La preuve de l’usage d’habitation et la répression du changement d’usage illicite : la refonte de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation
La loi du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale, dite loi Echaniz-Le Meur, a profondément remanié l’architecture de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation. En élargissant la période de référence permettant d’établir l’usage d’habitation d’un local et en libéralisant les modes de preuve, le législateur a entendu répondre à une difficulté récurrente rencontrée par les communes dans la lutte contre les locations touristiques irrégulières. Le dispositif antérieur ne permettait de retenir l’usage d’habitation que sur la base du seul document administratif établi au 1er janvier 1970, ce qui paralysait l’action des collectivités dans de nombreux cas où ce document faisait défaut. La Ville de Paris estimait ainsi à 25 000 le nombre de meublés touristiques exploités en contrariété avec la réglementation sur le changement d’usage. La présente étude se propose d’analyser la portée de cette refonte probatoire, mise en perspective avec l’arsenal répressif renforcé par l’article L. 651-2 du même code et le contrôle juridictionnel qu’exerce la troisième chambre civile de la Cour de cassation sur ce contentieux de masse.
I. La rénovation du régime probatoire du changement d’usage
A. L’extension du domaine temporel de la présomption d’usage d’habitation
L’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction en vigueur depuis le 21 février 2026, dispose que le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation est soumis à autorisation préalable dans les communes dont la liste est fixée par décret. Le texte, dans son troisième alinéa, comporte une innovation majeure : « un local est réputé à usage d’habitation s’il était affecté à cet usage soit à une date comprise entre le 1er janvier 1970 et le 31 décembre 1976 inclus, soit à n’importe quel moment au cours des trente dernières années précédant la demande d’autorisation préalable au changement d’usage ou la contestation de l’usage dans le cadre des procédures prévues au présent livre, et sauf autorisation ultérieure mentionnée au quatrième alinéa du présent article ». Cette disposition, introduite par la loi du 19 novembre 2024, constitue une extension significative du référentiel temporel antérieur, lequel se limitait au seul critère historique de la période 1970-1976.
La dualité des critères instaurée par le législateur emporte des conséquences pratiques considérables pour l’ensemble des acteurs du marché immobilier. Un local peut désormais être qualifié de local à usage d’habitation s’il a été affecté à cet usage à un moment quelconque des trente années ayant précédé la demande ou la contestation, quand bien même ce local aurait ultérieurement changé d’affectation sans autorisation. Cette fenêtre glissante de trente ans permet aux communes d’établir l’usage d’habitation sur une période bien plus étendue que le seul critère du 1er janvier 1970. Selon l’article du Parisien du 2 juillet 2026, l’adjoint au logement de la Ville de Paris, Jacques Baudrier, résumait la situation antérieure en ces termes : « Si on n’avait qu’un papier du 2 janvier ou pas de papier du tout, on perdait le procès. Ça a permis à des milliers de gens de continuer à tricher. »
Le législateur a toutefois pris soin de préserver les situations régulièrement constituées. Le quatrième alinéa de l’article L. 631-7 précise que « lorsqu’une autorisation administrative a été accordée après le 1er janvier 1970 pour changer l’usage d’un local mentionné au troisième alinéa, le local dont le changement d’usage a été autorisé et, dans le cas où cette autorisation a été accordée contre compensation, le local ayant servi à compensation sont réputés avoir l’usage résultant de l’autorisation ». Cette disposition sécurise les propriétaires ayant obtenu une autorisation régulière de changement d’usage, notamment dans le cadre du mécanisme de compensation propre à la réglementation parisienne, qui impose de transformer une surface équivalente en habitation pour compenser la perte du local concerné.
Le texte ajoute une restriction importante à l’alinéa suivant : « une autorisation d’urbanisme ayant pour conséquence de changer la destination de locaux à usage d’habitation ne constitue un mode de preuve valable que si elle est accompagnée d’une autorisation de changement d’usage ». Cette disposition consacre l’indépendance des polices de l’urbanisme et du changement d’usage, prohibant toute tentative de contournement de la réglementation par le biais d’un permis de construire. Par ailleurs, l’article L. 631-7 étend la notion d’usage d’habitation au-delà de l’occupation effective : l’usage d’habitation « s’entend de tout local habité ou ayant vocation à l’être même s’il n’est pas occupé effectivement, notamment en cas de vacance ou lorsqu’il a fait l’objet d’un arrêté pris sur le fondement du livre V du présent code ». Cette définition extensive prive de toute pertinence l’argument selon lequel un local vacant, inoccupé ou frappé d’un arrêté de péril ne serait plus à usage d’habitation.
