La transformation de la DGCCRF en régulateur concurrentiel : l’essor des sanctions administratives et la recomposition des équilibres avec l’Autorité de la concurrence
I. La mutation des pouvoirs de sanction de la DGCCRF en matière de pratiques commerciales restrictives
A. L’élargissement du champ d’intervention et le renforcement des prérogatives répressives
Le rapport d’activité 2025 de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, rendu public au début de l’année 2026, révèle une inflexion majeure dans la politique de régulation des pratiques commerciales. Le montant cumulé des amendes administratives et des transactions pénales prononcées par l’administration a connu une augmentation de cent cinquante pour cent par rapport à l’exercice précédent, pour atteindre un total de deux cents millions d’euros sur l’ensemble de l’année 2025. Cette progression spectaculaire s’inscrit dans le cadre du plan stratégique 2025-2028 de la DGCCRF, qui vise à concentrer l’action de l’administration sur les infractions les plus préjudiciables à l’équilibre des relations commerciales. La part des contrôles donnant lieu à des suites correctives ou répressives a, dans le même temps, progressé de vingt et un à vingt-six pour cent des établissements et sites internet contrôlés, traduisant un ciblage accru des opérateurs les plus problématiques.
L’arsenal juridique dont dispose la DGCCRF pour mener ses missions de régulation concurrentielle repose sur les pouvoirs d’enquête définis aux articles L.450-1 à L.450-10 du code de commerce. Ces dispositions habilitent les agents de l’administration à pénétrer dans tous les lieux utilisés à des fins professionnelles, à exiger la communication des documents comptables et commerciaux, ainsi qu’à procéder, sur autorisation du juge des libertés et de la détention, à des opérations de visite et saisie dans le cadre des enquêtes demandées par le ministre chargé de l’économie. L’article L.450-4 encadre strictement ces opérations intrusives, qui ne peuvent être diligentées qu’après vérification par le juge du caractère fondé de la demande d’autorisation, laquelle doit comporter tous les éléments d’information de nature à justifier la visite. Le législateur a ainsi conféré à la DGCCRF des prérogatives exorbitantes du droit commun, justifiées par la nécessité de détecter et de sanctionner les pratiques restrictives de concurrence qui échappent souvent à la preuve par les seuls moyens du droit civil.
Parmi les sanctions emblématiques prononcées par la DGCCRF en 2025, l’amende de quarante et un millions d’euros infligée à une plateforme de vente en ligne de prêt-à-porter pour pratiques commerciales trompeuses et allégations environnementales injustifiées constitue un signal fort adressé aux acteurs du commerce électronique. Par ailleurs, l’administration a prononcé des amendes de près de neuf cent mille euros dans le secteur bancaire pour entrave au droit des consommateurs de changer d’assurance emprunteur, et a procédé à la saisie de deux millions d’euros d’avoirs dans le cadre d’une affaire de numéros surtaxés trompeurs. Ces interventions illustrent la diversité des champs d’action de la DGCCRF, qui ne se limite pas au seul domaine des relations interentreprises mais embrasse l’ensemble des pratiques susceptibles de fausser le jeu concurrentiel au détriment des consommateurs et des opérateurs économiques vertueux.
L’ampleur de cette mutation répressive se mesure également à l’aune du nombre global de suites données aux contrôles. En 2025, les enquêteurs de la DGCCRF ont conduit près de cinquante-huit mille contrôles d’établissements et de sites internet, dont quatorze mille neuf cent vingt et un ont appelé des suites correctives ou répressives. Le nombre d’injonctions a progressé de vingt pour cent, tandis que le taux d’anomalie relevé par établissement a augmenté de trois virgule six points par rapport à 2023. Cette intensification quantitative s’accompagne d’une transformation qualitative des méthodes d’enquête, marquée par le recours accru aux outils numériques, au traitement automatisé des données et à l’intelligence artificielle comme vecteurs de détection des fraudes. La création d’une cellule dédiée à la data et à l’intelligence artificielle au sein de la DGCCRF, annoncée dans le plan stratégique 2025-2028, témoigne de cette volonté de modernisation des instruments de la régulation économique.
B. L’articulation fonctionnelle entre la DGCCRF et l’Autorité de la concurrence
La coexistence de deux autorités investies de pouvoirs de régulation concurrentielle impose une délimitation précise de leurs sphères d’intervention respectives. L’article L.450-5 du code de commerce organise cette articulation en prévoyant que le rapporteur général de l’Autorité de la concurrence est informé, avant leur déclenchement, des investigations que le ministre chargé de l’économie souhaite diligenter sur des faits susceptibles de relever des pratiques anticoncurrentielles visées aux articles L.420-1 à L.420-2-2 du même code. Ce mécanisme de coordination préventive permet d’éviter les conflits de compétence et de garantir une répartition optimale des ressources d’enquête entre les deux institutions. Le rapporteur général dispose, en outre, de la faculté de prendre la direction des investigations initiées par les services du ministre et de proposer à l’Autorité de se saisir d’office du dossier.
