La proportionnalité des sanctions en droit des affaires après la décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2026 sur le non-cumul des sanctions administratives

La décision rendue par le Conseil constitutionnel le 25 juin 2026 sous le numéro 2026-1210 QPC (conseil-constitutionnel.fr) marque une étape significative dans la construction d’un droit des affaires respectueux du principe de proportionnalité des sanctions. Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques, le Conseil a censuré la possibilité, ouverte par ces dispositions, de cumuler plusieurs poursuites et sanctions administratives à l’encontre d’une même entreprise pour des faits identiques de prospection commerciale non sollicitée. Cette décision, fondée sur le principe de nécessité des peines garanti par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, s’inscrit dans un mouvement jurisprudentiel plus large qui, depuis plusieurs années, irrigue l’ensemble du contentieux économique. Or, si cette censure constitutionnelle constitue un événement notable pour la pratique du droit des affaires, elle ne saurait être isolée de l’évolution parallèle de la jurisprudence de la chambre commerciale de la Cour de cassation qui, dans le même temps, a précisé les contours du contrôle de proportionnalité applicable aux sanctions prononcées en matière de pratiques restrictives de concurrence et de pratiques anticoncurrentielles. L’objet de la présente analyse est, précisément, de mettre en perspective ces deux mouvements jurisprudentiels pour en dégager les principes directeurs et les conséquences pratiques pour les entreprises et leurs conseils.

I. Le renouveau du principe de proportionnalité des sanctions par la décision du 25 juin 2026

A. La consécration d’un principe constitutionnel de non-cumul des sanctions administratives

Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision du 25 juin 2026, rappelé qu’il résulte de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, applicable à toute sanction ayant le caractère d’une punition, qu’une même personne ne peut faire l’objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux. Ce principe, désigné sous la maxime non bis in idem, constitue l’une des garanties fondamentales du droit répressif, qu’il soit pénal ou administratif. En l’espèce, le Conseil a constaté que l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques (legifrance.gouv.fr) permettait à trois autorités distinctes — la Commission nationale de l’informatique et des libertés, l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation, et l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse — de sanctionner tout manquement à l’interdiction de prospection directe sans consentement préalable de l’utilisateur.

L’analyse à laquelle s’est livré le Conseil constitutionnel mérite d’être exposée dans le détail, car elle fixe une méthode de raisonnement applicable à l’ensemble du droit économique. Il a, en premier lieu, relevé que les trois régimes répressifs tendent à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique. En deuxième lieu, il a jugé que ces différents régimes poursuivent un même objectif de protection de la vie privée des utilisateurs de services de communications électroniques contre les prospections commerciales non sollicitées, de sorte qu’ils protègent les mêmes intérêts sociaux. En dernier lieu, il a examiné la nature des sanctions encourues devant chacune de ces autorités — amendes administratives pouvant atteindre, selon les cas, 10 millions d’euros ou 2 % du chiffre d’affaires annuel mondial pour la CNIL, 3 % du chiffre d’affaires hors taxe ou 150 000 euros pour l’ARCEP, et 375 000 euros pour une personne morale devant la DGCCRF — pour en conclure que ces sanctions étaient de même nature. Le constat de l’identité de faits, d’intérêts sociaux protégés et de nature des sanctions a ainsi conduit le Conseil à déclarer les dispositions contestées contraires à la Constitution.

Par ailleurs, cette décision s’inscrit dans une lignée jurisprudentielle déjà bien établie. Le Conseil constitutionnel avait, dans une décision antérieure du 25 mars 2022 (n° 2021-984 QPC), rappelé qu’aucune exigence constitutionnelle n’impose que des sanctions administratives prononcées pour des manquements distincts soient soumises à une règle de non-cumul. La décision du 25 juin 2026 affine cette jurisprudence en identifiant précisément les critères du cumul prohibé : identité des faits, identité de qualification, identité de nature des sanctions, et identité des intérêts sociaux protégés. Dès lors, c’est une grille d’analyse à quatre critères que le juge constitutionnel met à la disposition des praticiens pour apprécier la validité des dispositifs répressifs à étages qui caractérisent le droit économique contemporain.

