La qualification de terrain à bâtir en zone d'aménagement concerté multi-sites après la décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 2026
I. La qualification du terrain à bâtir en zone d'aménagement concerté : un mécanisme à double détente
A. La double condition légale : constructibilité juridique et desserte effective par les réseaux
Le droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique repose sur un principe cardinal énoncé par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé que sous la condition d'une juste et préalable indemnité. Ce principe irrigue l'ensemble du contentieux indemnitaire et commande une évaluation rigoureuse du préjudice subi par l'exproprié. La qualification des terrains expropriés constitue, à cet égard, l'enjeu le plus décisif : selon qu'une parcelle est qualifiée de terrain à bâtir ou non, la valeur de l'indemnité due à son propriétaire peut varier dans des proportions considérables. Or cette qualification obéit, en droit positif, à un mécanisme que le Conseil constitutionnel vient de préciser par sa décision n° 2026-1206 QPC du 19 juin 2026, à la suite d'un renvoi opéré par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 10 avril précédent.
L'article L. 322-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique fixe les conditions auxquelles les terrains doivent répondre pour être qualifiés de terrains à bâtir. Son 2° prévoit que cette qualification est réservée à ceux « effectivement desservis par une voie d'accès, un réseau électrique, un réseau d'eau potable et, dans la mesure où les règles relatives à l'urbanisme et à la santé publique l'exigent pour construire sur ces terrains, un réseau d'assainissement, à condition que ces divers réseaux soient situés à proximité immédiate des terrains en cause et soient de dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains ». Ce texte institue ainsi deux conditions cumulatives pour l'obtention de la qualification valorisante de terrain à bâtir : une condition juridique de constructibilité, déterminée essentiellement par les documents d'urbanisme, et une condition matérielle de desserte effective par les réseaux. C'est cette seconde condition qui a donné lieu au contentieux dont le Conseil constitutionnel a été saisi.
La troisième chambre civile de la Cour de cassation a, de longue date, précisé la portée de cette exigence de desserte. Dans un arrêt du 27 mai 2021, elle a jugé que « la parcelle expropriée étant classée par le plan local d'urbanisme dans une zone d'aménagement concertée, la dimension des réseaux la desservant s'appréciait au regard de l'ensemble de cette zone » (Cass. 3e civ., 27 mai 2021, n° 19-25.939). Par cette formule, la Cour de cassation a arrimé fermement le second volet du critère de desserte à l'échelle de l'opération d'aménagement d'ensemble, écartant l'appréciation parcellaire au profit d'une vision globale de la zone. Cette solution a été réaffirmée avec une netteté accrue par un arrêt du 8 février 2023, rendu au visa de l'article L. 322-3 du code de l'expropriation, par lequel la troisième chambre civile a censuré l'arrêt d'une cour d'appel qui avait apprécié la capacité des réseaux au seul regard du secteur considéré, en énonçant que « les parcelles expropriées étant classées dans une zone d'aménagement concerté, la dimension des réseaux les desservant s'appréciait au regard de l'ensemble de cette zone » (Cass. 3e civ., 8 fév. 2023, n° 22-10.143).
En conséquence, le droit positif antérieur à la décision du Conseil constitutionnel imposait une lecture uniformisante : tout terrain situé dans une zone d'aménagement concerté voyait sa qualification de terrain à bâtir subordonnée à la vérification que les réseaux desservent l'ensemble de la zone, sans considération des particularités de chaque site ou secteur. Cette règle, conçue pour protéger les finances publiques contre le renchérissement injustifié des acquisitions foncières, n'en produisait pas moins des effets potentiellement sévères pour les propriétaires dont les parcelles, bien que situées dans des secteurs parfaitement viabilisés, se trouvaient déclassées du seul fait de l'insuffisance des réseaux à l'autre extrémité de la zone d'aménagement.
L'enjeu financier de cette qualification est considérable. La valeur d'un terrain à bâtir peut représenter plusieurs fois celle d'un terrain non constructible ou simplement inapte à recevoir une construction faute de desserte suffisante. Dans le cadre d'une expropriation pour cause d'utilité publique, l'écart entre les deux qualifications se chiffre fréquemment en centaines de milliers d'euros, voire davantage pour des emprises foncières importantes. Or les zones d'aménagement concerté, qui sont le principal instrument juridique des collectivités territoriales pour conduire leurs opérations d'urbanisme, se sont multipliées au cours des deux dernières décennies, créant un contentieux indemnitaire de masse dont la Cour de cassation a dû progressivement fixer les lignes directrices.