Les données statistiques du rapport d’activité 2025 de la DGCCRF témoignent de l’intensité de cette coopération institutionnelle. L’administration a transmis quarante-cinq rapports à l’Autorité de la concurrence au cours de l’année 2025, contre vingt-deux en 2024 et quarante-huit en 2023. Au cours des trois dernières années, les indices transmis par la DGCCRF ont conduit l’Autorité de la concurrence à prononcer six cent vingt-sept millions d’euros d’amendes dans dix dossiers contentieux distincts. Ces chiffres démontrent que la DGCCRF fonctionne désormais comme un véritable capteur de terrain au service de l’ordre public concurrentiel, ses enquêteurs étant les premiers à détecter les dysfonctionnements de marché susceptibles de caractériser des ententes ou des abus de position dominante prohibés par les articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
La distinction des champs de compétence entre les deux autorités repose sur un critère substantiel désormais bien établi. La DGCCRF est compétente pour sanctionner les pratiques restrictives de concurrence au sens de l’article L.442-1 du code de commerce, lequel vise notamment la soumission à des obligations créant un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties, l’obtention d’un avantage sans contrepartie, et la rupture brutale des relations commerciales établies. L’Autorité de la concurrence, quant à elle, est compétente pour réprimer les pratiques anticoncurrentielles proprement dites, à savoir les ententes et les abus de position dominante prohibés par les articles L.420-1 et L.420-2 du code de commerce. En conséquence, la frontière entre les deux régimes de sanction correspond à celle qui sépare la lésion d’un partenaire économique particulier de l’atteinte au fonctionnement concurrentiel du marché dans son ensemble.
L’efficacité de cette architecture duale de régulation se trouve renforcée par la coordination des actions contentieuses. Plus de cinq mille sept cents marchés publics représentant quarante et un milliards d’euros ont ainsi été analysés par la DGCCRF en 2025, dans le cadre de sa mission de détection des pratiques anticoncurrentielles affectant la commande publique. L’administration a également exercé une surveillance accrue des relations entre la grande distribution et ses fournisseurs, en analysant plus de mille quatre cents conventions auprès de deux cent dix fournisseurs, et en engageant des procédures de sanction à l’encontre de deux enseignes pour non-respect de la date butoir des négociations commerciales. Par ailleurs, l’action de la DGCCRF s’est déployée dans le secteur agricole, avec deux cents contrôles relatifs au respect de l’obligation de contractualisation entre les producteurs et leurs premiers acheteurs, illustrant la capillarité du dispositif de régulation des pratiques commerciales dans l’ensemble des secteurs de l’économie.
II. L’encadrement juridictionnel de l’action ministérielle au regard des garanties procédurales fondamentales
A. Le contrôle de la loyauté de la preuve dans les enquêtes administratives
La montée en puissance de l’action répressive de la DGCCRF a suscité un contentieux nourri devant la chambre commerciale de la Cour de cassation, portant sur la régularité des modalités de recueil des preuves par les agents de l’administration. L’arrêt rendu le 29 janvier 2025 dans le litige opposant le ministre de l’économie aux sociétés Intermarché Casino achats, Achats marchandises Casino, Monoprix et ITM alimentaire international constitue, à cet égard, une décision de principe. Les sociétés de la grande distribution poursuivaient l’annulation des pièces produites par le ministre au motif que les agents de la DGCCRF auraient utilisé un procédé déloyal en adressant aux fournisseurs des tableaux standardisés préremplis de leurs conclusions provisoires, puis en leur demandant, lors des auditions, de confirmer ces analyses préétablies. La Cour de cassation approuve la cour d’appel de Paris d’avoir retenu que les tableaux litigieux « n’avaient pas pour finalité de confirmer les conclusions provisoires des enquêteurs quant à l’existence des pratiques restrictives de concurrence, mais de les compléter », et que « leurs destinataires, qui, de par leur appartenance à des grands groupes multinationaux, étaient particulièrement avertis et aptes à mesurer les enjeux de la procédure, ont conservé toute leur liberté de réponse ».
