La proportionnalité des sanctions prononcées par l’Autorité de la concurrence : la consolidation prétorienne d’un contrôle juridictionnel effectif par la chambre commerciale de la Cour de cassation
I. L’encadrement du pouvoir de sanction de l’Autorité de la concurrence par le juge de cassation
A. La détermination de l’entité sanctionnée et le principe de personnalité des peines
Le droit de la concurrence repose sur une notion d’entreprise dont l’autonomie conceptuelle, consacrée par la Cour de justice de l’Union européenne, irrigue l’ensemble du contentieux des pratiques anticoncurrentielles. La chambre commerciale de la Cour de cassation en a tiré des conséquences majeures s’agissant de la détermination de l’entité devant supporter la sanction pécuniaire prononcée sur le fondement de l’article L. 464-2 du code de commerce et, au-delà, l’obligation de réparation du préjudice concurrentiel. L’arrêt Cegedim du 20 mars 2024 constitue à cet égard une décision de principe dont la portée dépasse le seul cadre du private enforcement pour éclairer la logique même de l’imputation des infractions aux règles de concurrence. La Cour y affirme que « les principes énoncés par la jurisprudence des juridictions de l’Union relative à la détermination de l’entité devant supporter la sanction infligée pour violation des règles de concurrence de l’Union sont seuls applicables pour déterminer l’entité tenue de réparer le préjudice causé par une telle violation » (Cass. com., 20 mars 2024, n° 22-11.648, Publié au Bulletin).
Cette solution s’inscrit dans le prolongement direct de la jurisprudence européenne, notamment des arrêts Skanska Industrial Solutions et Sumal, dont la Cour de cassation reproduit la substance : la notion d’entreprise, au sens des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, lesquels prohibent respectivement les ententes anticoncurrentielles et les abus de position dominante, « ne saurait avoir une portée différente dans le contexte de l’infliction d’amendes (…) et dans celui des actions en dommages et intérêts pour violation des règles de concurrence de l’Union ». L’enjeu pratique est considérable : la personne morale qui dirigeait l’exploitation de l’entreprise en cause au moment de l’infraction demeure tenue de réparer le préjudice causé par celle-ci, même si les éléments matériels et humains ayant concouru à sa commission ont été ultérieurement cédés. La Cour de cassation censure ainsi la cour d’appel de Paris qui, se fondant sur les règles du code de commerce relatives aux apports partiels d’actif, avait écarté la responsabilité de la société Cegedim au motif que le traité d’apport n’avait pas expressément prévu la transmission des actions civiles de type follow on. En d’autres termes, la simple modification de l’identité juridique de l’entreprise par suite de restructurations, de cessions ou d’autres changements organisationnels ne saurait faire échec à l’objectif de pleine effectivité des règles de concurrence.
La chambre commerciale étend ainsi au private enforcement les principes dégagés par le juge de l’Union en matière de public enforcement, consacrant une conception unitaire de la notion d’entreprise qui transcende la distinction classique entre sanction administrative et réparation civile. Cette unité conceptuelle garantit que les stratégies de contournement de la responsabilité concurrentielle par des montages juridiques demeurent inopérantes, tant à l’égard de l’autorité de régulation que des victimes de pratiques anticoncurrentielles. L’arrêt Cegedim constitue à cet égard un maillon essentiel de la chaîne jurisprudentielle qui, des arrêts Skanska (CJUE, 14 mars 2019, C-724/17) et Sumal (CJUE, 6 octobre 2021, C-882/19) à la décision commentée, consolide l’architecture du droit à réparation des victimes de pratiques anticoncurrentielles, conformément aux objectifs de la directive 2014/104/UE du 26 novembre 2014 relative aux actions en dommages et intérêts pour infractions aux dispositions du droit de la concurrence, laquelle constitue le cadre de référence du private enforcement en droit européen de la concurrence.
Or, l’exigence de personnalité des peines, que le droit de la concurrence décline à travers le principe d’imputation de l’infraction à l’entité économique qui l’a commise, ne saurait être contournée par des opérations de restructuration. La Cour de cassation le rappelait déjà dans un arrêt du 20 novembre 2001 : « l’entreprise dont les moyens humains et matériels ont concouru à la mise en œuvre d’une pratique prohibée par les dispositions des articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce (Livre IV du code de commerce) encourt les sanctions prévues à l’article L. 464-2 du même code tant qu’elle conserve une personnalité juridique, indépendamment de la cession desdits moyens humains et matériels ». Cette orientation trouve un écho dans l’arrêt du 8 janvier 2025, par lequel la chambre commerciale a précisé que le principe d’égalité de traitement, applicable lorsque la réglementation de l’Union laisse aux États membres un choix entre plusieurs modalités d’application, « doit néanmoins être concilié avec le principe de légalité selon lequel nul ne peut invoquer à son profit une illégalité commise en faveur d’autrui » (Cass. com., 8 janv. 2025, n° 22-22.610, Publié au Bulletin). Une société régulièrement sanctionnée ne saurait donc demander l’annulation ou la réduction de son amende au motif qu’un autre participant à l’entente n’aurait pas été poursuivi.