La troisième chambre civile a également été conduite à préciser les conditions dans lesquelles le juge de l'expropriation peut écarter les servitudes et restrictions administratives affectant l'utilisation des biens. Le Conseil constitutionnel a rappelé, dans sa décision du 19 juin 2026, la teneur de cette jurisprudence protectrice des droits de l'exproprié : « il lui appartient alors de fixer le montant de cette indemnité selon les modalités prévues aux articles L. 322-1 à L. 322-13 du même code. À cet égard, l'estimation de la valeur des biens dépend notamment de la qualification de terrains à bâtir » (cons. 6). Cette précision, en apparence technique, rappelle que l'ensemble de l'édifice indemnitaire est suspendu à la qualification du terrain, laquelle dépend elle-même de la règle de desserte dont la constitutionnalité était contestée.
B. L'appréciation globale des réseaux : un instrument de protection des deniers publics et son tempérament probatoire
L'appréciation de la dimension des réseaux au regard de l'ensemble de la zone n'est pas une règle d'airain dépourvue de correctifs. La troisième chambre civile a, dans un arrêt publié au Bulletin du 8 janvier 2026, précisé la répartition de la charge de la preuve qui gouverne ce contentieux technique. Elle a jugé qu'« il résulte que, lorsque la qualification de terrains à bâtir n'est contestée qu'au motif de l'insuffisance de la dimension des réseaux au regard de l'ensemble de la zone, il incombe à l'expropriant, responsable de l'aménagement de celle-ci et seul en possession des informations issues du dossier visé à l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, de rapporter la preuve de cette insuffisance » (Cass. 3e civ., 8 janv. 2026, n° 24-22.726, Publié au Bulletin).
Cette règle probatoire constitue un correctif procédural important au déséquilibre structurel qui caractérise le contentieux de l'expropriation. L'exproprié se trouve, par hypothèse, dans l'incapacité matérielle de démontrer l'insuffisance ou la suffisance des réseaux à l'échelle d'une zone d'aménagement dont la maîtrise échoit à l'autorité expropriante. La Cour de cassation en tire une conséquence logique : c'est à l'expropriant, et à lui seul, qu'il appartient de rapporter la preuve de l'insuffisance des réseaux lorsqu'il entend contester la qualification de terrain à bâtir sur ce fondement. Cette solution, énoncée par une formation de section de la troisième chambre civile, revêt une autorité particulière dans la hiérarchie des arrêts de la Cour de cassation.
A cet égard, la décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 2026 rappelle que le juge de l'expropriation « est compétent pour déterminer la consistance, l'usage et la valeur des biens immobiliers expropriés » et qu'« il appartient notamment au juge de l'expropriation, dans les conditions prévues par le chapitre II du titre II du livre III du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, d'écarter les servitudes et restrictions administratives affectant l'utilisation des biens si leur institution révèle de la part de l'expropriant une intention dolosive » (décision n° 2026-1206 QPC du 19 juin 2026, cons. 16). Le Conseil constitutionnel articule ainsi le contrôle juridictionnel de l'indemnité avec le mécanisme probatoire dégagé par la Cour de cassation, pour former un ensemble cohérent de garanties au profit de l'exproprié.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a rappelé la finalité de ces dispositions. En adoptant l'article L. 322-3, « le législateur a entendu, à des fins d'aménagement du territoire, éviter que l'acquisition de terrains par les collectivités publiques soit compromise par un renchérissement injustifié de leur prix. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général » (décision n° 2026-1206 QPC du 19 juin 2026, cons. 9). Cette reconnaissance explicite de l'objectif poursuivi par le législateur confère une légitimité constitutionnelle renforcée au mécanisme d'appréciation globale des réseaux, tout en ouvrant la voie à la réserve d'interprétation qui en constitue l'indispensable correctif.
II. La réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel : une correction ciblée pour les zones d'aménagement concerté multi-sites
A. Le risque constitutionnel identifié : l'évaluation inéquitable des parcelles situées dans des sites non contigus
La question prioritaire de constitutionnalité posée par la troisième chambre civile dans son arrêt du 10 avril 2026 portait sur un point précis : la conformité à l'article 17 de la Déclaration de 1789 de la seconde phrase du 2° de l'article L. 322-3 du code de l'expropriation, en ce qu'elle impose d'apprécier la dimension des réseaux au regard de l'ensemble de la zone d'aménagement concerté. Les requérants faisaient valoir que cette règle, appliquée de manière indifférenciée aux zones d'aménagement concerté multi-sites, permettait à l'autorité expropriante d'écarter la qualification de terrain à bâtir d'une parcelle pourtant située dans un secteur juridiquement constructible et suffisamment desservie par des réseaux, au seul motif qu'un autre secteur de la zone ne serait lui-même pas desservi.