B. La portée immédiate et les effets reportés : une transition pragmatique vers l’unité de poursuite

La décision du Conseil constitutionnel ne se borne pas à un constat d’inconstitutionnalité. Elle aménage avec pragmatisme les effets de cette déclaration. D’une part, le Conseil a jugé que l’abrogation immédiate des dispositions contestées entraînerait des conséquences manifestement excessives, en ce qu’elle empêcherait toute poursuite et mettrait fin à celles engagées sur le fondement de ces dispositions, que des premières poursuites aient ou non déjà été diligentées par l’une des autorités compétentes. En conséquence, il a reporté au 31 octobre 2027 la date d’abrogation de ces dispositions, laissant ainsi au législateur un délai raisonnable pour intervenir. D’autre part, afin de faire cesser l’inconstitutionnalité constatée dès la publication de sa décision, le Conseil a posé une règle transitoire : jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi ou jusqu’à la date d’abrogation, des poursuites ne pourront être engagées ou continuées par l’une des autorités compétentes dès lors que de premières poursuites auront déjà été engagées pour les mêmes faits et à l’encontre de la même personne devant une autre de ces autorités, ou que la même personne a déjà été sanctionnée de manière définitive.

Cet aménagement des effets dans le temps, qui combine report de l’abrogation et injonction immédiate de non-cumul, constitue une technique désormais éprouvée du contrôle de constitutionnalité des lois. Il témoigne de la volonté du Conseil constitutionnel de ne pas créer de vide juridique tout en assurant une protection effective des droits garantis par la Constitution dès le prononcé de sa décision. À cet égard, il convient de relever que cette décision dépasse le seul cadre du démarchage commercial. Le raisonnement suivi par le Conseil constitutionnel est transposable à toute situation dans laquelle plusieurs autorités administratives disposent d’un pouvoir de sanction sur un même comportement. Or, le droit des affaires est précisément l’un des domaines où cette configuration est la plus fréquente : pensons aux cumuls de sanctions entre l’Autorité de la concurrence et l’Autorité des marchés financiers, entre l’administration fiscale et le juge pénal en matière de fraude fiscale, ou encore entre les autorités de régulation sectorielle et les autorités de concurrence.

En outre, cette décision fait écho aux exigences conventionnelles issues de l’article 4 du Protocole n° 7 à la Convention européenne des droits de l’homme, qui prohibe le cumul de poursuites pénales pour une même infraction, et dont la Cour européenne des droits de l’homme a étendu la portée aux sanctions administratives présentant un caractère répressif. La convergence entre le standard constitutionnel français et le standard conventionnel européen renforce la sécurité juridique des entreprises confrontées à une pluralité de procédures répressives.

Cette décision s’articule avec une tendance législative récente qui tend à rationaliser le paysage des sanctions économiques. La loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique a, dans plusieurs de ses dispositions, recherché une meilleure articulation entre les différents régimes répressifs applicables aux entreprises, en réduisant les hypothèses de doubles sanctions et en clarifiant les compétences respectives des autorités de contrôle. La décision du 25 juin 2026 conforte cette orientation en lui donnant un fondement constitutionnel explicite, ce qui contraint le législateur à poursuivre le mouvement de rationalisation engagé.

II. La déclinaison du contrôle de proportionnalité par la chambre commerciale de la Cour de cassation

A. Le contrôle de proportionnalité dans les pratiques restrictives de concurrence

La décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2026 prend un relief particulier lorsqu’elle est lue à la lumière de la jurisprudence récente de la chambre commerciale de la Cour de cassation en matière de pratiques restrictives de concurrence. Dans un arrêt du 26 février 2025, publié au Bulletin, la chambre commerciale a précisé les critères d’appréciation du déséquilibre significatif au sens de l’article L. 442-1, I, 2°, du code de commerce, qui engage la responsabilité de son auteur et l’oblige à réparer le préjudice causé le fait, dans le cadre de la négociation commerciale, de la conclusion ou de l’exécution d’un contrat, par toute personne exerçant des activités de production, de distribution ou de services, de soumettre ou de tenter de soumettre l’autre partie à des obligations créant un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties (legifrance.gouv.fr). La Cour a jugé que « l’appréciation du déséquilibre significatif passe par une analyse concrète de l’économie générale du contrat » et qu’« un tel déséquilibre ne peut se déduire du seul fait que la clause litigieuse place la partie qui invoque à son profit l’article L. 442-1, I, 2°, du code de commerce dans une situation moins favorable que celle résultant de l’application de dispositions législatives ou réglementaires supplétives de la volonté des cocontractants » (Cass. com., 26 fév. 2025, n° 23-20.225, Publié au Bulletin).