B. La méthodologie de détermination des sanctions et le contrôle de proportionnalité
La proportionnalité des sanctions pécuniaires constitue l’un des axes majeurs du contrôle opéré par la chambre commerciale sur les décisions de l’Autorité de la concurrence. L’arrêt du 8 janvier 2025 apporte sur ce point des précisions essentielles quant à la portée normative du communiqué sanctions du 16 mai 2011. La Cour y énonce que l’Autorité « dispose de la faculté de publier des communiqués explicitant, à droit constant, la méthode qu’elle envisage de suivre pour mettre en œuvre les critères de proportionnalité et d’individualisation des sanctions fixés par l’article L. 464-2, I, du code de commerce ». Par ailleurs, si ces communiqués « sont opposables à l’Autorité, sauf à ce qu’elle explique, dans la motivation de sa décision, les circonstances particulières ou les raisons d’intérêt général qui la conduisent à s’en écarter dans un cas donné, ils ne revêtent pas une nature réglementaire ».
Cette distinction entre la valeur de lignes directrices et la nature réglementaire du communiqué sanctions emporte des conséquences directes sur l’étendue du contrôle exercé par la cour d’appel de Paris, juge du recours contre les décisions de l’Autorité. La Cour de cassation précise en effet que si la cour d’appel « peut, dans l’exercice de son pouvoir de réformation des décisions de l’Autorité, se référer à la méthodologie et aux critères retenus par le communiqué sanctions, elle n’est en revanche tenue que par les critères édictés à l’article L. 464-2, I, du code de commerce ainsi que par les normes de rang supérieur, tels les principes de proportionnalité et d’égalité de traitement ». Dès lors, le contrôle de proportionnalité s’opère à l’aune des critères légaux de gravité des faits, d’importance du dommage causé à l’économie et de situation individuelle de l’entreprise sanctionnée, sans que les lignes directrices ne puissent enfermer le juge dans un carcan prédéterminé.
L’appréciation de la gravité des pratiques fait l’objet d’une analyse objective et globale, la Cour de cassation validant la méthodologie consistant à retenir, en présence d’une pluralité de participants à une entente unique et continue, une appréciation de la gravité « sans considération de la durée ou de l’intensité de la participation à l’infraction de chacune des entreprises en cause dont il est tenu compte à un autre titre ». À cet égard, la sanction des ententes horizontales secrètes portant sur des paramètres essentiels de la concurrence, tels que la coordination tarifaire ou la répartition de clientèle, relève des « infractions les plus graves aux règles de la concurrence », ce qui justifie un niveau d’amende élevé, sous réserve du respect des critères d’individualisation que sont notamment la durée de participation, l’intensité de l’implication et la situation financière de chaque entreprise.
L’individualisation de la sanction constitue précisément le second temps de l’analyse de proportionnalité, celui au cours duquel la Cour de cassation exerce un contrôle de motivation exigeant. Dans l’arrêt du 8 janvier 2025, la chambre commerciale a eu l’occasion de préciser la portée du critère d’adaptation lié à la situation d’entreprise « mono-produit », tel que prévu par le communiqué sanctions. Ce critère, qui « participe de l’individualisation de la sanction et doit donc être apprécié au regard de la situation propre de chaque entreprise et non par comparaison des parts que représente la sanction dans le chiffre d’affaires des autres entreprises mises en cause », permet d’éviter qu’une sanction ne soit disproportionnée au regard de l’activité réelle de l’entreprise sanctionnée. La Cour de cassation valide ainsi l’approche de la cour d’appel de Paris consistant à refuser le bénéfice de ce critère à une entreprise dont la valeur des ventes en lien avec l’infraction représentait soixante pour cent de son chiffre d’affaires total, au motif que ce ratio ne permettait pas de considérer que l’activité en lien avec l’infraction en constituait l’essentiel.
II. Les garanties procédurales au service de la protection des droits de la défense
A. L’office du juge face aux irrégularités de la procédure administrative
La procédure suivie devant l’Autorité de la concurrence, de nature quasi-répressive, impose le respect de garanties procédurales dont la violation peut entraîner l’annulation de la décision de sanction. L’arrêt Brenntag du 6 septembre 2023 illustre avec une particulière netteté la tension entre l’effet dévolutif du recours et la préservation des droits garantis aux parties. La Cour de cassation y énonce que lorsque la cour d’appel, saisie d’un recours, annule le rapport établi en application des articles L. 463-2 et R. 463-11 du code de commerce, « elle n’en demeure pas moins tenue de se prononcer sur ces griefs, dès lors que cette annulation est sans incidence sur la validité de la notification des griefs et de sa propre saisine » (Cass. com., 6 sept. 2023, n° 20-23.582, Publié au Bulletin).