La Cour de cassation, saisie d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité de ces dispositions aux principes constitutionnels, a refusé de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel par un arrêt du 11 juin 2026. La question, soulevée par un propriétaire parisien de meublé touristique poursuivi par la Ville de Paris, contestait la conformité de la période de référence de trente ans au principe de non-rétroactivité de la loi et au droit de propriété. Dans son arrêt, la Cour de cassation a estimé que le principe de non-rétroactivité était respecté dès lors que « ses dispositions ne s’appliquent qu’aux contrats conclus postérieurement à son entrée en vigueur », selon les termes rapportés par Le Parisien du 2 juillet 2026. Cette décision de non-transmission, qui ne préjuge pas d’un éventuel contrôle ultérieur du Conseil constitutionnel saisi par une autre voie, a néanmoins levé l’incertitude qui pesait sur les nombreuses procédures engagées par les communes, dont au moins une centaine étaient suspendues dans l’attente de cette décision.
B. La libéralisation des modes de preuve et son articulation avec les principes directeurs du procès
La seconde innovation majeure de la loi du 19 novembre 2024 réside dans l’affirmation explicite que l’usage d’habitation « peut être établi par tout mode de preuve ». Cette libéralisation du régime probatoire, énoncée au troisième alinéa de l’article L. 631-7, rompt radicalement avec la pratique antérieure qui conférait une valeur quasi exclusive au document administratif du 1er janvier 1970. Désormais, une commune peut rapporter la preuve de l’usage d’habitation par des attestations, des actes notariés, des déclarations fiscales, des baux anciens, des quittances de loyer, des factures d’énergie ou tout autre élément pertinent.
La Cour de cassation avait, sous l’empire du texte antérieur, déjà appliqué le principe de liberté de la preuve en la matière. Dans son arrêt du 15 février 2023 (n° 22-10.187, publié au Bulletin), elle avait rappelé que « le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage au sens de cet article » et qu’« est passible d’une condamnation au paiement d’une telle amende civile, le locataire qui sous-loue un local meublé destiné à l’habitation en méconnaissance des dispositions de l’article L. 631-7 précité ». La Cour avait en outre jugé que le locataire ne pouvait s’exonérer en invoquant une attestation du bailleur garantissant la licéité de la location meublée, l’obligation de s’assurer de l’autorisation de changement d’usage incombant personnellement à chaque intervenant.
Le législateur a toutefois assorti cette libéralisation d’une précision essentielle quant à la répartition de la charge de la preuve. Le texte dispose en effet que « la charge de la preuve incombant à celui qui veut démontrer un usage illicite ». C’est donc à la commune ou à l’autorité poursuivante qu’il appartient d’établir que le local était affecté à l’habitation dans la période de référence, et non au propriétaire ou au locataire de démontrer la régularité de sa situation. Cette répartition est conforme aux principes généraux du droit processuel et constitue une garantie essentielle pour la personne poursuivie. En contrepoint, le texte introduit une présomption au bénéfice de l’administration pour les immeubles récents : « les locaux construits ou ayant fait l’objet de travaux après le 1er janvier 1970 sont réputés avoir l’usage pour lequel la construction ou les travaux ont été autorisés, sauf autorisation ultérieure mentionnée au même quatrième alinéa ». Cette présomption simple peut être combattue par la preuve contraire.
L’articulation entre la liberté de la preuve et les contraintes probatoires pesant sur l’administration soulève une difficulté pratique significative. La commune doit démontrer l’usage d’habitation du local sur une période pouvant remonter à trente ans, ce qui suppose la conservation et l’exploitation d’archives administratives, fiscales et notariales. L’institution par certaines communes, notamment Paris, d’un service dédié à la recherche des preuves de l’usage d’habitation témoigne de l’investissement nécessaire à la mise en œuvre effective du nouveau dispositif.
II. Le renforcement de l’arsenal répressif et son contrôle juridictionnel
A. L’amende civile et l’astreinte : un double mécanisme aux montants dissuasifs
L’article L. 651-2 du code de la construction et de l’habitation, dans sa version en vigueur depuis le 21 novembre 2024, prévoit que « toute personne qui enfreint les dispositions des articles L. 631-7 ou L. 631-7-1 A ou qui ne se conforme pas aux conditions ou obligations imposées en application des mêmes articles L. 631-7 et L. 631-7-1 A est condamnée à une amende civile dont le montant ne peut excéder 100 000 euros par local irrégulièrement transformé ». Le législateur a ainsi substantiellement relevé le plafond de l’amende civile, qui s’établissait antérieurement à 50 000 euros dans la pratique jurisprudentielle. La compétence pour prononcer cette amende est attribuée au président du tribunal judiciaire, statuant selon la procédure accélérée au fond, sur assignation de la commune, de l’autorité organisatrice de l’habitat, de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’urbanisme ou de l’Agence nationale de l’habitat.
