La divulgation d’information privilégiée par un responsable politique à l’épreuve de la liberté d’expression : l’arrêt de la CJUE du 18 juin 2026
La divulgation d’une information privilégiée constitue, en droit des marchés financiers, l’un des trois piliers de la prohibition des abus de marché, aux côtés des opérations d’initié et des manipulations de cours. Le règlement (UE) n° 596/2014 du 16 avril 2014, dit règlement MAR, en définit le régime à ses articles 7, 10 et 14, en assortissant le manquement de sanctions administratives et pénales dont le quantum peut atteindre, en droit français, cent millions d’euros d’amende. Ce cadre, conçu pour préserver l’intégrité des marchés et la confiance des investisseurs, s’est toutefois trouvé confronté à une difficulté inédite lorsque la divulgation émane d’un responsable politique agissant dans l’exercice de ses fonctions.
Par un arrêt du 18 juin 2026, la Cour de justice de l’Union européenne, saisie d’un renvoi préjudiciel de la cour d’appel de Bruxelles, a précisé les conditions dans lesquelles un homme politique peut divulguer une information privilégiée sans méconnaître l’article 10 du règlement MAR (MT c/ Comité de direction de l’Autorité des services et des marchés financiers (FSMA), aff. C-376/24 curia.europa.eu). La Cour énonce que la divulgation d’une information privilégiée n’est pas illicite si elle a lieu dans le cadre normal de l’exercice d’un mandat, d’une profession ou de fonctions, à condition que cette divulgation respecte les exigences de nécessité et de proportionnalité inhérentes à la liberté d’expression garantie par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme et l’article 11 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
Cette décision s’inscrit dans le prolongement d’une construction jurisprudentielle amorcée par l’arrêt de la Cour de justice du 15 mars 2022 (Autorité des marchés financiers, C-302/20 curia.europa.eu), qui avait déjà reconnu qu’un journaliste peut divulguer une information privilégiée lorsque cette communication est considérée comme nécessaire à l’exercice de sa profession et respecte le principe de proportionnalité. La chambre commerciale de la Cour de cassation en avait tiré les conséquences dans son arrêt du 14 février 2024, par lequel elle validait le prononcé d’une sanction de trois millions d’euros à l’encontre de l’agence Bloomberg pour diffusion d’informations fausses ou trompeuses (Com. 14 fév. 2024, n° 22-10.472, publié au Bulletin et au Rapport courdecassation.fr).
Or, l’arrêt du 18 juin 2026 opère un déplacement significatif du curseur de la protection en étendant le bénéfice de l’exception au-delà de la sphère journalistique, pour y inclure l’expression politique. Il s’en évince une modulation du contrôle de proportionnalité selon la qualité de l’émetteur et la finalité de la divulgation, qui mérite d’être examinée dans ses deux dimensions complémentaires : la construction fonctionnelle de la divulgation licite (I), puis l’émergence d’un régime de protection différencié selon la nature de l’expression (II).
I. La délimitation fonctionnelle du périmètre de la divulgation licite d’information privilégiée
A. La construction prétorienne du critère de finalité de l’expression
L’article 10, paragraphe 1, du règlement MAR dispose que la divulgation d’une information privilégiée est illicite, sauf lorsqu’elle a lieu dans le cadre normal de l’exercice d’un mandat, d’une profession ou de fonctions. Cette disposition, qui instaure une exception à la prohibition générale, a donné lieu à une interprétation extensive par la Cour de justice dans l’arrêt du 18 juin 2026. La Cour y énonce que la notion de cadre normal de l’exercice d’un mandat doit s’apprécier au regard de la finalité de l’expression, et non de la seule qualité formelle de son auteur curia.europa.eu.
Cette approche téléologique rompt avec une lecture purement organiciste du texte. Elle permet d’embrasser dans le champ de l’exception non seulement les communications institutionnelles classiques d’un élu ou d’un ministre, mais également les déclarations publiques par lesquelles un responsable politique entend informer les citoyens d’une situation susceptible d’affecter l’intérêt général. La Cour de justice précise que l’appréciation de la licéité de la divulgation commande de vérifier si l’information communiquée présentait un lien direct avec la fonction exercée et si sa révélation répondait à un impératif de transparence démocratique.
