La procédure d’engagements en droit européen de la concurrence : la décision SAP du 9 juillet 2026 et le renouveau de l’article 9 du règlement n° 1/2003
La Commission européenne a accepté, le 9 juillet 2026, les engagements contraignants proposés par l’éditeur allemand SAP dans le cadre de l’enquête ouverte en septembre 2025 au titre de l’article 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Cette décision, adoptée sur le fondement de l’article 9 du règlement n° 1/2003, clôture une procédure d’investigation sans constatation d’infraction, tout en rendant juridiquement obligatoires les mesures correctives souscrites par l’entreprise dominante. L’affaire SAP, instruite sous le numéro AT.40823, illustre avec une acuité particulière la montée en puissance des procédures négociées dans l’architecture contentieuse du droit européen de la concurrence, dont elle révèle à la fois la remarquable efficacité procédurale et les tensions persistantes avec les exigences du contrôle juridictionnel et de la réparation intégrale des préjudices concurrentiels.
Le marché concerné par l’enquête est celui des services de maintenance et de support (M&S) pour les logiciels de planification des ressources d’entreprise (ERP) dits « on-premises » de SAP, c’est-à-dire installés sur les serveurs propres des clients. La Commission avait identifié, dans son évaluation préliminaire, quatre pratiques susceptibles de constituer un abus de position dominante : l’impossibilité pour les clients de résilier les services de maintenance pour les licences non utilisées, la facturation de frais de réintégration et de maintenance rétroactive dissuasifs, l’extension systématique de la durée initiale des licences pendant laquelle la résiliation était exclue, et l’obligation de souscrire un niveau de maintenance identique pour l’ensemble du parc logiciel SAP. Ces quatre pratiques, cumulativement, auraient eu pour effet de verrouiller la clientèle sur le marché secondaire de la maintenance, en violation de l’article 102 du TFUE, lequel prohibe l’exploitation abusive d’une position dominante sur le marché intérieur. En réponse à ces préoccupations, SAP a offert des engagements d’une durée de dix ans, surveillés par un mandataire indépendant, qui modifient substantiellement ses conditions contractuelles de maintenance.
I. La procédure d’engagements comme instrument de régulation concurrentielle négociée
A. Le cadre juridique de l’article 9 du règlement n° 1/2003
L’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 habilite la Commission européenne à accepter les engagements proposés par les entreprises visées par une enquête et à les rendre juridiquement contraignants, lorsqu’ils sont de nature à répondre aux préoccupations de concurrence préalablement identifiées. Cette disposition institue un mécanisme de clôture négociée qui se distingue fondamentalement de la voie contentieuse classique, laquelle aboutit à une décision constatant une infraction et, le cas échéant, prononçant une sanction pécuniaire. La décision d’engagements présente ainsi la particularité de mettre un terme à la procédure sans reconnaissance de culpabilité, tout en imposant à l’entreprise concernée des obligations comportementales ou structurelles dont la violation est passible d’une amende pouvant atteindre 10 % de son chiffre d’affaires mondial annuel et d’astreintes journalières de 5 % du chiffre d’affaires quotidien.
L’économie générale de cette procédure repose sur un équilibre entre l’efficacité de l’action publique et la préservation des droits des parties. D’un côté, la Commission obtient le rétablissement rapide des conditions de concurrence sans avoir à supporter la charge probatoire complète d’une décision d’infraction, laquelle exigerait l’établissement exhaustif de la position dominante, de l’abus et de l’affectation du commerce entre États membres. De l’autre, l’entreprise évite la stigmatisation d’une condamnation formelle et la publication d’un constat d’infraction susceptible de faciliter les actions indemnitaires ultérieures des victimes. Ce compromis procédural, introduit par le règlement n° 1/2003 dans le cadre de la modernisation du droit européen de la concurrence, a connu un essor considérable depuis l’arrêt Alrosa de la Cour de justice du 29 juin 2010 (C-441/07 P), qui a précisé l’étendue du contrôle juridictionnel applicable aux décisions rendant obligatoires des engagements.
