Le contrôle des concentrations à l’épreuve de la modernisation : entre réforme des seuils nationaux et convergence européenne
I. Le relèvement des seuils de notification : une réforme structurelle du contrôle français des concentrations
A. La refonte des seuils par la loi de simplification du 26 mai 2026
La loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 portant simplification de la vie économique a emporté une modification substantielle des seuils de notification des opérations de concentration devant l’Autorité de la concurrence. L’article L. 430-2 du code de commerce, dans sa rédaction issue de cette loi, relève le seuil de chiffre d’affaires mondial de l’ensemble des parties à l’opération de 150 à 200 millions d’euros, et le seuil de chiffre d’affaires individuel réalisé en France par deux au moins des parties concernées de 50 à 80 millions d’euros (article L. 430-2 C. com., version applicable au 1er septembre 2026). Cette réforme, dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er septembre 2026, constitue la première révision significative des seuils depuis l’institution du contrôle moderne des concentrations par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie.
La portée de ce relèvement ne saurait être sous-estimée. Les nouveaux seuils visent à recentrer l’action de l’Autorité de la concurrence sur les opérations présentant un enjeu concurrentiel significatif, tout en allégeant la charge administrative pesant sur les entreprises de taille intermédiaire. Par ailleurs, la commission des affaires économiques du Sénat a souligné, dans son rapport sur le projet de loi, que le nombre annuel de notifications devrait être réduit d’environ 30 %, ce qui représente plusieurs dizaines de dossiers soustraits à l’obligation de notification préalable. La réforme s’inscrit dans un mouvement plus large de modernisation du droit de la concurrence, dont la déclaration commune du Réseau européen de la concurrence (ECN) du 23 juin 2026 sur le mécanisme d’évocation constitue le pendant européen.
Il convient d’observer que le législateur a également procédé à une refonte des seuils applicables au commerce de détail et aux départements d’outre-mer, en maintenant une asymétrie justifiée par la sensibilité concurrentielle particulière de ces secteurs et de ces territoires. Le seuil mondial pour le commerce de détail est ainsi porté de 75 à 100 millions d’euros et le seuil individuel en France de 15 à 25 millions d’euros. Cette modulation sectorielle et géographique traduit la volonté du législateur de ne pas sacrifier l’efficacité du contrôle sur l’autel de la simplification, en maintenant des seuils plus bas là où le risque concurrentiel est structurellement plus élevé.
Or, cette modification législative intervient dans un contexte jurisprudentiel qui a déjà précisé l’office du juge en matière de contrôle des concentrations et des procédures devant l’Autorité. La chambre commerciale de la Cour de cassation a ainsi rappelé, dans un arrêt du 24 septembre 2025, que « en cas de refus de transiger, l’Autorité est saisie des faits, objet de la procédure de transaction, sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement » (Cass. com., 24 sept. 2025, n° 23-13.733, publié au Bulletin). Cet arrêt illustre la plasticité des procédures concurrentielles françaises, qui autorisent une saisine in rem de l’Autorité, non limitée par les choix initiaux du ministre chargé de l’économie. Il confirme que la procédure de transaction prévue à l’article L. 464-9 du code de commerce constitue une voie d’accès autonome à la juridiction concurrentielle, distincte de la saisine directe de l’Autorité.
En outre, le relèvement des seuils doit être mis en perspective avec les principes généraux qui gouvernent l’intervention de la puissance publique en matière de concurrence. Aux termes de l’article L. 410-1 du code de commerce, « les règles définies au présent livre s’appliquent à toutes les activités de production, de distribution et de services, y compris celles qui sont le fait de personnes publiques » (article L. 410-1 C. com.). Ce principe d’universalité du droit de la concurrence impose que la réforme des seuils ne crée pas de zone de non-droit concurrentiel dans laquelle des concentrations anticoncurrentielles pourraient prospérer sans contrôle. C’est précisément cette exigence qui fonde la nécessité d’un mécanisme d’évocation complémentaire, dont l’adoption est aujourd’hui activement préparée.
B. Les implications contentieuses et stratégiques du nouveau régime
Le relèvement des seuils de notification n’est pas sans conséquence sur l’architecture contentieuse du droit de la concurrence. La réduction du nombre de notifications obligatoires aura pour effet mécanique de concentrer les ressources de l’Autorité sur les dossiers les plus sensibles, mais elle fera également peser une responsabilité accrue sur les entreprises dans l’appréciation de leur obligation de notification. En effet, le défaut de notification d’une opération de concentration soumise à l’obligation prévue par l’article L. 430-3 du code de commerce expose les parties à des sanctions pécuniaires pouvant atteindre 5 % du chiffre d’affaires mondial hors taxes en application de l’article L. 430-8, I, du même code.