Par ailleurs, le considérant 77 du règlement MAR rappelle que, lorsque ce règlement fait référence aux règles régissant la liberté de la presse et la liberté d’expression dans d’autres médias, il convient de tenir compte de ces libertés telles qu’elles sont garanties dans l’Union et dans les États membres et consacrées par l’article 11 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et par d’autres dispositions pertinentes. La chambre commerciale de la Cour de cassation a fait application de cette disposition dans l’arrêt Bloomberg du 14 février 2024, en retenant que « lorsque la diffusion d’informations est faite à des fins journalistiques, le manquement de diffusion d’informations fausses ou trompeuses prévu à l’article 12, paragraphe 1, sous c), de ce règlement doit être apprécié en tenant compte des règles relatives à la liberté de la presse et à la liberté d’expression dans les autres médias ainsi que des règles ou codes régissant la profession de journaliste, sauf si les personnes concernées ou les personnes étroitement liées à celles-ci tirent, directement ou indirectement, un avantage ou des bénéfices de la diffusion de l’information ou si cette diffusion a été réalisée dans l’intention d’induire le marché en erreur » (Com. 14 fév. 2024, n° 22-10.472, publié au Bulletin et au Rapport courdecassation.fr).
L’arrêt du 18 juin 2026 transpose ce raisonnement à la sphère politique en lui donnant une portée nouvelle. Dès lors que l’article 10 du règlement MAR, contrairement à son article 21, ne prévoit pas de régime spécifique pour l’expression politique, la Cour de justice comble cette lacune en mobilisant directement le standard conventionnel de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme. À cet égard, l’article 10, paragraphe 2, de la Convention dispose que l’exercice de la liberté d’expression « comporte des devoirs et des responsabilités, et peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la prévention du crime, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, ou pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ». La Cour de justice en déduit que la restriction à la liberté d’expression que constitue l’interdiction de divulguer une information privilégiée doit être appréciée au regard d’un triple test de légalité, de nécessité et de proportionnalité.
En conséquence, la Cour opère une distinction entre, d’une part, la divulgation qui procède de la mission d’information du responsable politique et, d’autre part, celle qui résulte d’un comportement opportuniste sans rattachement fonctionnel à l’exercice du mandat. La première bénéficie de la protection renforcée de l’article 10 de la Convention, tandis que la seconde demeure soumise au régime ordinaire de la prohibition des abus de marché.
B. L’articulation du contrôle de nécessité avec l’exigence de proportionnalité dans la restriction de la liberté d’expression
La Cour de justice, dans l’arrêt du 18 juin 2026, s’attache à définir les critères permettant d’articuler le contrôle de nécessité avec l’exigence de proportionnalité. Elle rappelle que la restriction à la liberté d’expression que constitue l’interdiction de divulguer une information privilégiée ne peut être regardée comme nécessaire, dans une société démocratique, que si elle répond à un besoin social impérieux et si elle est proportionnée au but légitime poursuivi curia.europa.eu.
Cette articulation avait déjà été esquissée par la chambre commerciale de la Cour de cassation dans l’arrêt Bloomberg, lorsqu’elle a jugé que l’ingérence dans l’exercice de la liberté d’expression que constitue l’article 21 du règlement MAR combiné aux articles 12, paragraphe 1, sous c), et 15 de ce règlement, « est prévue par la loi, en ce qu’elle est fondée sur un texte qui présente l’accessibilité, la clarté et la prévisibilité requises par l’article 10 § 2 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, auquel renvoie l’application combinée des articles 11 et 52, paragraphe 3 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne » (Com. 14 fév. 2024, n° 22-10.472, précité courdecassation.fr).
La Cour de cassation ajoutait que « ce texte, qui a pour objectif de concilier l’intérêt public, énoncé au considérant 2 du règlement MAR, de protection de l’intégrité des marchés financiers, de renforcement de la confiance des investisseurs dans ces marchés et de lutte contre les abus de marché tels que la diffusion d’informations fausses ou trompeuses, avec la liberté de la presse et la liberté d’expression, accorde ainsi aux journalistes ayant diffusé des informations fausses ou trompeuses au sens de l’article 12, paragraphe 1, sous c), de ce règlement un régime spécifique de protection tenant à la prise en compte des règles relatives à la liberté de la presse et à la liberté d’expression, ainsi que des règles ou codes relatifs à la profession de journaliste » (Com. 14 fév. 2024, n° 22-10.472, précité courdecassation.fr).