Cependant, la Cour assortit cette obligation d’une réserve fondamentale lorsque la notification des griefs est intervenue antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne. L’annulation du rapport, qui « prive les parties de la possibilité de se référer, pour l’approuver ou la critiquer, à l’analyse des griefs et des déterminants de la sanction présentée, au cours d’une phase contradictoire de la procédure, par un rapporteur qui, s’il ne peut être considéré comme impartial à l’égard des parties, en tant qu’autorité de poursuite, est toutefois tenu d’instruire à charge et à décharge », emporte une conséquence radicale : la cour d’appel doit alors renvoyer l’affaire à l’Autorité pour rédaction d’un nouveau rapport ou, si elle décide de statuer en l’absence de rapport, ne pas prononcer de sanctions pécuniaires excédant le plafond de 750 000 euros prévu pour la procédure simplifiée de l’ancien article L. 464-5 du code de commerce. Cette solution, qui aboutit dans les faits à plafonner drastiquement la sanction en cas d’irrégularité procédurale, manifeste la volonté de la chambre commerciale de garantir l’effectivité des droits de la défense dans le contentieux concurrentiel.
Par ailleurs, la Cour de cassation a eu l’occasion de préciser, dans l’arrêt du 8 janvier 2025, que le principe d’impartialité garanti par l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales « n’exige pas une séparation entre les fonctions d’enquête et de poursuite » devant l’Autorité de la concurrence. Le rapporteur général et, sous son autorité, les rapporteurs, bien que tenus à un devoir d’impartialité consistant à « instruire les affaires dont ils sont saisis de manière objective, c’est-à-dire en enquêtant à charge et à décharge », peuvent proposer l’émission d’un avis de clémence sans que cela ne fasse naître un doute légitime sur leur impartialité. Cette solution s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, qui admet que l’architecture institutionnelle du droit français de la concurrence est compatible avec les exigences du procès équitable. En outre, la Cour de cassation rappelle que « le fait pour un rapporteur de proposer au collège de l’Autorité d’émettre un avis de clémence, lequel n’a pas pour objet de prendre parti sur les faits dénoncés, n’est pas, en soi, de nature à faire naître un doute légitime sur son impartialité ».
Dès lors, le contrôle des irrégularités procédurales s’inscrit dans une double perspective : la protection des droits de la défense d’une part, la garantie de l’efficacité de l’action répressive d’autre part. Cette dialectique est au cœur de la jurisprudence de la chambre commerciale, qui sanctionne les atteintes substantielles aux garanties procédurales tout en préservant la capacité de l’Autorité à poursuivre et réprimer les pratiques anticoncurrentielles. L’arrêt Brenntag en offre une illustration éloquente : en plafonnant la sanction pécuniaire à 750 000 euros en cas d’annulation du rapport dans les procédures antérieures à la loi du 3 décembre 2020, la Cour de cassation ne remet nullement en cause la validité des griefs ni la possibilité pour le juge de statuer au fond, mais impose une limitation de la sanction à titre de contrepartie procédurale de l’irrégularité commise. Cette logique, qui emprunte à la théorie des nullités de procédure, confère au contrôle juridictionnel une fonction à la fois réparatrice et dissuasive, incitant l’Autorité à la plus grande rigueur dans le respect des formes procédurales.
B. L’articulation entre contrôle juridictionnel, proportionnalité et office du régulateur
Le contrôle juridictionnel des sanctions de l’Autorité de la concurrence ne saurait se réduire à un simple examen de légalité formelle : il implique une vérification substantielle de la proportionnalité des amendes au regard des critères légaux et des principes généraux du droit. L’arrêt Onati du 3 décembre 2025, rendu en matière de prix excessif, fournit une illustration topique de l’articulation entre le contrôle du bien-fondé des griefs et celui des mesures provisoires. La chambre commerciale y valide l’appréciation de la cour d’appel de Paris selon laquelle un tarif de couverture de réseau mobile représentant l’équivalent de la totalité des recettes annuelles de l’opérateur entrant « apparaît susceptible de constituer une tarification inéquitable ou abusive », le prix excessif devant s’apprécier « au regard non seulement des coûts supportés par la première pour proposer cette prestation, mais aussi de l’avantage qu’en retire la seconde » (Cass. com., 3 déc. 2025, n° 23-19.490, Publié au Bulletin).
