L’extension des pouvoirs d’injonction sous astreinte de la DGCCRF en matière de pratiques restrictives de concurrence : l’émergence d’une dualité de l’ordre public économique
La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) s’est vue confier, au cours des années 2024 et 2025, des prérogatives d’une ampleur inédite dans le contentieux des pratiques restrictives de concurrence. Le législateur a en effet introduit, par touches successives, un pouvoir d’injonction assorti d’une astreinte journalière directement liquidable par l’administration, sans qu’il soit besoin de saisir préalablement le juge judiciaire. Cette mutation de l’architecture institutionnelle du titre IV du livre IV du code de commerce suscite des interrogations fondamentales quant à l’équilibre entre l’efficacité de l’action administrative et la protection des droits de la défense, dès lors que les mêmes pratiques restrictives peuvent désormais faire l’objet d’un double traitement, administratif et judiciaire, potentiellement porteur de contradictions.
I. La consécration législative d’un pouvoir administratif de sanction autonome en matière de pratiques restrictives
A. L’astreinte administrative de l’article L. 470-1, III, du code de commerce : une innovation procédurale au service de l’effectivité du droit
L’introduction du paragraphe III à l’article L. 470-1 du code de commerce par la loi n° 2024-537 du 13 juin 2024 dite « DDADUE » constitue une mutation profonde de l’architecture de la répression des pratiques restrictives de concurrence. Ce dispositif habilite les agents de la DGCCRF, visés au II de l’article L. 450-1 du même code, à assortir leurs mesures d’injonction d’une astreinte journalière pouvant atteindre 0,1 % du chiffre d’affaires mondial hors taxes de l’entreprise concernée. Le texte précise, en son quatrième alinéa, que « le montant de l’astreinte est proportionné à la gravité des manquements constatés et tient compte notamment de l’importance du trouble causé », tandis que le total des sommes liquidées ne saurait excéder 1 % du chiffre d’affaires mondial. Si les comptes de l’entreprise ont été consolidés ou combinés, le chiffre d’affaires pris en compte est celui figurant dans les comptes consolidés ou combinés de l’entreprise consolidante ou combinante.
Par ailleurs, la loi n° 2025-594 du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques est venue renforcer cet arsenal en étendant les pouvoirs d’enquête des agents, notamment l’accès aux algorithmes de traitement des données et l’usage étendu de l’identité d’emprunt sur internet, et en instituant un mécanisme de publicité des injonctions, dont les modalités sont renvoyées à un décret en Conseil d’État. L’introduction de cette mesure de publicité, qui s’apparente à une logique de name and shame, participe de la volonté d’accroître l’effet dissuasif des sanctions administratives en mobilisant le risque réputationnel, considéré par le législateur comme un levier complémentaire de la sanction pécuniaire.
Ce renforcement normatif successif traduit la volonté du législateur de doter l’administration d’instruments coercitifs dissuasifs, historiquement réservés à l’Autorité de la concurrence dans le cadre du contentieux des pratiques anticoncurrentielles. En effet, si l’Autorité de la concurrence dispose, en vertu de l’article L. 464-2 du code de commerce, du pouvoir d’infliger des sanctions pécuniaires pouvant atteindre 10 % du chiffre d’affaires mondial pour les pratiques anticoncurrentielles visées aux articles L. 420-1 et L. 420-2, la DGCCRF ne disposait, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi DDADUE, que de la faculté de notifier des injonctions dépourvues de toute force contraignante autonome, le prononcé de l’amende civile relevant exclusivement de la compétence du juge judiciaire. À cet égard, l’astreinte administrative se distingue de l’amende civile prévue à l’article L. 442-4 du code de commerce en ce qu’elle ne sanctionne pas un comportement passé mais contraint le professionnel à se conformer à l’avenir à l’injonction qui lui a été notifiée, sous peine d’une sanction financière dont l’assiette, assise sur le chiffre d’affaires mondial, présente une efficacité considérable à l’encontre des grands groupes.
En conséquence, l’administration dispose désormais d’un pouvoir de sanction qui contourne l’obligation traditionnelle de saisir le juge judiciaire pour obtenir le prononcé d’une amende civile, ce qui constitue une rupture avec l’économie générale du titre IV du livre IV du code de commerce, historiquement placé sous le contrôle du juge consulaire. Cette autonomisation de l’action administrative en matière de pratiques restrictives de concurrence s’inscrit dans un mouvement plus large d’administrationnalisation du droit économique, déjà perceptible dans le renforcement concomitant des pouvoirs d’enquête de la DGCCRF, notamment l’accès aux algorithmes de traitement des données de l’entreprise contrôlée et l’obligation faite au professionnel de communiquer les documents sous un format informatique exploitable.