Or, l’arrêt du 18 juin 2026 franchit une étape supplémentaire en étendant ce bénéfice du contrôle de proportionnalité à l’expression politique, domaine dans lequel le standard de protection est, selon la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme, particulièrement élevé. La Cour européenne juge en effet de manière constante que la liberté d’expression vaut non seulement pour les informations ou idées accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi pour celles qui heurtent, choquent ou inquiètent. Dans le domaine du discours politique, la liberté d’expression revêt une importance toute particulière, car elle constitue le fondement de toute société démocratique (CEDH, 7 déc. 1976, Handyside c. Royaume-Uni, n° 5493/72 ; CEDH, 8 juil. 1986, Lingens c. Autriche, n° 9815/82).
Par ailleurs, la Cour de cassation a rappelé, dans un arrêt du 12 mars 2025, que si les autorités de régulation disposent de pouvoirs étendus pour sanctionner les abus de marché, ces pouvoirs doivent s’exercer dans le respect des garanties fondamentales du procès équitable. Elle énonce que « la notification de griefs faite par le collège de l’Autorité des marchés financiers, en tant qu’acte de poursuite émanant de l’autorité chargée de les exercer, ne constitue ni une déclaration de culpabilité ni un pré-jugement de l’affaire et ne saurait, en elle-même, porter atteinte à la présomption d’innocence, peu important qu’elle soit rédigée en des termes pouvant, par l’usage du présent de l’indicatif, tenir pour établis les faits dont elle fait état » (Com. 12 mars 2025, n° 23-20.432, publié au Bulletin courdecassation.fr).
En conséquence, la Cour de justice opère une mise en balance entre, d’un côté, l’objectif d’ordre public de protection des marchés financiers et des investisseurs, et de l’autre, la liberté d’expression politique. Elle en déduit que la sanction d’une divulgation d’information privilégiée par un responsable politique ne peut être prononcée que si la restriction à la liberté d’expression est strictement nécessaire à la protection de l’intégrité du marché et proportionnée à cet objectif. Cette solution conduit à un rééquilibrage significatif entre les impératifs concurrents de transparence démocratique et de régulation financière.
II. L’émergence d’un régime de protection modulé selon la qualité de l’émetteur et la nature de l’expression
A. La singularité du discours politique face à l’impératif d’intégrité des marchés financiers
La Cour de justice établit, dans l’arrêt du 18 juin 2026, une distinction fondamentale entre le régime applicable aux journalistes et celui applicable aux responsables politiques. Alors que l’article 21 du règlement MAR réserve expressément aux journalistes un régime de protection subordonné au respect des règles et codes de leur profession, la Cour juge que l’expression politique bénéficie d’une protection autonome, directement fondée sur les articles 10 de la Convention européenne des droits de l’homme et 11 de la Charte des droits fondamentaux curia.europa.eu.
Cette autonomie du fondement protecteur emporte des conséquences substantielles. La chambre commerciale de la Cour de cassation a elle-même pris soin de circonscrire la portée de la protection journalistique dans l’arrêt Bloomberg, en retenant que la diffusion de dépêches par une agence de presse financière, pour importante qu’elle soit au regard de la liberté d’informer, ne bénéficie pas d’un niveau de protection identique à celui qui s’attache au débat d’intérêt général ou au discours politique. Elle relève en effet que « les informations journalistiques relatives à la situation financière de sociétés cotées et destinées aux investisseurs n’ont pas, dans une société démocratique, la même importance que les informations journalistiques relatives à des sujets présentant un intérêt général ou historique ou revêtant un grand intérêt médiatique, de sorte que la liberté de la presse peut, en matière financière, lorsque l’activité journalistique s’adresse au public des investisseurs, être davantage restreinte pour garantir l’intégrité et la transparence des marchés financiers et la protection de ces investisseurs » (Com. 14 fév. 2024, n° 22-10.472, précité courdecassation.fr).
