L’architecture européenne du contrôle des concentrations à l’épreuve des mécanismes de call-in : la déclaration commune de l’ECN du 23 juin 2026
I. L’architecture traditionnelle du contrôle des concentrations à l’épreuve des mutations économiques
A. Le système des seuils de notification obligatoire : fondements et fragilités
Le contrôle des concentrations constitue l’un des piliers de l’ordre public économique européen. En droit français, l’article L. 430-1 du code de commerce définit l’opération de concentration comme la fusion d’entreprises antérieurement indépendantes, l’acquisition du contrôle de tout ou partie d’une entreprise ou encore la création d’une entreprise commune accomplissant de manière durable toutes les fonctions d’une entité économique autonome. L’article L. 430-2 du même code soumet ces opérations à une obligation de notification préalable lorsque des seuils de chiffre d’affaires sont franchis, avec des règles spécifiques pour le commerce de détail et les départements d’outre-mer. Parallèlement, le règlement (CE) n° 139/2004 du 20 janvier 2004 régit les concentrations de dimension communautaire et prévoit un mécanisme de renvoi entre la Commission européenne et les autorités nationales, parmi lesquelles l’Autorité de la concurrence, consacrant le principe du guichet unique.
Ce système, fondé sur le seul critère du chiffre d’affaires, présente une fragilité structurelle que la pratique a révélée avec une acuité croissante. Certaines concentrations, bien qu’inférieures aux seuils, peuvent produire des effets anticoncurrentiels significatifs sur les marchés nationaux, en particulier dans les secteurs où la valeur de l’entreprise ne se reflète pas dans son chiffre d’affaires, tels que l’économie numérique ou les biotechnologies. La Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt Towercast du 16 mars 2023, a reconnu la possibilité de contrôler une opération de concentration sous l’angle de l’abus de position dominante prohibé par l’article 102 du TFUE, précisément pour pallier ce déficit de contrôle ex ante. Cette décision a ouvert une brèche dans la distinction traditionnelle entre contrôle des concentrations et prohibition des pratiques anticoncurrentielles.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a, pour sa part, développé une jurisprudence rigoureuse quant à l’étendue des pouvoirs de l’Autorité de la concurrence. Dans l’arrêt Janssen-Cilag du 1er juin 2022 (pourvoi n° 19-20.999), elle a jugé que l’Autorité de la concurrence « peut être saisie de toute pratique susceptible de constituer une infraction aux règles de concurrence, quel que soit le secteur d’activité concerné » et a « le devoir, aux fins d’apprécier leur éventuel caractère anticoncurrentiel, de replacer les pratiques incriminées dans leur contexte juridique et factuel ». Cette solution consacre une conception extensive de la compétence matérielle de l’Autorité, lui permettant d’analyser la réglementation sectorielle applicable sans pour autant empiéter sur les prérogatives des autorités sanitaires ou techniques.
La distinction cardinale entre la prohibition des pratiques anticoncurrentielles et le contrôle des concentrations reste néanmoins structurante. L’article L. 420-1 du code de commerce prohibe les actions concertées, conventions, ententes ou coalitions ayant pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence, tandis que l’article L. 420-2 prohibe l’exploitation abusive d’une position dominante ou d’un état de dépendance économique. Ces deux dispositifs, avec leurs équivalents européens que sont les articles 101 et 102 du TFUE, forment avec le contrôle des concentrations un triptyque dont la cohérence est essentielle à l’effectivité du droit de la concurrence. La récente réforme française issue de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026, qui a substantiellement relevé les seuils de notification tout en préservant des règles spécifiques pour les départements et collectivités d’outre-mer, illustre la tension permanente entre l’objectif de simplification administrative et l’impératif de protection de l’ordre public concurrentiel. Cette réforme, en réduisant le nombre d’opérations notifiables, rend d’autant plus nécessaire l’existence de mécanismes correctifs permettant de rattraper les concentrations qui, bien qu’inférieures aux seuils, produiraient des effets anticoncurrentiels sensibles sur les marchés nationaux.
B. Les mécanismes de renvoi et la coopération au sein du réseau européen de concurrence
Le règlement (CE) n° 139/2004 a institué un double système de renvoi entre la Commission européenne et les autorités nationales de concurrence. L’article 4, paragraphe 5, permet aux parties notifiantes de solliciter le renvoi d’une concentration de dimension communautaire vers l’autorité nationale d’un État membre, tandis que l’article 22 habilite les autorités nationales à demander le renvoi à la Commission d’une concentration n’atteignant pas les seuils communautaires mais affectant le commerce entre États membres. Ce mécanisme illustre le principe de subsidiarité qui irrigue l’architecture institutionnelle européenne en matière de concurrence.