Cette solution s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante qui refuse d’ériger en principe d’irrecevabilité absolue toute irrégularité entachant la collecte des preuves par les autorités administratives. La Haute juridiction a également relevé, dans le même arrêt, que les auditions menées en décembre 2016 étaient exclusives de toute déloyauté, dès lors que « les affirmations des enquêteurs s’appuyaient sur une lecture d’éléments objectifs, que les réponses des fournisseurs étaient clairement distinguées et que ces derniers avaient à nouveau manifesté leur aptitude à répondre librement, en contredisant, le cas échéant, leur interlocuteur ». La Cour de cassation valide ainsi le procédé consistant, pour les enquêteurs, à soumettre leur analyse aux personnes auditionnées, pour autant que celles-ci conservent la faculté effective de la contester et que l’administration n’ait pas dénaturé les éléments factuels sur lesquels elle fonde son appréciation provisoire. Or, cette exigence de transparence et de contradictoire dans l’enquête administrative constitue une garantie essentielle pour les entreprises confrontées aux pouvoirs d’investigation de la DGCCRF.
La portée de cette jurisprudence dépasse le seul cadre des relations entre la grande distribution et ses fournisseurs. En validant le recours à des tableaux standardisés et à des auditions de confirmation dans le cadre des enquêtes administratives, la Cour de cassation reconnaît implicitement la spécificité du contentieux des pratiques restrictives, qui met en présence des opérateurs économiques rompus aux relations commerciales et disposant d’une capacité d’expertise et de contestation suffisante pour préserver leurs intérêts face aux investigations de l’administration. Dès lors, l’équilibre entre les prérogatives d’enquête de la DGCCRF et les droits de la défense se trouve moins dans l’interdiction de certaines techniques d’investigation que dans la vérification concrète, au cas par cas, que les personnes concernées ont effectivement conservé la liberté de contredire les analyses des enquêteurs.
Par ailleurs, le respect des droits de la défense trouve une protection complémentaire dans le contrôle juridictionnel exercé sur les opérations de visite et saisie par le juge des libertés et de la détention. L’article L.450-4 du code de commerce prévoit que l’occupant des lieux se voit notifier l’ordonnance d’autorisation sur place, avec mention de la faculté de faire appel à un conseil de son choix, et que le déroulement des opérations peut faire l’objet d’un recours devant le premier président de la cour d’appel. La Cour de cassation a, dans l’arrêt précité, rappelé que l’officier de police judiciaire, désigné par le chef de service territorialement compétent pour assister aux opérations de visite, tient le juge informé de leur déroulement et que ce dernier peut, à tout moment, décider la suspension ou l’arrêt de la visite. Dès lors, l’équilibre entre l’efficacité des enquêtes et la protection des libertés individuelles résulte de l’intervention d’un magistrat indépendant, garant de la proportionnalité des mesures coercitives mises en œuvre par l’administration.
B. La délimitation prétorienne du pouvoir de sanction du ministre face à la liberté contractuelle
L’exercice par le ministre chargé de l’économie de son pouvoir d’action en cessation des pratiques restrictives et en paiement d’une amende civile, prévu à l’article L.442-4 du code de commerce, soulève des questions délicates relatives à l’articulation entre l’ordre public économique de protection et la liberté contractuelle des parties. L’arrêt rendu par la chambre commerciale le 11 janvier 2023 dans l’affaire OC résidences illustre les tensions qui traversent ce contentieux. En l’espèce, le ministre reprochait à un constructeur de maisons individuelles d’avoir déduit des factures de ses sous-traitants une remise systématique de deux pour cent au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, ainsi que de s’être octroyé un escompte de trois pour cent pour des factures réglées avec retard. La Cour de cassation a censuré l’arrêt de la cour d’appel de Paris qui avait rejeté les demandes du ministre, au motif que « l’application de l’article L.442-6, I, 1° du code de commerce exige seulement que soit constatée l’obtention d’un avantage quelconque ou la tentative d’obtention d’un tel avantage ne correspondant à aucun service commercial effectivement rendu ou manifestement disproportionné au regard de la valeur du service rendu, quelle que soit la nature de cet avantage ».
Cette solution rappelle avec force que le contrôle judiciaire des pratiques restrictives ne se réduit pas à la sanction du déséquilibre significatif au sens de l’article L.442-1, I, 2° du code de commerce, mais englobe également l’obtention d’avantages dénués de contrepartie effective, indépendamment de toute analyse globale de l’équilibre contractuel. En conséquence, le ministre dispose d’un fondement autonome pour agir contre les comportements prédateurs qui, sans nécessairement affecter l’économie générale du contrat, consistent à capter indûment une partie de la valeur créée par le partenaire commercial. La Haute juridiction a également confirmé, dans le même arrêt, que les relations de sous-traitance entrent dans le champ d’application des dispositions relatives aux pratiques restrictives de concurrence, écartant ainsi l’argument tiré du principe selon lequel les lois spéciales dérogent aux lois générales.