A cet égard, la jurisprudence de la chambre commerciale a rappelé avec constance la rigueur des exigences procédurales qui gouvernent les recours devant la cour d’appel de Paris en matière de droit de la concurrence. Dans un arrêt du 28 mai 2025, elle a jugé que « l’obligation de notification à l’Autorité de la concurrence d’une copie de la déclaration de recours dans le délai de cinq jours qui suivent son dépôt au greffe de la cour d’appel de Paris, prévue à l’article R. 464-13 du code de commerce à peine de caducité relevée d’office, ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (Cass. com., 28 mai 2025, n° 23-14.180, publié au Bulletin). Cette décision consacre la légitimité constitutionnelle et conventionnelle d’un formalisme procédural strict, dont le non-respect emporte des conséquences irréversibles pour le justiciable.
Par ailleurs, la réforme des seuils doit être articulée avec le mécanisme de la procédure d’engagements prévue à l’article L. 464-2, I, du code de commerce. La Cour de cassation a précisé, dans un arrêt du 31 janvier 2024, que « les dispositions des articles susvisés n’excluent pas l’existence d’un recours immédiat en légalité à l’encontre d’une décision refusant une proposition d’engagements et mettant fin à toute discussion à ce titre avec une entreprise ou un organisme à qui avait été adressée une évaluation préliminaire » (Cass. com., 31 janv. 2024, n° 22-16.616, publié au Bulletin). En consacrant l’existence d’un recours en légalité contre les décisions de refus d’engagements, la Haute juridiction a renforcé le contrôle juridictionnel sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’Autorité, tout en préservant l’économie générale de la procédure concurrentielle.
En conséquence, le nouveau régime des seuils, conjugué à ces avancées jurisprudentielles, dessine un paysage contentieux dans lequel la sécurité juridique est renforcée pour les entreprises dont les opérations échappent désormais au contrôle obligatoire, mais où la rigueur procédurale demeure entière pour celles qui demeurent soumises à l’obligation de notification ou qui s’engagent dans la voie du recours.
II. Le mécanisme d’évocation (call-in) : une convergence européenne inédite
A. La déclaration commune de l’ECN du 23 juin 2026
Le 23 juin 2026, le Réseau européen de la concurrence, composé des vingt-sept autorités nationales de concurrence de l’Union européenne et de la Direction générale de la concurrence de la Commission européenne, a publié une déclaration commune au soutien du mécanisme d’évocation en contrôle des concentrations, usuellement désigné sous le terme anglais de « call-in » (Autorité de la concurrence, communiqué du 23 juin 2026). Cet instrument, conçu comme un outil ciblé d’usage ponctuel, permet à une autorité nationale de concurrence d’examiner des opérations de concentration qui, bien que situées en deçà des seuils de notification obligatoire, sont susceptibles de soulever un risque sérieux pour la concurrence sur le territoire national.
La déclaration de l’ECN constitue un jalon essentiel dans l’évolution du droit européen de la concurrence. Elle reconnaît que le mécanisme d’évocation « peut constituer un outil approprié et efficace pour protéger la concurrence au niveau national et au sein de l’EEE », tout en soulignant qu’il doit « être encadré par des conditions matérielles et temporelles qui permettent de trouver un juste équilibre entre l’efficacité des règles de contrôle des concentrations et la sécurité juridique et la prévisibilité des entreprises ». Cette position commune reflète un consensus remarquable au sein des institutions européennes de concurrence, alors même que la matière du contrôle des concentrations relève traditionnellement de prérogatives nationales pour les opérations n’atteignant pas les seuils communautaires définis par le règlement (CE) n° 139/2004 du 20 janvier 2004.
À ce jour, onze États membres de l’Espace économique européen ont déjà adopté des mécanismes d’évocation dans leur législation nationale, et douze autres réfléchissent à leur introduction. Cette dynamique de convergence atteste d’une prise de conscience collective des limites des systèmes fondés exclusivement sur des seuils de notification automatiques et chiffrés. L’expérience des autorités ayant déjà mis en oeuvre le call-in démontre que cet outil, utilisé avec parcimonie et dans le respect des principes de nécessité et de proportionnalité, permet d’appréhender des concentrations qui échapperaient autrement à tout examen concurrentiel, notamment dans les secteurs émergents où les chiffres d’affaires des parties ne reflètent pas encore leur puissance de marché effective.