B. Le champ matériel de l’injonction sous astreinte : l’ensemble des pratiques restrictives de concurrence du titre IV
Le mécanisme de l’astreinte administrative s’applique à la totalité des pratiques restrictives énumérées à l’article L. 442-1 du code de commerce, lequel engage la responsabilité de tout producteur, commerçant, industriel ou artisan qui, dans le cadre de la négociation commerciale, de la conclusion ou de l’exécution d’un contrat, obtient un avantage sans contrepartie (1°), soumet son partenaire à un déséquilibre significatif (2°), impose des pénalités logistiques disproportionnées (3°), pratique des conditions discriminatoires (4°), ne négocie pas de bonne foi (5°), ou rompt brutalement une relation commerciale établie (II). L’ensemble de ces comportements, passibles de l’amende civile prévue à l’article L. 442-4, entre désormais dans le champ de l’injonction sous astreinte, ce qui place potentiellement la DGCCRF en position de régulateur de première ligne des relations commerciales entre entreprises.
Dès lors, la DGCCRF peut enjoindre à un distributeur de cesser des pénalités logistiques excessives ou de supprimer une clause créant un déséquilibre significatif, sous peine d’encourir une astreinte journalière calculée sur le chiffre d’affaires mondial. L’absence de plafonnement autre que le taux de 0,1 % par jour et le plafond global de 1 % confère à ce mécanisme une puissance considérable, susceptible de produire des montants d’astreinte bien supérieurs aux amendes civiles prononcées par les juridictions consulaires. La chambre commerciale de la Cour de cassation a d’ailleurs rappelé, dans un arrêt du 26 février 2025 (n° 23-20.225), que « l’appréciation du déséquilibre significatif au sens de l’article L. 442-1, I, 2°, du code de commerce passe par une analyse concrète de l’économie générale du contrat, de sorte qu’un tel déséquilibre ne peut se déduire du seul fait que la clause litigieuse place la partie qui invoque ce texte à son profit, dans une situation moins favorable que celle résultant de l’application de dispositions législatives ou réglementaires supplétives de la volonté des cocontractants ».
Or, ce standard d’appréciation concrète, qui impose aux agents de la DGCCRF une analyse rigoureuse de l’économie contractuelle avant de notifier une injonction, pourrait constituer un tempérament utile à la puissance du nouveau dispositif. S’agissant de la rupture brutale, la même chambre commerciale a précisé, dans un arrêt du 19 mars 2025 (n° 23-23.507), que « dans une situation où la relation commerciale s’était poursuivie sans modifications substantielles au cours de la première année du préavis, la durée particulièrement longue de ce préavis consenti par l’auteur de la rupture de la relation commerciale établie, dépassant de deux ans la durée consacrée par les usages de la profession, est une circonstance particulière autorisant ce dernier, dès lors qu’il en a d’emblée informé la victime de la rupture, à ne pas maintenir les conditions antérieures au-delà de cette première année ». Cette jurisprudence, qui encadre strictement la notion de préavis effectif, illustre la complexité des qualifications auxquelles seront confrontés les agents de la DGCCRF dans l’exercice de leur nouveau pouvoir d’injonction, notamment dans les hypothèses où les conditions économiques de la relation commerciale sont affectées par des circonstances particulières que l’administration devra identifier et qualifier.
S’agissant de la négociation de bonne foi, le 5° de l’article L. 442-1, I, introduit par la loi dite « Descrozaille » du 30 mars 2023, constitue une innovation juridique dont les contours demeurent incertains. La DGCCRF pourrait être amenée à apprécier la loyauté des négociations commerciales ayant échoué avant la date butoir du 1er mars, ce qui suppose une analyse fine des échanges intervenus entre les parties. Cette difficulté d’appréciation, conjuguée à la puissance de l’astreinte, pourrait inciter les entreprises à conclure des conventions davantage par crainte de la sanction administrative que par adhésion aux conditions négociées, ce qui altérerait la liberté contractuelle que le dispositif est précisément censé protéger. Par ailleurs, l’articulation entre les pouvoirs de la DGCCRF et ceux de l’Autorité de la concurrence mérite d’être interrogée, car si l’injonction sous astreinte vise les pratiques restrictives du titre IV, la frontière avec les pratiques anticoncurrentielles du titre II peut s’avérer poreuse, notamment en matière d’abus de dépendance économique prévu au second alinéa de l’article L. 420-2 du code de commerce.