Cette formulation, qui impose une appréciation concrète et globale du contrat, emporte des conséquences pratiques considérables. Elle signifie qu’une clause ne peut être réputée déséquilibrée au seul motif qu’elle déroge à des dispositions supplétives du code civil. Le juge doit examiner l’ensemble de l’économie contractuelle pour déterminer si le déséquilibre allégué est effectivement significatif. Cette approche, qui tempère la rigueur apparente du texte, participe d’une exigence de proportionnalité dans l’application des sanctions aux pratiques restrictives. Par ailleurs, le même jour, la chambre commerciale a précisé, dans un autre arrêt publié au Bulletin, que « l’écrit par lequel une entreprise notifie son intention de ne pas poursuivre une relation commerciale établie ne fait courir le préavis dû à l’entreprise qui subit la rupture que s’il précise à quelle date la relation prendra fin » (Cass. com., 26 fév. 2025, n° 23-50.012, Publié au Bulletin). Cette décision, qui renforce les exigences formelles du préavis de rupture, illustre la recherche d’un équilibre entre la protection du partenaire évincé et la liberté de rompre les relations commerciales.

En outre, dans un arrêt du 28 février 2024, publié au Bulletin, la chambre commerciale a jugé que « la prescription de l’action du ministre, qui ne fait pas l’objet de règles spéciales et est dès lors régie par l’article 2224 du code civil, a pour point de départ le jour où ce dernier, qui est titulaire d’un droit à agir, a connu ou aurait dû connaître les faits qui, caractérisant une pratique restrictive, lui permettent d’exercer ce droit » (Cass. com., 28 fév. 2024, n° 22-10.314, Publié au Bulletin). La Cour a également rappelé que « la conclusion d’une transaction entre des partenaires économiques n’a pas pour effet de priver le ministre des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 442-4 du code de commerce » et qu’« une société ayant acquis les titres de sociétés à l’origine de clauses constitutives d’un déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties et qui ne cesse pas ces pratiques, et partant, y participe également, peut être condamnée, in solidum avec ces dernières, à une amende civile ». Ces précisions relatives à la prescription de l’action du ministre et à l’étendue de la solidarité dans le paiement de l’amende civile participent de la même logique de proportionnalité et de sécurité juridique.

Ces décisions, lues ensemble, dessinent une conception exigeante mais équilibrée du contrôle des pratiques restrictives. La chambre commerciale n’entend ni affaiblir le dispositif de lutte contre les pratiques abusives, ni permettre un usage instrumental de ces dispositions par des cocontractants de mauvaise foi. Elle impose au contraire un contrôle concret qui, en toutes circonstances, replace la clause litigieuse dans l’économie générale du contrat et vérifie l’existence effective d’un déséquilibre significatif. Dès lors, la proportionnalité n’est pas seulement un principe régissant le quantum des sanctions : elle innerve la qualification même de la pratique restrictive.

B. La proportionnalité procédurale dans la répression des pratiques anticoncurrentielles

Le contrôle de proportionnalité des sanctions ne se limite pas au droit substantiel. Il s’étend, de manière tout aussi déterminante, aux garanties procédurales qui entourent le prononcé des sanctions en droit de la concurrence. Sur ce terrain, l’arrêt rendu par la chambre commerciale le 13 mai 2026, publié au Bulletin et au Rapport, constitue une décision de principe. La Cour y a jugé que « les pièces annexées à la notification des griefs ou au rapport sont portées à la connaissance des entreprises mises en cause, lesquelles sont en mesure de les discuter dans des conditions ne les plaçant pas dans une situation de net désavantage par rapport à leurs adversaires » et que, par conséquent, ne viole pas les principes de la contradiction, de l’égalité des armes et de loyauté le fait pour l’Autorité de la concurrence de fonder sa décision de sanction sur ces pièces, y compris celles qui n’ont pas été mentionnées par la notification de griefs ou le rapport (Cass. com., 13 mai 2026, n° 22-22.623, Publié au Bulletin et au Rapport).