La déclaration commune du Réseau européen de concurrence du 23 juin 2026 sur la mise en œuvre des mécanismes de call-in prolonge cette logique de coopération. Elle reconnaît que le nombre d’États membres ayant adopté des mécanismes de call-in a augmenté significativement, créant un risque de fragmentation du cadre juridique européen que l’ECN entend prévenir par l’énonciation de principes communs. Ces principes, qui concernent la sécurité juridique, la prévisibilité et la proportionnalité, visent à garantir que l’exercice du pouvoir de call-in par une autorité nationale ne constitue pas une entrave disproportionnée à la liberté d’entreprendre et à la libre circulation des capitaux.
Cette coopération institutionnelle s’est construite progressivement sous le contrôle vigilant des juridictions nationales. La chambre commerciale de la Cour de cassation a ainsi précisé les contours procéduraux des recours contre les décisions de l’Autorité de la concurrence dans deux arrêts significatifs. Dans l’arrêt ANODE/EDF du 15 mai 2024 (pourvoi n° 22-23.616), elle a jugé que le recours contre une décision de rejet de saisine faute d’éléments suffisamment probants, qui ne formule aucune autre demande qu’un renvoi pour instruction, n’étant pas de nature à affecter les droits de la personne visée par la plainte, son intervention à l’instance de recours est irrecevable. Dans l’arrêt Ambulances Sannac du 28 mai 2025 (pourvoi n° 23-14.180), elle a précisé que l’obligation pour l’auteur d’un recours de notifier à l’Autorité de la concurrence une copie de sa déclaration dans les cinq jours du dépôt, prescrite à peine de caducité relevée d’office par l’article R. 464-13 du code de commerce, ne porte pas « une atteinte disproportionnée au droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en l’absence de circonstance particulière étrangère à l’auteur du recours qui l’aurait mis dans l’impossibilité de procéder à cette notification ».
Par ailleurs, la chambre commerciale a renforcé le contrôle juridictionnel des sanctions prononcées par l’Autorité de la concurrence dans l’arrêt Santerne/Vinci du 24 septembre 2025 (pourvoi n° 23-13.733). Aux termes de cette décision, en cas de refus de la transaction proposée par le ministre en application de l’article L. 464-9 du code de commerce, l’Autorité de la concurrence est saisie des faits, objet de la procédure de transaction, « sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement ». Cette solution consacre le caractère objectif de la saisine de l’Autorité, qualifiée par l’arrêt de saisine in rem, et renforce l’indépendance de l’autorité administrative dans l’exercice de son pouvoir de sanction.
Dans le contentieux indemnitaire, la chambre commerciale a posé des principes structurants quant à l’imputabilité des pratiques anticoncurrentielles au sein des groupes de sociétés. L’arrêt Lactalis du 7 juin 2023 (pourvoi n° 22-10.545) énonce que « lorsqu’une société mère détient la totalité ou la quasi-totalité du capital de sa filiale, et que cette filiale a commis une infraction aux règles de la concurrence de l’Union européenne, il existe une présomption selon laquelle ladite société mère exerce effectivement une influence déterminante sur le comportement de sa filiale », une présomption réfragable que la société mère peut combattre en démontrant le comportement autonome de sa filiale sur le marché. Ces règles, déduites de la jurisprudence constante de la Cour de justice, s’appliquent à l’identique en droit interne, témoignant de l’intégration normative du droit européen de la concurrence dans l’ordre juridique français.
II. La déclaration commune de l’ECN du 23 juin 2026 : une réponse coordonnée au déficit de contrôle
A. Les principes directeurs énoncés par le réseau européen de concurrence
Le 23 juin 2026, la Commission européenne et les autorités nationales de concurrence réunies au sein du Réseau européen de concurrence ont adopté une déclaration commune relative aux principes applicables aux mécanismes de call-in en matière de concentrations. Ce texte, de nature interprétative, ne modifie pas les règles de compétence existantes mais vise à encadrer l’exercice par les autorités nationales de leur pouvoir d’attraction sur des concentrations ne franchissant pas les seuils de notification obligatoire mais susceptibles de produire des effets anticoncurrentiels significatifs sur leur territoire.
La déclaration commune pose plusieurs principes essentiels. Elle rappelle d’abord que les mécanismes de call-in doivent être conçus comme des instruments complémentaires, et non alternatifs, au système des seuils de notification fondés sur le chiffre d’affaires. Ensuite, elle impose aux autorités nationales de veiller à la sécurité juridique des entreprises en définissant des critères objectifs, transparents et prévisibles pour l’exercice de ce pouvoir d’attraction. Enfin, elle consacre le principe de proportionnalité, en vertu duquel le recours au call-in ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de protection de la concurrence sur le marché national concerné.