II. L’articulation inachevée entre la voie administrative et le contrôle juridictionnel des pratiques restrictives
A. La compétence du juge administratif : une option procédurale source d’insécurité juridique
Le législateur a fait le choix de confier au juge administratif le contentieux de l’injonction sous astreinte et de sa liquidation. L’article L. 470-1, III, in fine, dispose en effet que la décision prononçant la mesure d’injonction et celle prononçant la liquidation de l’astreinte « sont susceptibles d’un recours de pleine juridiction et le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner leur suspension dans les conditions prévues à l’article L. 521-1 du code de justice administrative ». Ce rattachement à la compétence du juge administratif crée une dualité juridictionnelle inédite puisque, par ailleurs, les actions en nullité des clauses illicites, en cessation des pratiques et en réparation des préjudices causés par les pratiques restrictives demeurent de la compétence du juge judiciaire, en application de l’article L. 442-4 du code de commerce.
Cette situation génère un risque de contrariété de décisions entre les deux ordres de juridiction, qui pourraient être amenés à porter des appréciations divergentes sur la qualification d’une même pratique au regard de l’article L. 442-1. En effet, le juge administratif, saisi d’un recours contre une injonction sous astreinte, pourrait considérer qu’une clause ne crée pas de déséquilibre significatif tandis que le juge consulaire, parallèlement saisi par la partie qui s’estime victime, pourrait au contraire prononcer la nullité de cette même clause et allouer des dommages et intérêts. Cette dualité est d’autant plus problématique qu’elle porte sur des qualifications juridiques relevant traditionnellement de l’office du juge judiciaire, notamment celles de déséquilibre significatif et de rupture brutale des relations commerciales établies, pour lesquelles les juridictions consulaires ont développé une expertise approfondie depuis l’introduction de ces notions dans le code de commerce, sans que le juge administratif ne dispose d’une expérience équivalente en la matière. En conséquence, le risque existe que les standards d’appréciation divergent entre les deux ordres, créant une insécurité juridique préjudiciable tant aux entreprises qu’à la cohérence de l’ordre public économique.
À cet égard, la jurisprudence de la chambre commerciale sur la preuve du préjudice dans le contentieux indemnitaire des pratiques anticoncurrentielles apporte un éclairage utile sur la divergence d’approche entre les deux ordres. Dans un arrêt du 26 février 2025 (n° 23-18.599), la Cour de cassation a jugé que « le droit des pratiques anticoncurrentielles a pour objet la protection du libre jeu de la concurrence sur le marché et, dès lors, la caractérisation d’une telle pratique n’induit pas nécessairement qu’un préjudice ait été causé aux opérateurs actifs directement ou indirectement sur ce marché », de sorte que « sans préjudice de la présomption réfragable, prévue à l’article L. 481-7 du code de commerce, la partie qui soutient qu’une pratique anticoncurrentielle lui a causé un préjudice doit en rapporter la preuve ». Or, cette exigence probatoire, qui pèse sur le demandeur à l’action indemnitaire devant le juge judiciaire, contraste avec la logique administrative de l’injonction sous astreinte, laquelle ne requiert pas la démonstration d’un préjudice mais seulement la constatation d’un manquement à une obligation légale.
B. La coexistence avec le contentieux indemnitaire et les principes directeurs du procès équitable
La coexistence du nouveau pouvoir d’injonction sous astreinte avec le contentieux indemnitaire classique devant le juge judiciaire soulève des interrogations au regard des principes du procès équitable. En effet, l’entreprise destinataire d’une injonction sous astreinte se trouve placée dans une situation procédurale délicate : elle doit, sous peine d’astreinte, se conformer à une injonction administrative qui préjuge du caractère illicite de son comportement, alors même que ce même comportement pourrait être ultérieurement jugé licite par le juge judiciaire dans le cadre d’une action au fond. La Cour de cassation a d’ailleurs rappelé, dans un arrêt du 13 mai 2026 (n° 22-22.623) rendu dans l’affaire Apple/Ingram, que « les pièces annexées à la notification des griefs ou au rapport sont portées à la connaissance des entreprises mises en cause, lesquelles sont en mesure de les discuter dans des conditions ne les plaçant pas dans une situation de net désavantage par rapport à leurs adversaires », ce qui consacre l’exigence du respect du principe d’égalité des armes dans le contentieux répressif économique. Ce standard, dégagé dans le cadre de la procédure devant l’Autorité de la concurrence, devrait logiquement s’appliquer aux procédures d’injonction sous astreinte de la DGCCRF, ce qui suppose que les agents communiquent à l’entreprise contrôlée l’ensemble des pièces sur lesquelles ils fondent leur injonction, et que cette communication intervienne dans un délai raisonnable permettant une défense effective. À défaut, le risque de censure par le juge administratif, sur le fondement de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, serait substantiel.