Cette décision, rendue dans le contentieux très médiatisé des pratiques anticoncurrentielles imputées aux sociétés Apple et à leurs grossistes sur le marché de la distribution de produits informatiques, illustre l’importance que la chambre commerciale attache au respect des droits de la défense dans les procédures de sanction. En écartant le grief tiré de la violation de l’égalité des armes, la Cour valide une pratique procédurale de l’Autorité de la concurrence tout en fixant un standard exigeant : les pièces sur lesquelles se fonde la décision de sanction doivent avoir été effectivement portées à la connaissance des entreprises mises en cause et celles-ci doivent avoir été en mesure de les discuter contradictoirement. Ce standard, qui s’inspire directement de l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, constitue une garantie essentielle du droit à un procès équitable dans le contentieux économique.

Par ailleurs, la chambre commerciale avait, dans un arrêt du 31 janvier 2024 publié au Bulletin, précisé les contours du recours en légalité contre une décision de refus d’engagements de l’Autorité de la concurrence, en jugeant que ce recours « a seulement pour objet de faire contrôler, dans les limites résultant de l’existence du pouvoir discrétionnaire de l’Autorité de la concurrence, que l’entreprise ou l’organisme concerné a bien été en mesure de présenter, dans les délais et conditions prévus par les dispositions légales et réglementaires applicables, une proposition d’engagements de nature à mettre un terme aux préoccupations de concurrence préalablement identifiées par l’Autorité » (Cass. com., 31 janv. 2024, n° 22-16.616, Publié au Bulletin). Cette décision, qui encadre strictement l’office du juge dans le contrôle des décisions de l’Autorité de la concurrence, participe de la même recherche d’un équilibre entre l’efficacité de la répression des pratiques anticoncurrentielles et le respect des droits procéduraux des entreprises.

En conséquence, le mouvement qui se dessine à travers ces décisions est celui d’une exigence croissante de proportionnalité qui irrigue tant le droit substantiel que le droit processuel des sanctions économiques. Cette évolution n’est pas propre au droit français. Elle s’inscrit dans un contexte européen marqué par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne sur le principe de proportionnalité des sanctions et par les exigences de la Convention européenne des droits de l’homme. La décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2026 sur le non-cumul des sanctions administratives constitue, dans cette perspective, un maillon supplémentaire d’une chaîne jurisprudentielle qui, de Luxembourg à Strasbourg en passant par Paris, tend à encadrer plus strictement le pouvoir répressif de l’administration à l’égard des entreprises.

Il n’en demeure pas moins que des questions importantes restent en suspens. La décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2026 laisse au législateur le soin de réorganiser le dispositif répressif en matière de prospection commerciale. La loi nouvelle devra déterminer l’autorité compétente pour poursuivre et sanctionner les manquements à l’article L. 34-5 du code des postes et des communications électroniques, ou à tout le moins prévoir un mécanisme d’articulation et de coordination entre les différentes autorités susceptibles d’intervenir. La solution retenue aura valeur de précédent pour l’ensemble des secteurs où un cumul de sanctions administratives est actuellement possible. De même, la chambre commerciale sera vraisemblablement appelée à préciser, dans les mois et années à venir, les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel sur les autres hypothèses de cumul de sanctions en droit des affaires, notamment en matière de cumul entre sanctions de l’Autorité de la concurrence et sanctions sectorielles.

Conclusion

La décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2026 constitue une étape importante dans la construction d’un droit des affaires respectueux du principe de proportionnalité des sanctions. En censurant le cumul de sanctions administratives pour des faits identiques de prospection commerciale non sollicitée, le Conseil réaffirme la vigueur du principe de nécessité des peines dans le champ du droit économique, tout en aménageant avec pragmatisme les effets de sa décision pour éviter un vide répressif. Cette décision s’articule avec une jurisprudence abondante de la chambre commerciale de la Cour de cassation qui, dans le même temps, impose un contrôle concret du déséquilibre significatif dans les pratiques restrictives de concurrence et renforce les garanties procédurales entourant le prononcé des sanctions par l’Autorité de la concurrence. De la censure constitutionnelle du 25 juin 2026 à l’arrêt Apple du 13 mai 2026, en passant par les décisions du 26 février 2025 sur le déséquilibre significatif et la rupture brutale, c’est un même souci de proportionnalité qui anime la jurisprudence. Les praticiens du droit des affaires, qu’ils conseillent des entreprises exposées à un risque de cumul de sanctions ou qu’ils assistent des parties à un contentieux de pratiques restrictives ou anticoncurrentielles, doivent intégrer cette exigence de proportionnalité dans leur analyse et leur stratégie.