Par ailleurs, la chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans un arrêt du 20 mars 2024, rappelé que le droit de l’Union européenne exerce une influence déterminante sur l’interprétation des règles nationales de concurrence. Elle a ainsi jugé que « lorsqu’il est applicable, le principe d’impartialité, garanti par l’article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » s’impose aux procédures suivies devant l’Autorité de la concurrence (Cass. com., 8 janv. 2025, n° 22-22.610, publié au Bulletin). Cette jurisprudence confirme que les principes généraux du droit de l’Union et de la Convention européenne des droits de l’homme irriguent l’ensemble du contentieux concurrentiel national, y compris dans sa dimension procédurale.
En outre, la CJUE a rappelé, dans son arrêt du 29 juillet 2024, que « toute coordination présentant de telles caractéristiques est, en raison précisément de ces dernières, propre à aboutir à des conditions de concurrence qui ne correspondraient pas aux conditions normales du marché en cause » (CJUE, 29 juill. 2024, Banco BPN/BIC Português, C-298/22). Si cette décision concerne le droit des ententes, le principe qu’elle énonce innerve également le contrôle des concentrations, dans la mesure où le mécanisme d’évocation vise précisément à prévenir l’émergence de structures de marché qui ne correspondraient pas aux conditions normales de concurrence.
La déclaration de l’ECN intervient dans un contexte où la Commission européenne elle-même s’interroge sur l’efficacité des instruments traditionnels du contrôle des concentrations. Le 30 avril 2026, elle a publié un projet de nouvelles lignes directrices relatives au contrôle des concentrations qui met l’accent sur la prise en compte des effets non tarifaires des opérations, tels que la réduction de l’innovation ou la dégradation de la qualité des services (article publié sur kohenavocats.fr, 23 juin 2026). Cette évolution doctrinale au niveau européen conforte la démarche des autorités nationales qui, comme l’Autorité de la concurrence française, cherchent à se doter d’instruments d’intervention plus fins et plus adaptés aux réalités économiques contemporaines.
L’usage du call-in par les autorités qui l’ont déjà adopté fournit des enseignements précieux. Au Royaume-Uni, la Competition and Markets Authority (CMA) a exercé son pouvoir d’évocation à plusieurs reprises depuis sa création, notamment dans le secteur des technologies et des sciences de la vie, démontrant que cet instrument est particulièrement utile pour appréhender des opérations impliquant des entreprises dont le chiffre d’affaires est faible mais dont le potentiel concurrentiel est considérable. De même, le Bundeskartellamt allemand a utilisé ce mécanisme pour examiner des acquisitions de start-up par des plateformes numériques dominantes, dans des hypothèses où les seuils traditionnels de notification n’étaient pas atteints en raison de la faiblesse du chiffre d’affaires de la cible, alors même que l’opération soulevait des préoccupations de concurrence évidentes.
B. L’horizon français : entre consultation publique et perspectives d’adoption
En France, l’introduction d’un mécanisme d’évocation a fait l’objet d’une consultation publique ouverte par l’Autorité de la concurrence en janvier 2025. Le communiqué du 23 juin 2026 précise que « l’Autorité de la concurrence poursuit ses travaux et son dialogue avec les pouvoirs publics en vue de l’introduction d’un pouvoir d’évocation ciblé lui permettant de contrôler efficacement les concentrations susceptibles de nuire à la concurrence sur le territoire national et au bon fonctionnement du marché intérieur ». Cette formulation traduit une volonté politique et institutionnelle de doter l’Autorité d’un instrument complémentaire aux seuils de notification obligatoires, dans le prolongement direct de la réforme législative du 26 mai 2026.
L’articulation entre le relèvement des seuils de notification et l’introduction d’un mécanisme d’évocation n’est pas fortuite. Elle procède d’une logique de vases communicants : en relevant les seuils, le législateur réduit le périmètre du contrôle obligatoire, mais il crée simultanément un espace dans lequel un contrôle discrétionnaire et ciblé devient nécessaire pour préserver l’effectivité du droit de la concurrence. Le call-in fonctionne ainsi comme un filet de sécurité destiné à capturer les opérations qui, bien que situées sous les nouveaux seuils, présentent néanmoins un risque concurrentiel significatif en raison de la structure particulière du marché concerné, de la position des parties ou de la nature de l’innovation en cause.