Le droit français connaît un dispositif analogue à l’article L. 464-2, I, du code de commerce, qui permet à l’Autorité de la concurrence d’accepter des engagements « d’une durée déterminée ou indéterminée, proposés par les entreprises ou associations d’entreprises et de nature à mettre un terme à ses préoccupations de concurrence ». La chambre commerciale de la Cour de cassation a précisé, dans un arrêt remarqué du 31 janvier 2024, que si l’Autorité dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour accepter les propositions d’engagements, « les dispositions des articles susvisés n’excluent pas l’existence d’un recours immédiat en légalité à l’encontre d’une décision refusant une proposition d’engagements et mettant fin à toute discussion à ce titre » (Cass. com., 31 janv. 2024, n° 22-16.616). Cette solution, qui consacre un contrôle juridictionnel effectif sur les décisions de refus d’engagements, traduit la maturité contentieuse atteinte par la procédure négociée en droit interne.
B. La mise en œuvre des engagements dans l’affaire SAP
La décision du 9 juillet 2026 constitue l’aboutissement d’une procédure instruite avec une célérité remarquable : ouverte en septembre 2025, l’enquête a donné lieu à une consultation des tiers entre novembre et décembre 2025, puis à un ajustement des engagements initiaux par SAP à la lumière des observations recueillies lors de ce test de marché, avant l’adoption de la décision finale moins d’un an après l’ouverture formelle de l’investigation. Cette rapidité contraste avec la durée habituelle des procédures contentieuses classiques, qui s’étendent fréquemment sur plusieurs années avant d’aboutir à une décision d’infraction susceptible de recours, et illustre l’attractivité procédurale du mécanisme de l’article 9 pour les autorités de concurrence.
Le contenu des engagements souscrits par SAP est significatif. En premier lieu, l’éditeur clarifie les conditions de scission du parc logiciel des clients en segments distincts, permettant à ces derniers de choisir des prestataires de maintenance différents, des niveaux de support différenciés, ou de renoncer à tout support pour certaines parties de leur installation. En deuxième lieu, SAP élargit les hypothèses de résiliation des licences et des frais de maintenance associés, notamment en cas de produits parvenus en phase finale de maintenance, d’échec d’un projet d’implémentation imputable à SAP, d’insolvabilité, de réduction d’effectifs de 10 % ou plus sur deux ans, ou de cession d’une branche d’activité. En troisième lieu, l’éditeur élargit l’accès aux contrats dits « single-metric », qui offrent un mode alternatif de calcul des redevances de licence sur lequel sont assises les redevances de maintenance. En quatrième lieu, il abolit les frais de réintégration et réduit les frais de maintenance rétroactive facturés aux clients réintégrant le support SAP après une période d’absence.
Ces mesures correctives s’attaquent directement aux quatre préoccupations de concurrence identifiées par la Commission dans son évaluation préliminaire. Par ailleurs, SAP s’est engagé à créer une structure interne de recours accessible aux clients qui estimeraient que l’éditeur n’applique pas correctement les engagements souscrits, et un mandataire indépendant désigné par la Commission sera chargé de surveiller la mise en œuvre effective des engagements pendant toute leur durée de validité, fixée à dix ans à l’échelle mondiale. À cet égard, la commissaire à la Concurrence a souligné que cette décision « fixe une référence pour l’industrie plus largement et devrait servir d’avertissement contre les pratiques ayant des effets similaires sur les marchés du cloud, vers lesquels les clients se tournent de plus en plus » (communiqué IP/26/1554 du 9 juillet 2026).
II. Les garanties procédurales et l’articulation avec le contentieux indemnitaire
A. Le contrôle juridictionnel des décisions d’engagements
L’essor des procédures négociées soulève une question fondamentale quant à l’étendue du contrôle juridictionnel exercé sur les décisions d’engagements. Le Tribunal de l’Union européenne et la Cour de justice ont progressivement défini les contours de ce contrôle, en distinguant selon que la décision attaquée accepte ou refuse les engagements proposés. S’agissant des décisions d’acceptation, l’arrêt Alrosa a consacré un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation, compte tenu du large pouvoir discrétionnaire dont dispose la Commission dans la mise en œuvre de l’article 9. La Cour de justice a toutefois précisé que ce contrôle doit s’exercer au regard du principe de proportionnalité : les engagements souscrits ne doivent pas excéder ce qui est nécessaire pour répondre aux préoccupations de concurrence identifiées, et la Commission doit examiner si des mesures moins contraignantes auraient pu atteindre le même résultat.