La Cour de cassation a précisé le champ des personnes susceptibles d’être condamnées au paiement de cette amende. Dans l’arrêt précité du 15 février 2023, elle a jugé qu’« il appartenait à la société Habitat parisien de s’assurer de l’autorisation du changement d’usage » et que « l’avenant au contrat de location, selon lequel la société JLP Fidji lui aurait garanti la licéité de la location meublée de courtes durées, ne pouvait l’exonérer de sa responsabilité ». La responsabilité du locataire peut ainsi être engagée indépendamment de celle du propriétaire, l’obligation de vérifier la régularité de l’usage du local pesant sur chaque personne qui participe à la mise en location touristique.
De même, dans l’arrêt du 27 juin 2024 (n° 23-13.131, publié au Bulletin), la Cour de cassation a censuré une cour d’appel qui avait considéré que la décision de classement en meublé de tourisme dispensait le propriétaire de solliciter l’autorisation de changement d’usage. La Cour a énoncé avec force qu’« une décision de classement en meublé de tourisme ne peut se substituer à l’autorisation de changement d’usage prévue à l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation ». Cette solution, qui distingue nettement la police du tourisme de la police du changement d’usage, interdit aux propriétaires de se prévaloir d’un classement en meublé de tourisme pour échapper à l’obligation d’autorisation préalable.
Au-delà de l’amende civile, l’article L. 651-2 institue un mécanisme d’astreinte particulièrement dissuasif. Le président du tribunal judiciaire ordonne le retour à l’usage d’habitation du local transformé sans autorisation dans un délai qu’il fixe et, « à l’expiration de celui-ci, il prononce une astreinte d’un montant maximal de 1 000 euros par jour et par mètre carré utile du local irrégulièrement transformé ». Pour un appartement de 100 mètres carrés, l’astreinte peut ainsi atteindre 100 000 euros par jour de retard dans la remise en état. Le produit de l’amende et de l’astreinte est intégralement versé à la commune dans laquelle est situé le local irrégulièrement transformé, ce qui constitue un incitatif financier considérable pour les collectivités territoriales.
Le dispositif est complété par une faculté d’exécution d’office. L’article L. 651-2 prévoit que « passé ce délai, l’administration peut procéder d’office, aux frais du contrevenant, à l’expulsion des occupants et à l’exécution des travaux nécessaires ». L’administration dispose ainsi d’un pouvoir d’exécution directe qui lui permet de contourner l’inertie éventuelle du contrevenant. Ce dispositif est illustré par les décisions récentes du tribunal judiciaire de Paris qui, selon Le Parisien du 9 juillet 2026, prononce des amendes croissantes à l’encontre des propriétaires de meublés touristiques illégaux. Le même quotidien rapportait le 15 juillet 2026 la condamnation d’une propriétaire parisienne à 220 000 euros d’amende et de sa conciergerie au même montant.
B. L’office du juge entre efficacité répressive et garanties fondamentales
Le contentieux du changement d’usage a donné lieu à un important effort de construction jurisprudentielle, visant à concilier l’efficacité du dispositif répressif avec les principes fondamentaux du droit pénal et du procès équitable. La Cour de cassation a ainsi rappelé avec fermeté que « le prononcé de l’amende civile encourue en cas de changement d’usage sans autorisation préalable de locaux destinés à l’habitation est soumis aux principes de personnalité et d’individualisation de la peine, qui font obstacle, en la matière, à toute condamnation in solidum » (Civ. 3e, 13 mars 2025, n° 24-11.508).
Cette décision, qui s’inscrit explicitement dans le prolongement d’un arrêt du 11 juillet 2024 (pourvoi n° 23-10.467, publié au Bulletin), consacre l’application des principes constitutionnels de personnalité et d’individualisation de la peine à l’amende civile prévue par l’article L. 651-2. La Cour de cassation considère en effet que cette amende, bien que qualifiée de « civile » par le législateur, revêt le caractère d’une sanction ayant la nature d’une punition au sens des articles 8 et 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il en résulte que le juge ne peut condamner solidairement ou in solidum plusieurs personnes au paiement d’une même amende, mais doit déterminer, pour chacun des contrevenants, le montant de l’amende correspondant à sa participation personnelle à l’infraction.