Il résulte de cette hiérarchisation que le discours politique, parce qu’il participe du débat démocratique, se voit reconnaître un niveau de protection supérieur à celui de la presse financière. La Cour de justice du 18 juin 2026 en tire la conséquence que la sanction d’une divulgation d’information privilégiée par un responsable politique ne saurait être justifiée par les seuls impératifs de protection du marché, sauf à démontrer que la divulgation litigieuse ne poursuivait aucune finalité légitime de débat public et qu’elle a causé un préjudice effectif à l’intégrité du marché.
Dès lors, la décision opère un déplacement de la charge de la preuve au bénéfice de l’émetteur politique. Il incombe à l’autorité de régulation d’établir que la divulgation était dépourvue de tout lien avec l’exercice du mandat et qu’elle a effectivement porté atteinte à l’intégrité des marchés, et non au responsable politique de démontrer le caractère licite de sa communication. Ce renversement de la charge probatoire constitue une innovation majeure du droit des abus de marché, traditionnellement caractérisé par un régime de sanction objectif dans lequel la seule matérialité du manquement suffit à engager la responsabilité de son auteur.
B. Les conséquences pratiques de la modulation du contrôle juridictionnel sur les acteurs du marché
L’arrêt du 18 juin 2026 emporte des conséquences pratiques significatives pour l’ensemble des acteurs du marché financier. En premier lieu, il impose aux autorités nationales de régulation, et notamment à l’Autorité des marchés financiers, d’intégrer dans leur appréciation des manquements un critère fonctionnel fondé sur la qualité de l’émetteur et la finalité de la divulgation. Cette obligation impose une motivation renforcée des décisions de sanction lorsque la divulgation émane d’un responsable politique.
En deuxième lieu, la modulation du contrôle juridictionnel selon la qualité de l’émetteur conduit à une distinction entre trois catégories de divulgateurs. Les journalistes financiers sont soumis au régime spécifique de l’article 21 du règlement MAR, qui subordonne la protection au respect des règles et codes déontologiques de leur profession. La chambre de la Cour de cassation a fait application de ce texte en sanctionnant l’agence Bloomberg, après avoir constaté que ses journalistes « n’ont pu accomplir, dans ce bref délai, les diligences suffisantes » et qu’ils « ont méconnu l’étendue de leurs devoirs et de leurs responsabilités en ne procédant pas aux vérifications préalables qui leur incombaient pour pouvoir s’appuyer sur une base factuelle suffisamment précise et fiable » (Com. 14 fév. 2024, n° 22-10.472, précité courdecassation.fr). Les responsables politiques bénéficient, quant à eux, de la protection conventionnelle directe de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, sans condition de respect de règles professionnelles spécifiques. Les autres catégories de personnes, notamment les dirigeants d’entreprises cotées, demeurent soumises au régime ordinaire de l’article 10 du règlement MAR, sans protection particulière.
En troisième lieu, la décision de la Cour de justice du 18 juin 2026 s’articule avec le dispositif répressif du droit français. L’article L. 465-1 du code monétaire et financier, dans sa version en vigueur au 27 juin 2026, punit de cinq ans d’emprisonnement et de cent millions d’euros d’amende le fait, par toute personne disposant d’une information privilégiée à l’occasion de sa profession ou de ses fonctions, d’en faire usage en réalisant une opération sur les instruments financiers concernés legifrance.gouv.fr. La Cour de cassation a par ailleurs précisé que les enquêteurs de l’AMF peuvent, sur le fondement de l’article L. 621-10 du code monétaire et financier, avoir accès à des données de connexion détenues par des opérateurs de communications électroniques « lorsque les éléments de fait justifiant la nécessité d’une telle mesure d’investigation répondent à un critère de gravité suffisant » (Com. 28 mai 2025, n° 24-10.054, publié au Bulletin courdecassation.fr).
Par ailleurs, la Cour de cassation a rappelé dans un arrêt du 8 juillet 2026 que la prescription quinquennale prévue à l’article 2224 du code civil, à laquelle est soumise l’action en recouvrement de la créance publique résultant d’une sanction pécuniaire prononcée par la commission des sanctions de l’AMF, « court à compter de la prise en charge, par le comptable public, du titre de perception que lui a transmis l’ordonnateur », et que l’entraide judiciaire internationale ne peut être mobilisée pour le recouvrement des seules amendes pénales (Com. 8 juil. 2026, n° 24-17.188, publié au Bulletin courdecassation.fr). Ces précisions procédurales, combinées à la modulation du contrôle de fond opérée par la CJUE, dessinent un écosystème contentieux complexe dans lequel la qualité de la personne poursuivie détermine non seulement le standard de contrôle de la sanction, mais également les voies procédurales ouvertes à l’autorité de régulation.