Le Conseil constitutionnel a identifié avec précision le vice potentiel du dispositif. Il relève que « par l'effet d'une telle désignation, le caractère constructible du terrain est soumis à des conditions particulières et dépend des équipements de l'ensemble de la zone permettant d'assurer la desserte des constructions susceptibles d'y être implantées » (cons. 11). Il constate ensuite qu'« il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de cassation que, lorsque la parcelle est située dans une zone d'aménagement concerté multi-sites, la dimension des réseaux desservant ces différents sites s'apprécie également au regard de l'ensemble de cette zone » (cons. 13). Or cette extension jurisprudentielle de l'appréciation globale aux ZAC multi-sites emporte un risque constitutionnel : « ce faisant, les dispositions contestées sont susceptibles de s'appliquer à des parcelles situées sur des sites non contigus et éloignés les uns des autres, dont les conditions de desserte peuvent être différentes » (cons. 14).
Le risque ainsi circonscrit est celui d'une rupture d'égalité devant l'indemnisation, constitutive d'une méconnaissance de l'exigence de juste et préalable indemnité garantie par l'article 17 de la Déclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel s'est livré à un examen minutieux de ce grief, en énonçant la formule de principe qui gouverne cette matière : « afin de se conformer à ces exigences constitutionnelles, la loi ne peut autoriser l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers que pour la réalisation d'une opération dont l'utilité publique a été légalement constatée. La prise de possession par l'expropriant doit être subordonnée au versement préalable d'une indemnité. Pour être juste, l'indemnisation doit couvrir l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l'expropriation. En cas de désaccord sur la fixation du montant de l'indemnité, l'exproprié doit disposer d'une voie de recours appropriée » (cons. 5). Ce rappel solennel des exigences constitutionnelles ancre le raisonnement du Conseil dans une jurisprudence constante qui a élevé la juste indemnisation au rang de composante indissociable du droit de propriété. La Cour européenne des droits de l'homme, sur le fondement de l'article 1er du Protocole additionnel n° 1, a développé une jurisprudence parallèle exigeant un rapport raisonnable de proportionnalité entre l'ingérence dans le droit de propriété et le but poursuivi, cadre dans lequel la décision du Conseil constitutionnel trouve également un écho.
En effet, soumettre à un même régime d'appréciation globale des réseaux des sites non contigus, parfois distants de plusieurs kilomètres et dépourvus de toute connexion fonctionnelle, revient à priver les propriétaires des parcelles situées dans les secteurs les mieux desservis de la plus-value qu'ils tirent légitimement de cette situation de fait. Le Conseil constitutionnel relève que « le législateur a retenu un critère approprié pour qualifier un tel terrain de terrain à bâtir en vue de l'évaluation du préjudice subi par l'exproprié » (cons. 12) mais ce critère, pour approprié qu'il soit dans son principe, ne saurait être appliqué sans discernement à des situations foncièrement différentes. La réserve d'interprétation qui clôt la décision tire les conséquences de cette analyse, en introduisant un tempérament dont la portée pratique est considérable pour les opérations d'aménagement contemporaines.
B. La portée pratique de la réserve : vers une évaluation par ensemble cohérent de sites
La réserve d'interprétation énoncée par le Conseil constitutionnel au paragraphe 15 de sa décision constitue le cœur de l'apport de cette QPC. Le Conseil juge que, « sauf à méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, les dispositions contestées doivent être interprétées comme imposant à l'autorité expropriante, sous le contrôle du juge, d'apprécier la dimension des réseaux desservant une zone d'aménagement concerté multi-sites au regard de l'ensemble de la zone dans le seul cas où les différents sites à l'intérieur de son périmètre ont vocation à être desservis par de mêmes réseaux ou dépendent d'une capacité commune. Dans le cas contraire, la dimension des réseaux doit être appréciée au regard de chaque site ou, le cas échéant, de chaque ensemble de sites ayant vocation à être desservis par de mêmes réseaux ou dépendant d'une capacité commune » (cons. 15).
Cette réserve opère un découplage juridique entre le régime applicable aux ZAC mono-site, pour lesquelles l'appréciation globale se justifie pleinement par l'unité fonctionnelle de la zone, et celui applicable aux ZAC multi-sites, pour lesquelles l'appréciation doit être fragmentée en ensembles cohérents. L'innovation conceptuelle de cette décision réside dans l'introduction du critère de « capacité commune » et de « mêmes réseaux » comme principes directeurs de la délimitation des périmètres d'appréciation. Ainsi, lorsque des sites distincts d'une même ZAC ne partagent ni les mêmes réseaux ni une capacité d'infrastructure commune, chacun d'eux doit faire l'objet d'une évaluation autonome de la desserte.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a pris soin de rappeler que cette réserve d'interprétation s'inscrit dans un cadre procédural qui garantit le contrôle effectif du juge. Il précise qu'« il résulte de la jurisprudence constante de la Cour de cassation que, lorsque les terrains sont situés dans une zone désignée par un document d'urbanisme comme devant faire l'objet d'une opération d'aménagement d'ensemble, il incombe à l'expropriant de rapporter la preuve de l'insuffisance de la dimension des réseaux au regard de l'ensemble de la zone » (cons. 17). Ce rappel, combiné à la réserve du paragraphe 15, confère au contrôle juridictionnel une densité nouvelle : le juge de l'expropriation devra non seulement vérifier que l'expropriant rapporte la preuve de l'insuffisance des réseaux, mais également que le périmètre d'appréciation retenu est conforme aux exigences constitutionnelles, c'est-à-dire qu'il correspond à un ensemble de sites partageant de mêmes réseaux ou une capacité commune.