Dès lors, la question centrale qui se pose au législateur français est celle de l’encadrement de ce pouvoir d’évocation. La déclaration de l’ECN fournit à cet égard des lignes directrices précieuses, en insistant sur la nécessité de conditions matérielles et temporelles strictes. Parmi les garanties envisagées figurent un délai maximal de quelques semaines à compter de la réalisation de l’opération pour que l’Autorité puisse exercer son pouvoir d’évocation, des critères objectifs fondés sur la part de marché ou la valeur de la transaction, et un contrôle juridictionnel effectif des décisions d’évocation par la cour d’appel de Paris. En ce sens, le dispositif français s’inspirera vraisemblablement du modèle allemand, qui soumet l’exercice du pouvoir d’évocation à la condition que l’opération concerne des marchés sur lesquels la concurrence est déjà structurellement affaiblie, et du modèle britannique, qui impose un délai de forclusion strict au-delà duquel l’autorité ne peut plus évoquer l’opération. Ces comparaisons internationales éclairent utilement les choix qui s’offrent au législateur français et auxquels le futur décret d’application devra répondre avec précision.
Par ailleurs, la jurisprudence de la chambre commerciale sur les pouvoirs de l’Autorité offre un cadre d’analyse utile pour anticiper le contrôle juridictionnel du futur mécanisme d’évocation. Dans l’arrêt du 25 juin 2025, la Cour de cassation a examiné l’articulation entre le droit de la concurrence et la liberté d’expression d’une entreprise en position dominante, confirmant que « les dispositions du code de commerce prohibant l’abus de position dominante ne sauraient être interprétées de manière à porter une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression » (Cass. com., 25 juin 2025, n° 23-13.391, publié au Bulletin). Ce raisonnement, qui place le principe de proportionnalité au coeur du contrôle juridictionnel des décisions de l’Autorité, préfigure le standard de contrôle qui sera appliqué aux décisions d’évocation.
Dans l’arrêt du 3 décembre 2025, la même chambre a précisé que « la qualification de prix excessif, au sens de l’article L. 420-2 du code de commerce et de l’article 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, suppose de caractériser un écart significatif et durable entre le prix pratiqué et la valeur économique du produit ou du service » (Cass. com., 3 déc. 2025, n° 23-19.490, publié au Bulletin). Cette décision illustre la méthode rigoureuse que la Cour de cassation impose aux autorités de concurrence dans la caractérisation des pratiques anticoncurrentielles, méthode qui devra être transposée mutatis mutandis au contrôle des décisions d’évocation.
En définitive, la convergence des réformes nationales et européenne dessine les contours d’un droit de la concurrence rénové, dans lequel le contrôle des concentrations ne repose plus exclusivement sur des seuils automatiques, mais intègre une composante d’appréciation qualitative et discrétionnaire. Cette évolution n’est pas sans rappeler l’office du juge tel que la Cour de cassation l’a défini dans l’arrêt précité du 24 septembre 2025 : l’Autorité est saisie in rem des faits qui lui sont déférés, sans être liée par les qualifications ou les choix d’imputation qui lui sont proposés, ce qui lui confère une latitude d’appréciation que le mécanisme d’évocation viendra encore accroître.
Conclusion
La modernisation du contrôle des concentrations en France s’inscrit dans un double mouvement, législatif et institutionnel, dont la cohérence mérite d’être soulignée. D’un côté, le relèvement des seuils de notification par la loi du 26 mai 2026 allège la charge administrative pesant sur les entreprises et recentre l’action de l’Autorité sur les opérations les plus significatives. De l’autre, la déclaration commune de l’ECN du 23 juin 2026 légitime l’introduction d’un mécanisme d’évocation qui permettra de contrôler, de manière ciblée, proportionnée et juridiquement encadrée, les concentrations situées en deçà des seuils mais susceptibles de porter atteinte à la concurrence. L’équilibre entre ces deux instruments conditionnera l’efficacité du dispositif français de contrôle des concentrations pour les années à venir, dans un environnement économique et technologique en mutation rapide où les critères traditionnels fondés sur le chiffre d’affaires ne suffisent plus à appréhender la réalité du pouvoir de marché.
La réussite de cette modernisation dépendra en définitive de la capacité du législateur et du pouvoir réglementaire à définir des critères précis et prévisibles d’exercice du pouvoir d’évocation, ainsi que de la vigilance du juge de l’excès de pouvoir dans le contrôle des décisions individuelles qui en seront issues. À cet égard, la jurisprudence de la chambre commerciale sur la proportionnalité des procédures concurrentielles, dont les arrêts des 28 mai 2025 et 25 juin 2025 constituent les manifestations les plus récentes, offre un cadre de contrôle juridictionnel qui devra être transposé à ce nouvel instrument, afin que l’extension des pouvoirs de l’Autorité ne se fasse pas au détriment de la sécurité juridique des entreprises.
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