En droit interne, la chambre commerciale de la Cour de cassation a franchi une étape décisive dans l’arrêt Subsonic du 31 janvier 2024, en reconnaissant l’existence d’un recours immédiat en légalité contre la décision de l’Autorité de la concurrence refusant une proposition d’engagements et mettant fin à toute discussion à ce titre. La Cour énonce que ce recours « a seulement pour objet de faire contrôler, par la cour d’appel de Paris, dans les limites résultant de l’existence du pouvoir discrétionnaire de l’Autorité, que l’entreprise ou organisme concerné a bien été en mesure de présenter, dans les délais et conditions prévus par les dispositions légales et réglementaires applicables, une proposition d’engagements de nature à mettre un terme aux préoccupations de concurrence préalablement identifiées par l’Autorité et, à défaut, d’annuler la décision et de renvoyer l’examen de l’affaire devant les services de l’Autorité pour remédier au vice ainsi retenu » (Cass. com., 31 janv. 2024, n° 22-16.616). Cette solution, rendue au visa de l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, garantit un accès effectif au juge à l’entreprise dont les engagements ont été refusés, sans pour autant remettre en cause le pouvoir discrétionnaire de l’Autorité.
En conséquence, le droit français des pratiques anticoncurrentielles, tout en maintenant la logique négociée qui caractérise les procédures d’engagements et de transaction, renforce progressivement les garanties procédurales offertes aux parties. L’arrêt Santerne du 24 septembre 2025 illustre cette orientation en précisant qu’en cas de refus de la transaction proposée par le ministre en application de l’article L. 464-9 du code de commerce, l’Autorité de la concurrence est saisie des faits « sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement » (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733). La Cour consacre ainsi une saisine in rem de l’Autorité, qui peut requalifier les faits et en imputer la responsabilité à des personnes morales non visées par le ministre, garantissant par là même l’effectivité de la poursuite des pratiques anticoncurrentielles.
B. L’articulation entre procédure négociée et private enforcement
La décision SAP soulève également la question de l’articulation entre la procédure d’engagements et le droit à réparation des victimes de pratiques anticoncurrentielles, pilier désormais consolidé du droit européen de la concurrence depuis l’adoption de la directive 2014/104/UE du 26 novembre 2014. Une décision d’engagements, contrairement à une décision constatant une infraction, ne tranche pas la question de la matérialité des pratiques anticoncurrentielles et ne constitue donc pas un titre facilitant l’action indemnitaire des victimes. Dès lors, le choix par la Commission de la voie négociée, motivé par des considérations d’efficacité procédurale, peut avoir pour effet de priver les victimes d’un constat d’infraction sur lequel fonder leur action en dommages et intérêts.
Cette tension n’est pas nouvelle. La chambre commerciale de la Cour de cassation, dans l’arrêt Orange Caraïbe du 1er mars 2023, a rappelé que « le préjudice subi par un opérateur présent sur un marché faussé par des pratiques verrouillant l’accès à la clientèle consiste en une limitation de ses ventes dont le montant a été reconstitué, par la mise en œuvre de méthodes contrefactuelles, admises par la doctrine économique et reposant nécessairement sur des hypothèses dont la pertinence a été débattue par les parties et analysée par l’arrêt, sur la base d’un fonctionnement du marché qui n’aurait pas été faussé par les comportements fautifs relevés » (Cass. com., 1er mars 2023, n° 20-18.356). Cette décision, qui valide le recours aux scénarios contrefactuels pour l’évaluation du préjudice concurrentiel, illustre la sophistication croissante de l’office du juge dans le contentieux indemnitaire de la concurrence.