En conséquence, la décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 2026 enrichit le droit de l'expropriation d'un mécanisme de granularité dans l'évaluation des terrains situés en ZAC multi-sites. Le juge de l'expropriation, lorsqu'il est saisi d'une contestation portant sur la qualification de terrain à bâtir, doit désormais procéder en trois temps. Il lui appartient d'abord d'identifier si la zone d'aménagement concerté est ou non multi-sites. Dans l'affirmative, il doit vérifier si les différents sites partagent de mêmes réseaux ou dépendent d'une capacité commune. Si tel n'est pas le cas, l'appréciation de la desserte doit être conduite site par site ou par groupes de sites cohérents. Si tel est le cas, l'appréciation globale au regard de l'ensemble de la zone demeure la règle, sous le contrôle de la charge probatoire pesant sur l'expropriant.
Des lors, cette décision ne bouleverse pas l'économie générale du droit de l'expropriation mais en corrige un point d'application devenu problématique à mesure que les collectivités publiques ont recouru à des ZAC multi-sites pour conduire leurs opérations d'aménagement. Elle confère au contentieux indemnitaire une souplesse qui lui faisait défaut, sans pour autant affaiblir la protection des finances publiques qui constitue la raison d'être du mécanisme d'appréciation globale. L'exproprié dont la parcelle est située dans un secteur parfaitement viabilisé d'une ZAC multi-sites ne pourra plus se voir opposer l'insuffisance des réseaux d'un autre secteur avec lequel son terrain ne partage aucune connexion fonctionnelle. L'expropriant, quant à lui, conserve la faculté de contester la qualification de terrain à bâtir en démontrant l'insuffisance des réseaux, mais dans un périmètre d'appréciation désormais circonscrit à la réalité technique des infrastructures. La vente de biens immobiliers comme les contentieux de l'urbanisme trouvent ainsi dans cette décision une source nouvelle de prévisibilité pour les acteurs économiques et les propriétaires fonciers.
Pour les collectivités territoriales expropriantes, la décision du 19 juin 2026 emporte une conséquence pratique immédiate : dans les ZAC multi-sites, elles devront désormais constituer un dossier d'évaluation qui identifie, pour chaque site ou groupe de sites homogènes, la capacité des réseaux de desserte. À défaut, elles s'exposent à une contestation fructueuse de la qualification retenue et, partant, à une revalorisation significative de l'indemnité due. Pour les propriétaires expropriés, la décision ouvre une brèche utile dans un contentieux où le rapport de force probatoire était, jusqu'à présent, très favorable à l'autorité expropriante, en dépit du correctif apporté par l'arrêt du 8 janvier 2026 sur la charge de la preuve.
En toute hypothèse, la décision du Conseil constitutionnel confirme que le droit de l'expropriation, pour être conforme à la Constitution, doit combiner de manière équilibrée la protection des finances publiques et la garantie d'une juste indemnisation du propriétaire dépossédé. Cet équilibre, qui est au cœur du droit public des biens depuis la Révolution française, trouve dans la QPC du 19 juin 2026 une traduction contemporaine et techniquement aboutie, à la hauteur de la complexité des opérations d'aménagement du XXIe siècle.
Conclusion
La décision n° 2026-1206 QPC du 19 juin 2026 apporte une contribution mesurée mais décisive au droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique. En déclarant conformes à la Constitution les dispositions de l'article L. 322-3 du code de l'expropriation sous la réserve d'interprétation qui vient d'être exposée, le Conseil constitutionnel préserve l'équilibre entre l'intérêt général de la collectivité publique expropriante et la garantie individuelle du droit de propriété. Cette décision s'inscrit dans le sillage d'une jurisprudence nourrie de la troisième chambre civile de la Cour de cassation, dont elle synthétise les apports tout en leur conférant une assise constitutionnelle explicite. Les praticiens du droit de l'expropriation — avocats, notaires, évaluateurs fonciers et collectivités territoriales — y trouveront un guide sûr pour la conduite des évaluations indemnitaires dans le cadre désormais fréquent des zones d'aménagement concerté multi-sites.
Transmettez les pièces de votre dossier au cabinet. Maître Reda KOHEN vous répond personnellement sous 24 heures avec une première analyse stratégique.