Par ailleurs, la chambre commerciale a apporté des précisions importantes sur la saisine de l’Autorité de la concurrence en cas d’échec de la procédure de transaction. Dans un arrêt du 24 septembre 2025 (n° 23-13.733), elle a jugé qu’« en cas de refus de la transaction proposée par le ministre en application de l’article L. 464-9 du code de commerce, l’Autorité de la concurrence est saisie des faits, objet de la procédure de transaction, sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement ». Cette solution, qui consacre une saisine in rem de l’Autorité, pourrait trouver un écho dans l’articulation entre l’injonction administrative de la DGCCRF et l’action judiciaire subséquente : rien n’interdirait au juge judiciaire, saisi postérieurement, de porter une appréciation autonome sur les faits ayant motivé l’injonction, ce qui garantirait une forme de régulation par le contrôle juridictionnel ultérieur.
S’agissant de la concurrence déloyale, fondée sur l’article 1240 du code civil, la chambre commerciale a rappelé dans un arrêt du 13 novembre 2025 (n° 24-10.940) que, pour caractériser le parasitisme, le juge doit rechercher « s’il existait une ressemblance » entre les produits ou services litigieux, cette ressemblance constituant l’indice d’une faute au sens de l’article 1240. Cette exigence de motivation renforcée illustre la vigilance avec laquelle les juridictions judiciaires entendent préserver leur office dans le contentieux économique, y compris face à la montée en puissance des régulateurs administratifs.
En ce qui concerne les ententes, l’arrêt de la chambre commerciale du 15 octobre 2025 (n° 23-21.370), rendu dans l’affaire du syndicat Les Chirurgiens-dentistes de France, a précisé que « la question de savoir si le comportement d’organisations professionnelles ou syndicales est susceptible de constituer une pratique anticoncurrentielle au sens de l’article 101, § 1, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, s’apprécie au regard des seuls critères posés par ce texte, tel qu’interprété par la Cour de justice de l’Union européenne » et que « la pratique anticoncurrentielle poursuivie ne peut faire l’objet d’une sanction que si cette sanction remplit les exigences des articles 10, § 2, ou 11, § 2, précités, à savoir qu’elle est prévue par la loi, inspirée par l’un des buts légitimes au regard desdits paragraphes et nécessaire, dans une société démocratique, pour les atteindre, notamment au regard de sa nature et de son montant ». Cette jurisprudence, qui impose aux autorités de poursuite le respect des standards conventionnels, s’appliquera par analogie aux injonctions sous astreinte de la DGCCRF : la sanction administrative devra être prévue par la loi, poursuivre un but légitime et demeurer proportionnée à ce but, sous le contrôle du juge administratif.
Enfin, le principe de légalité a été rappelé avec force par la chambre commerciale dans un arrêt du 8 janvier 2025 (n° 22-22.610) aux termes duquel « nul ne peut invoquer à son profit une illégalité commise en faveur d’autrui, de sorte qu’une société qui s’est régulièrement vu infliger une amende du fait de sa participation à une entente prohibée ne peut demander l’annulation ou la réduction de cette amende, au motif qu’un autre participant à la même entente n’aurait pas été sanctionné, alors qu’il aurait dû l’être ». Ce principe, qui prohibe l’invocation de l’inégalité de traitement lorsqu’elle procède d’une illégalité, trouve une application naturelle dans le contentieux des injonctions sous astreinte : une entreprise ne saurait invoquer l’absence de poursuites à l’encontre d’un concurrent pour échapper à une injonction fondée sur des manquements avérés. Cette solution, ancrée dans la distinction entre le principe d’égalité et le principe de légalité, garantit que l’effectivité de la répression administrative ne soit pas compromise par des considérations d’opportunité dans le choix des entreprises poursuivies.
Conclusion
L’extension des pouvoirs d’injonction sous astreinte de la DGCCRF constitue une évolution législative significative qui place l’administration au coeur du dispositif de régulation des pratiques restrictives de concurrence. Cette réforme, qui répond à un impératif d’efficacité de l’action publique, soulève néanmoins des interrogations légitimes quant à l’articulation entre la voie administrative et la voie judiciaire, ainsi qu’au respect des principes directeurs du procès équitable. La coexistence d’un double contrôle, administratif et judiciaire, sur les mêmes pratiques restrictives impose aux praticiens une vigilance accrue dans la conduite des procédures et dans l’anticipation des risques contentieux. La dualité juridictionnelle instaurée par le législateur, si elle n’est pas clarifiée par les juridictions suprêmes, pourrait engendrer un contentieux de la répartition des compétences préjudiciable à la sécurité juridique des opérateurs économiques. Il appartiendra à la pratique et à la jurisprudence administrative de préciser les contours de ce nouveau pouvoir, dont l’effectivité dépendra en définitive de sa capacité à s’intégrer harmonieusement dans l’architecture existante du droit de la concurrence et de la distribution.
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