Par ailleurs, l’arrêt Cegedim du 20 mars 2024 a consacré l’application des principes européens d’imputabilité au contentieux indemnitaire, en jugeant que « la personne morale qui dirigeait l’exploitation de l’entreprise en cause au moment de l’abus de position dominante est tenue de réparer le préjudice causé par celui-ci lorsqu’elle continue d’exister juridiquement » (Cass. com., 20 mars 2024, n° 22-11.648). Cette solution renforce la cohérence entre le volet répressif et le volet indemnitaire du droit de la concurrence, en assurant que l’entité responsable de l’infraction au sens du droit de l’Union est également celle tenue à réparation.
La décision SAP, en optant pour la voie des engagements, offre aux clients de l’éditeur une amélioration immédiate de leurs conditions contractuelles sans leur fournir le fondement juridique d’une action indemnitaire fondée sur un constat d’infraction. Or, l’effectivité du droit européen de la concurrence repose sur la complémentarité entre l’action publique, qu’elle soit répressive ou négociée, et l’action privée des victimes. Dès lors, le développement des procédures d’engagements ne devrait pas conduire à un affaiblissement du volet indemnitaire, mais au contraire à une réflexion sur les instruments permettant d’assurer, même en l’absence de constat d’infraction, la réparation effective des préjudices subis par les opérateurs économiques évincés ou pénalisés par les pratiques ayant donné lieu à engagements.
L’article L. 420-2 du code de commerce prohibe, dans des termes analogues à l’article 102 du TFUE, « l’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises d’une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci », et vise notamment « les refus de vente, les ventes liées ou les conditions de vente discriminatoires ». Le texte ajoute que « est en outre prohibée, dès lors qu’elle est susceptible d’affecter le fonctionnement ou la structure de la concurrence, l’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises de l’état de dépendance économique dans lequel se trouve à son égard une entreprise cliente ou fournisseur ». Cette dualité de qualifications — abus de position dominante et abus de dépendance économique — offre aux autorités nationales et aux juridictions une palette d’instruments juridiques complémentaires pour appréhender les pratiques de verrouillage des marchés secondaires.
L’affaire SAP, enfin, s’inscrit dans un contexte plus large de vigilance accrue des autorités de concurrence à l’égard des pratiques de verrouillage dans l’économie numérique et les marchés de services informatiques. La commissaire à la Concurrence a explicitement relié la décision du 9 juillet 2026 aux préoccupations émergentes concernant les marchés du cloud, vers lesquels les clients migrent progressivement leurs infrastructures logicielles. Cette perspective révèle la dimension préventive des décisions d’engagements, qui permettent à la Commission d’adresser un signal réglementaire à l’ensemble d’un secteur économique sans avoir à prouver, dans chaque cas, la matérialité d’une infraction.
Conclusion
La décision SAP du 9 juillet 2026 illustre avec netteté le rôle central qu’occupe désormais la procédure d’engagements de l’article 9 du règlement n° 1/2003 dans l’architecture répressive du droit européen de la concurrence. Moins d’un an après l’ouverture formelle de l’enquête, la Commission a obtenu de l’éditeur dominant des mesures correctives d’une portée considérable, juridiquement contraignantes pour une durée de dix ans, sans avoir à supporter la charge probatoire d’un constat d’infraction. Cette efficacité procédurale, qui bénéficie tant à l’autorité de régulation qu’aux clients de l’entreprise dominante, doit néanmoins être appréciée au regard des exigences du contrôle juridictionnel, que la chambre commerciale de la Cour de cassation a précisées dans l’arrêt Subsonic en consacrant un recours effectif contre les décisions de refus d’engagements, et de la nécessaire articulation avec le contentieux indemnitaire porté par les victimes des pratiques anticoncurrentielles. L’équilibre entre ces impératifs concurrents — célérité procédurale, garanties juridictionnelles et réparation intégrale — constitue le défi central auquel est confrontée la modernisation continue du droit français et européen de la concurrence.
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