L’arrêt du 13 mars 2025 illustre également l’office du juge dans l’appréciation de la connaissance de l’infraction par le contrevenant. La Cour de cassation a relevé, pour confirmer la condamnation du propriétaire, qu’il s’abstenait de produire le mandat de gestion locative, que le bail autorisait expressément la sous-location, et surtout qu’il avait « effectué une déclaration en ligne de location meublée indiquant de façon mensongère, puisqu’il n’avait jamais occupé les lieux, que le local constituait sa résidence principale ». La Cour en a déduit que le propriétaire « avait donné en connaissance de cause son bien en location à une société qui le sous-louait pour des locations de courte durée à une clientèle de passage ». Ces éléments de fait, souverainement appréciés par les juges du fond, caractérisent la connaissance personnelle du changement d’usage illicite, condition nécessaire au prononcé de l’amende civile.
Le refus de transmission de la QPC par l’arrêt du 11 juin 2026 marque une étape décisive dans la consolidation du dispositif. En écartant le grief tiré de la violation du principe de non-rétroactivité de la loi, la Cour de cassation a validé, au stade du filtrage, la conformité du nouveau régime probatoire aux exigences constitutionnelles. Cette décision lève l’incertitude qui pesait sur les procédures en cours et conforte la position des communes dans leur action de reconquête du parc locatif à usage d’habitation. Elle n’épuise cependant pas l’ensemble des questions constitutionnelles que le dispositif pourrait soulever, notamment au regard de l’atteinte au droit de propriété et du principe de proportionnalité des sanctions, qui pourraient être examinés par le Conseil constitutionnel s’il était saisi par une autre voie.
La portée de cette réforme dépasse le seul contentieux des meublés touristiques pour affecter l’ensemble du droit immobilier parisien et le marché locatif de toutes les communes tendues. La combinaison des nouveaux critères temporels avec la liberté de la preuve confère aux autorités publiques un pouvoir d’investigation et de sanction dont l’étendue était jusqu’alors inconnue. L’incidence pratique de la réforme se mesure également à l’aune des stratégies contentieuses ouvertes aux investisseurs : démonstration de l’absence de connaissance personnelle du changement d’usage, invocation d’une autorisation administrative antérieure ou preuve que le local n’a jamais été affecté à l’habitation constituent autant d’axes de défense que la jurisprudence de la Cour de cassation permet d’articuler avec une précision croissante.
En définitive, la refonte de l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation par la loi du 19 novembre 2024 a significativement renforcé la capacité des communes à établir l’usage d’habitation des locaux et à réprimer les changements d’usage illicites. L’extension de la période de référence à trente ans, la libéralisation des modes de preuve, le relèvement du plafond de l’amende civile à 100 000 euros et l’institution d’une astreinte pouvant atteindre 1 000 euros par jour et par mètre carré constituent un arsenal juridique d’une cohérence et d’une efficacité renforcées. Le contrôle exercé par la troisième chambre civile de la Cour de cassation garantit que ces mécanismes répressifs demeurent soumis aux principes fondamentaux qui gouvernent toute sanction ayant le caractère d’une punition, au premier rang desquels figurent les principes de personnalité et d’individualisation de la peine.
Conclusion
La réforme issue de la loi du 19 novembre 2024 opère une transformation en profondeur du régime du changement d’usage des locaux d’habitation. La dualité des critères temporels, l’ouverture des modes de preuve et le double mécanisme de l’amende civile et de l’astreinte offrent aux communes des moyens d’action considérablement accrus face au phénomène des locations touristiques irrégulières. Les arrêts rendus par la troisième chambre civile de la Cour de cassation entre 2023 et 2025, confrontés à la nouvelle rédaction du texte, dessinent un cadre juridictionnel exigeant, qui impose au juge de vérifier la connaissance personnelle de l’infraction par chaque contrevenant et prohibe toute condamnation solidaire. Le refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité par l’arrêt du 11 juin 2026 conforte, à ce stade, la solidité du dispositif. Il appartient désormais aux praticiens du droit immobilier, qu’ils conseillent des propriétaires, des investisseurs, des gestionnaires de résidences ou des collectivités territoriales, d’intégrer pleinement les implications de cette refonte législative et jurisprudentielle dans l’évaluation des risques juridiques attachés à la détention et à la gestion de biens situés dans les communes soumises au régime de l’autorisation préalable de changement d’usage.
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