Cet arrêt retient que des mesures conservatoires peuvent être prononcées « dans les limites de ce qui est justifié par l’urgence, en cas d’atteinte grave et immédiate à l’économie générale, à celle du secteur intéressé, à l’intérêt des consommateurs ou à l’entreprise plaignante », conformément aux dispositions de l’article L. 464-1 du code de commerce (article L. 464-1 du code de commerce), dès lors que les faits dénoncés « apparaissent susceptibles, en l’état des éléments produits aux débats, de constituer une pratique anticoncurrentielle à l’origine directe et certaine de l’atteinte relevée ». La Cour de cassation approuve ainsi le raisonnement de la cour d’appel ayant retenu que les pratiques tarifaires de l’opérateur historique, en contraignant le nouvel entrant à renoncer aux prestations d’itinérance, « portaient une atteinte grave et immédiate à l’économie générale du secteur de la téléphonie mobile et à l’intérêt des consommateurs », justifiant le prononcé de mesures conservatoires dans un contexte d’ouverture à la concurrence.
En conséquence, l’office du juge de cassation en matière de sanctions pécuniaires se caractérise par un contrôle dual : d’une part, un contrôle normatif de la légalité des critères retenus pour déterminer la sanction, qui s’exerce au regard des dispositions de l’article L. 464-2 du code de commerce et des principes de proportionnalité et d’égalité de traitement ; d’autre part, un contrôle de motivation qui vérifie que la cour d’appel a suffisamment caractérisé, par une appréciation souveraine, la gravité des faits, leurs effets sur le marché et le caractère suffisamment dissuasif du montant des amendes. Par ailleurs, le contrôle du respect des droits de la défense constitue un troisième axe d’intervention, particulièrement visible dans l’arrêt Brenntag précité, qui sanctionne l’atteinte portée au principe du contradictoire lorsque l’annulation du rapport prive les parties d’une phase essentielle de la procédure administrative.
À cet égard, la jurisprudence de la chambre commerciale manifeste une recherche constante d’équilibre entre l’efficacité de la répression des pratiques anticoncurrentielles et la protection des garanties fondamentales des entreprises poursuivies. L’exigence de proportionnalité n’est pas seulement un standard de contrôle juridictionnel : elle irrigue l’ensemble du dispositif répressif, depuis la détermination du montant de base de la sanction jusqu’aux mécanismes d’individualisation que sont la prise en compte de la durée de participation, de l’intensité de l’implication, de la situation de l’entreprise mono-produit ou encore de la réitération. Les principes de légalité des délits et des peines, de personnalité des poursuites et de proportionnalité des sanctions, consacrés par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, trouvent ainsi dans le contentieux concurrentiel un terrain d’application privilégié, sous le double contrôle du juge du recours et du juge de cassation.
Cette évolution s’inscrit dans un contexte plus large de renforcement des garanties procédurales offertes aux justiciables dans le contentieux économique. La loi du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne, en réformant la procédure suivie devant l’Autorité de la concurrence, a précisément poursuivi cet objectif de sécurisation des droits de la défense, en supprimant la procédure simplifiée sans rapport et en renforçant la phase contradictoire d’instruction. La chambre commerciale, par sa jurisprudence, prolonge et amplifie cette dynamique législative en érigeant la proportionnalité en principe structurant du contentieux des sanctions. L’effectivité de ce contrôle est par ailleurs garantie par l’article L. 464-1 du code de commerce, qui permet à l’Autorité de prononcer des mesures conservatoires limitées à ce qui est « strictement nécessaire pour faire face à l’urgence dans l’attente d’une décision au fond », et par l’article L. 464-2 du même code, qui fixe les critères légaux de détermination du montant des sanctions pécuniaires en fonction de la gravité des faits, de l’importance du dommage causé à l’économie et de la situation de l’organisme ou de l’entreprise sanctionné.
Conclusion
La construction prétorienne opérée par la chambre commerciale de la Cour de cassation depuis les années 2023-2025 témoigne d’une consolidation remarquable du contrôle juridictionnel des sanctions prononcées par l’Autorité de la concurrence. Qu’il s’agisse de la détermination de l’entité responsable, de la méthodologie de calcul des amendes ou de la préservation des garanties procédurales, les solutions dégagées manifestent une recherche exigeante de proportionnalité, conciliant l’effectivité de la répression des pratiques anticoncurrentielles avec la protection des droits fondamentaux des entreprises. L’émergence d’un standard de contrôle à la fois normatif et substantiel, sous-tendu par les principes de légalité et d’égalité de traitement, confère à la jurisprudence de la chambre commerciale une fonction régulatrice qui dépasse le seul contentieux de la cassation pour influencer, en amont, la pratique décisionnelle de l’Autorité elle-même. Cette orientation, qui trouve son fondement dans le dialogue constant avec la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’homme, préfigure une architecture contentieuse dans laquelle la proportionnalité n’est plus seulement un critère de contrôle mais un principe structurant de l’ordre public concurrentiel.
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