La jurisprudence a, par ailleurs, précisé les conditions de la prescription de l’action du ministre chargé de l’économie. L’arrêt rendu le 28 février 2024 dans le litige opposant le ministre aux sociétés Domino’s Pizza France, Fra-Ma-Pizz et Pizza Center France a énoncé que la prescription de l’action ministérielle, soumise au délai quinquennal de droit commun de l’article 2224 du code civil, « a pour point de départ le jour où ce dernier, qui est titulaire d’un droit à agir, a connu ou aurait dû connaître les faits qui, caractérisant une pratique restrictive, lui permettent d’exercer ce droit ». En l’espèce, les éléments ayant mis en évidence les dysfonctionnements du réseau de franchise Pizza Sprint avaient été recueillis à partir de 2013, de sorte que l’assignation délivrée en mars 2017 n’était pas tardive. La Cour de cassation a, dans cette même décision, validé la condamnation in solidum des sociétés du réseau Domino’s Pizza au paiement d’une amende civile de cinq cent mille euros pour avoir imposé à leurs franchisés des clauses contractuelles créant un déséquilibre significatif, notamment une clause d’approvisionnement exclusif et une clause d’intuitu personae asymétrique.
A cet égard, la Cour de cassation a précisé que la conclusion d’une transaction entre des partenaires économiques « n’a pas pour effet de priver le ministre des pouvoirs qu’il tient de l’article L.442-6, III, devenu l’article L.442-4, du code de commerce ». Cette affirmation, qui consacre l’indisponibilité de l’action ministérielle en matière de pratiques restrictives, révèle la nature particulière de cette voie de droit, qui ne se confond pas avec l’action en responsabilité civile ouverte aux victimes directes des pratiques litigieuses. Le ministre agit en effet en qualité de gardien de l’ordre public économique, et non comme représentant des intérêts privés des partenaires lésés. Or, cette dualité des voies de sanction – action privée en réparation et action publique en cessation et amende civile – constitue l’un des traits distinctifs du dispositif français de régulation des pratiques commerciales, qui allie la protection des intérêts individuels à la préservation du fonctionnement concurrentiel des marchés.
L’arrêt rendu par la chambre commerciale le 28 mai 2025 dans le contentieux opposant les sociétés Ambulances Sannac et Mafanel à l’Autorité de la concurrence a, pour sa part, précisé les conditions procédurales du recours contre les décisions de sanction. La Cour de cassation a jugé que l’obligation de notifier à l’Autorité la déclaration de recours dans les cinq jours du dépôt au greffe, prévue à l’article R.464-13 du code de commerce, à peine de caducité relevée d’office, ne méconnaît pas le droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La Haute juridiction a estimé que « cette obligation poursuit le but légitime d’une bonne administration de la justice en ce qu’elle permet à l’Autorité d’être rapidement informée de l’existence d’un recours contre sa décision et de transmettre le dossier de l’affaire à la cour d’appel » et « qu’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre la sanction prévue par ce texte et le but visé ». Par ailleurs, cette rigueur procédurale, qui s’applique indifféremment aux recours formés contre les décisions de l’Autorité de la concurrence et à ceux dirigés contre les sanctions prononcées par le ministre, témoigne de l’exigence de célérité qui caractérise l’ensemble du contentieux de la régulation économique.
Conclusion
L’analyse des données statistiques et des développements jurisprudentiels récents met en évidence une transformation profonde du rôle de la DGCCRF dans l’architecture institutionnelle de la régulation concurrentielle française. La progression de cent cinquante pour cent du montant des amendes prononcées en 2025, conjuguée à l’intensification de la coopération avec l’Autorité de la concurrence – qui a abouti à six cent vingt-sept millions d’euros de sanctions sur le fondement des indices transmis par l’administration au cours des trois dernières années – atteste du passage d’une logique de contrôle ponctuel à une véritable politique de régulation systémique des pratiques commerciales. La chambre commerciale de la Cour de cassation, par un contrôle exigeant des conditions de régularité des enquêtes et de motivation des sanctions, garantit le respect des principes fondamentaux de la procédure tout en préservant l’efficacité de l’action administrative. L’articulation désormais éprouvée entre la police administrative des pratiques restrictives, confiée à la DGCCRF, et la répression des pratiques anticoncurrentielles, dévolue à l’Autorité de la concurrence, dessine les contours d’un modèle dual de régulation qui conjugue la protection des partenaires économiques vulnérables et la sauvegarde du libre jeu de la concurrence sur les marchés. Les évolutions à venir, notamment l’intégration des outils d’intelligence artificielle dans les méthodes d’enquête et le renforcement des coopérations européennes dans le cadre du réseau européen de concurrence, devraient confirmer cette tendance à l’intensification et à la sophistication de l’action régulatrice de la DGCCRF.
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