectorielles compétentes au premier rang desquelles l’Arcep. Cette coopération interinstitutionnelle est essentielle dans un secteur où la régulation ex ante, confiée à l’Arcep pour l’analyse des marchés du haut et du très haut débit, coexiste avec la régulation ex post exercée par l’Autorité de la concurrence. La complémentarité de ces deux régulations est d’autant plus nécessaire que le marché des télécommunications français, après avoir connu une phase d’intense rivalité par les prix depuis l’arrivée de Free Mobile, a vu ses équilibres économiques se dégrader au point de menacer la viabilité de certains opérateurs, circonstance que les acquéreurs invoquent précisément au soutien de l’opération.
B. Les remèdes envisageables et la portée systémique de la décision à venir
L’issue de l’examen de l’opération SFR par l’Autorité de la concurrence dépendra, pour une part substantielle, de la nature et de l’ampleur des engagements que les parties notifiantes seront disposées à souscrire pour remédier aux risques d’atteinte à la concurrence identifiés par les services d’instruction. La pratique décisionnelle de l’Autorité en matière de concentrations démontre que les remèdes structurels, consistant en la cession d’actifs ou d’activités à des tiers, sont généralement privilégiés lorsqu’il s’agit de prévenir la création ou le renforcement d’une position dominante sur des marchés oligopolistiques. Dans le secteur des télécommunications, les remèdes peuvent porter sur la cession de fréquences mobiles, d’infrastructures de réseau ou de clientèle, autant d’actifs dont la répartition détermine directement la capacité concurrentielle des opérateurs restants.
La Cour de cassation a, dans l’arrêt du 1er juillet 2026 relatif à la rupture brutale des relations commerciales dans le secteur du transport routier, rappelé que l’appréciation du caractère proportionné d’une mesure affectant les relations commerciales doit tenir compte de la régulation sectorielle applicable (Cass. com., 1er juillet 2026, n° 24-19.356). La Cour y énonce que « lorsque les parties ont conclu un contrat écrit stipulant la durée du préavis de rupture, les dispositions de l’article L. 442-1, II, du code de commerce sont applicables » et que « l’auteur de la rupture qui a consenti à son partenaire un délai de préavis au moins égal à celui prévu au contrat type dans sa version en vigueur à la date de la notification de la rupture, ne saurait voir sa responsabilité engagée sur le fondement de ce texte ». Bien que cette décision concerne l’articulation entre le contrat-type de transport et l’article L. 442-1 du code de commerce, le principe selon lequel la régulation sectorielle peut encadrer ou préempter l’application du droit commun de la concurrence trouve un écho particulier dans le secteur des télécommunications, où la régulation de l’Arcep fixe des obligations ex ante qui conditionnent l’espace concurrentiel dans lequel s’insère l’opération de concentration.
L’enjeu dépasse d’ailleurs le seul cadre national. Le président de l’Autorité de la concurrence, Benoît Cœuré, a déclaré dans un entretien au journal Le Monde du 13 juin 2026 que l’opération de rachat de SFR par ses concurrents « ne va pas de soi », exprimant des préoccupations quant aux conséquences d’une réduction du nombre d’opérateurs sur les prix des abonnements pour les consommateurs français. Cette déclaration, rare dans sa tonalité, témoigne de la sensibilité politique et économique du dossier. Le ministère de l’Économie a, pour sa part, annoncé une vigilance extrême sur l’impact de l’opération sur les prix des abonnements. Les opérateurs acquéreurs ont tenté de répondre à ces inquiétudes, affirmant que la concurrence entre les trois opérateurs restants demeurerait aussi intense qu’elle l’a été par le passé et que la création de valeur issue de la transaction ne provenait pas d’hypothèses d’augmentation des prix. Ces assurances, toutefois, devront être confrontées à l’analyse économique rigoureuse que l’Autorité conduira pendant la phase d’instruction.
L’arrêt Apple du 13 mai 2026, déjà cité, constitue à cet égard une référence procédurale essentielle, en ce qu’il valide la possibilité pour l’Autorité de mobiliser, au stade du recours juridictionnel, l’intégralité des pièces du dossier d’instruction, y compris celles qui n’avaient pas été spécifiquement exploitées dans la décision administrative. La Cour y retient que « ces pièces correspondant à des éléments factuels similaires à ceux qui ont été discutés au cours de la procédure administrative » et que « l’Autorité s’est bornée à les mentionner devant la cour d’appel, en réponse aux entreprises mises en cause, mais sans en tirer de conséquence nouvelle sur la situation juridique de ces dernières » (Cass. com., 13 mai 2026, n° 22-22.623). Cette décision, qui conforte le plein exercice des prérogatives de l’Autorité dans le cadre du contentieux des concentrations, garantit que l’instruction de l’opération SFR pourra donner lieu à un débat contradictoire complet, tant devant l’Autorité que, le cas échéant, devant la cour d’appel de Paris saisie d’un recours.
La décision que rendra l’Autorité de la concurrence à l’issue de l’instruction des trois volets de l’opération SFR aura une portée qui excédera le seul secteur français des télécommunications. Elle s’inscrira dans le débat européen sur la consolidation du marché des télécommunications, que les opérateurs appellent de leurs vœux depuis plusieurs années pour restaurer leur capacité d’investissement dans les réseaux de nouvelle génération. La Commission européenne a d’ailleurs engagé une réflexion sur la révision de sa politique de concurrence en matière de concentrations dans le secteur des télécommunications, et la décision française pourrait constituer un précédent influent dans ce processus de refonte doctrinale. La Cour de cassation, dans sa fonction de juge de l’excès de pouvoir et du contrôle entier des décisions de l’Autorité, sera ultimement garante de la conformité de cette décision aux principes fondamentaux du droit de la concurrence et aux exigences du contrôle juridictionnel effectif.
Conclusion
L’opération de rachat de SFR par le consortium Bouygues Telecom, Iliad et Orange constitue, par son ampleur financière comme par ses implications structurelles sur le marché français des télécommunications, l’un des dossiers de concentration les plus significatifs soumis à l’Autorité de la concurrence depuis sa création. Le renvoi partiel opéré par la Commission européenne le 15 juillet 2026, s’il ne préjuge en rien de l’issue de l’instruction, confirme la place centrale qu’occupe l’Autorité dans le dispositif européen de contrôle des concentrations. L’analyse concurrentielle qui sera conduite dans les dix-huit prochains mois devra articuler l’ensemble des outils du droit de la concurrence, de la délimitation des marchés pertinents à l’évaluation prospective des effets unilatéraux et coordonnés, en passant par la construction de remèdes proportionnés aux risques identifiés. La jurisprudence de la chambre commerciale de la Cour de cassation, en ce qu’elle encadre l’office de l’Autorité et garantit le respect des droits de la défense, fournit le cadre juridictionnel dans lequel s’inscrira cette décision attendue. La Commission européenne a, à cet égard, renvoyé à l’Autorité l’examen de l’opération Iliad en application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 139/2004, estimant que l’Autorité française était la mieux placée pour connaître de cette concentration au regard de son impact sur le marché national (ADLC, communiqué du 15 juillet 2026). L’issue de cet examen, à la croisée de la régulation sectorielle, du droit de la concurrence et de la politique industrielle européenne, marquera durablement l’évolution du marché français des communications électroniques et, au-delà, l’orientation du contrôle des concentrations dans le secteur des télécommunications à l’échelle du marché intérieur.
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