En quatrième lieu, il convient de relever que la Cour de justice n’a pas cantonné son analyse à la seule hypothèse de la divulgation par un responsable politique national. L’arrêt vise plus largement toute personne exerçant un mandat, une profession ou des fonctions impliquant une dimension d’expression publique. Cette extension substantielle du champ de la protection pourrait concerner les élus locaux, les représentants syndicaux, les dirigeants d’autorités administratives indépendantes, ou encore les responsables d’organisations non gouvernementales intervenant dans le débat public sur des questions économiques et financières.
Enfin, l’arrêt du 18 juin 2026 s’inscrit dans une tendance plus large de la jurisprudence européenne à renforcer la protection de la liberté d’expression dans les domaines régulés. La Cour de justice avait déjà jugé, dans l’arrêt Autorité des marchés financiers du 15 mars 2022 (C-302/20), que « la divulgation d’une information privilégiée par un journaliste est licite lorsqu’elle est considérée comme nécessaire à l’exercice de sa profession et respecte le principe de proportionnalité » curia.europa.eu. L’arrêt du 18 juin 2026 achève ce mouvement en posant que l’expression politique constitue le sommet de la hiérarchie des protections, en raison de sa contribution essentielle au fonctionnement de la démocratie.
Cette évolution jurisprudentielle impose aux autorités de régulation et aux juridictions nationales de procéder à un examen concret et circonstancié de chaque divulgation, en distinguant soigneusement la finalité poursuivie par son auteur, la nature de l’information divulguée, et la qualité de l’émetteur. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017-634 QPC du 2 juin 2017, avait déjà jugé que les dispositions de l’article L. 621-15 du code monétaire et financier, fixant le montant maximal de la sanction pécuniaire à cent millions d’euros en cas de diffusion d’informations fausses ou trompeuses, « ne méconnaissent pas les principes de nécessité et de proportionnalité des peines dès lors, d’une part, qu’en instituant une sanction pécuniaire destinée à réprimer les manquements de nature à porter atteinte à la protection des investisseurs ou au bon fonctionnement du marché, le législateur a poursuivi l’objectif de préservation de l’ordre public économique et qu’un tel objectif implique que le montant des sanctions fixées par la loi soit suffisamment dissuasif pour remplir la fonction de prévention des manquements assignée à la punition, d’autre part, qu’en prévoyant de réprimer les manquements de nature à porter atteinte à la protection des investisseurs ou au bon fonctionnement du marché d’une amende d’un montant pouvant aller jusqu’à un plafond de cent millions d’euros, le législateur n’a pas institué une peine manifestement disproportionnée au regard de la nature des manquements réprimés, des risques de perturbation des marchés financiers, de l’importance des gains pouvant en être retirés et des pertes pouvant être subies par les investisseurs ». La Cour de cassation s’est expressément référée à cette décision dans l’arrêt Bloomberg du 14 février 2024 (Com. 14 fév. 2024, n° 22-10.472, précité courdecassation.fr).
Conclusion
L’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 18 juin 2026 consacre une avancée significative dans l’articulation entre la liberté d’expression politique et la protection de l’intégrité des marchés financiers. En étendant au discours politique le bénéfice du contrôle de proportionnalité que l’article 21 du règlement MAR réservait aux journalistes, et en lui conférant un fondement conventionnel autonome, la Cour de justice établit une hiérarchie des protections qui place l’expression démocratique au sommet de l’édifice des libertés fondamentales.
Cette décision impose aux autorités nationales de régulation un réexamen de leurs pratiques, en particulier dans l’appréciation des manquements de divulgation illicite d’information privilégiée imputés à des responsables politiques. Elle invite également le législateur européen à clarifier le statut de l’expression politique dans le corpus du droit des abus de marché, en envisageant une modification de l’article 10 du règlement MAR qui consacrerait expressément l’exception de débat démocratique. En l’état du droit positif, c’est au juge qu’il revient d’assurer, au cas par cas, la conciliation entre l’impératif de transparence des marchés et les exigences d’une société démocratique.
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