Cette initiative s’inscrit dans un contexte européen caractérisé par une diversification des instruments de régulation de la concurrence. Le déploiement progressif du Digital Markets Act (règlement 2022/1925), la révision continue des lignes directrices sur les concentrations, la réforme du règlement d’exemption par catégorie applicable aux accords de transfert de technologie (TTBER), ainsi que l’adoption du règlement sur les subventions étrangères (FSR) témoignent de la volonté de l’Union de doter son droit de la concurrence d’instruments adaptés aux mutations contemporaines de l’économie. La déclaration de l’ECN sur les mécanismes de call-in s’inscrit dans cette dynamique d’adaptation et de modernisation. L’expérience comparée des juridictions ayant déjà mis en œuvre des mécanismes de call-in, au premier rang desquelles le Royaume-Uni dont la Competition and Markets Authority dispose d’un pouvoir d’intervention ex post sur les opérations de concentration depuis le Brexit, offre un précédent utile pour anticiper la portée concrète de la déclaration de l’ECN. Le modèle britannique, qui combine un système de notification volontaire avec la faculté pour l’autorité de concurrence d’imposer des mesures correctives, a démontré son efficacité dans des secteurs où le chiffre d’affaires de la cible ne traduit pas la valeur stratégique réelle de l’opération, tels que l’intelligence artificielle, les semi-conducteurs ou les biotechnologies.
La cohérence de cette évolution normative est d’autant plus nécessaire que les juridictions nationales exercent un contrôle exigeant sur les décisions des autorités de concurrence. La condition d’affectation sensible du commerce entre États membres, qui détermine l’applicabilité du droit européen de la concurrence, constitue un élément central de cette architecture. Dans l’arrêt Carrefour du 15 mai 2024 (pourvoi n° 23-10.696), la chambre commerciale a rappelé que cette condition doit être « entendue par référence au cadre réel où se place l’accord, eu égard aux caractéristiques économiques du marché en cause », et que le fait qu’une pratique ne relève pas de l’article 101 du TFUE ne fait pas obstacle à ce qu’elle soit appréhendée par le droit national de la concurrence, éventuellement plus strict. Cette subsidiarité entre les ordres juridiques, européen et nationaux, justifie pleinement l’intervention de l’ECN pour harmoniser les conditions d’exercice des mécanismes de call-in.
B. Les implications pour la sécurité juridique et la pratique des affaires
La déclaration commune de l’ECN du 23 juin 2026 revêt une importance pratique considérable pour les entreprises et leurs conseils, en particulier en France. La loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 relative à la simplification de la vie économique a substantiellement relevé les seuils de notification obligatoire en matière de contrôle des concentrations, réduisant mécaniquement le nombre d’opérations soumises à l’obligation de notification préalable. Dans ce contexte, la déclaration de l’ECN fournit un cadre de référence pour l’éventuel exercice par l’Autorité de la concurrence d’un pouvoir de call-in sur les opérations désormais exclues du contrôle obligatoire. Elle constitue également un guide pour les praticiens amenés à évaluer le risque de contrôle ex post d’une concentration ne satisfaisant pas aux seuils de notification.
L’articulation entre les différentes branches du droit de la concurrence trouve un écho dans la jurisprudence la plus récente de la chambre commerciale. L’arrêt du 13 mai 2026 (pourvoi n° 24-17.137) a consacré le principe d’autonomie du droit des pratiques restrictives en jugeant que l’article L. 442-1 du code de commerce, qui prohibe le déséquilibre significatif dans les droits et obligations des parties, et l’article 1171 du code civil, qui sanctionne les clauses abusives dans les contrats d’adhésion, constituent deux régimes distincts obéissant à des logiques propres. Cette décision, qui contribue à clarifier l’articulation entre le droit commun des contrats et le droit spécial des pratiques restrictives, illustre l’exigence de prévisibilité qui sous-tend également la déclaration de l’ECN.
La déclaration commune doit également être mise en perspective avec la jurisprudence européenne relative aux droits de la défense dans les procédures de concurrence. L’arrêt LFP/Mediapro du 25 septembre 2024 (pourvoi n° 23-13.067) a posé le principe selon lequel « une pratique anticoncurrentielle mentionnée à l’article L. 481-1 est présumée établie de manière irréfragable à l’égard de la personne physique ou morale désignée au même article dès lors que son existence et son imputation à cette personne ont été constatées par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire pour la partie relative à ce constat ». La présomption irréfragable ainsi instituée au profit des victimes de pratiques anticoncurrentielles consacre le rôle du juge judiciaire comme garant de l’effectivité du droit de la concurrence européen.
L’émergence des mécanismes de call-in participe ainsi d’un mouvement plus large qui, du contrôle juridictionnel des décisions de l’Autorité de la concurrence à l’harmonisation des pratiques nationales par l’ECN, des règles d’imputation des pratiques anticoncurrentielles dans les groupes de sociétés à la constitutionnalisation de l’ordre public économique, tend à renforcer la cohérence et l’effectivité du droit européen de la concurrence. La déclaration du 23 juin 2026, en posant des principes communs aux mécanismes de call-in, participe directement de cet objectif. Elle offre aux autorités nationales un cadre de référence pour l’exercice de leurs compétences et aux entreprises un instrument de prévisibilité quant au risque de contrôle de leurs opérations de croissance externe.
L’expérience comparée des juridictions qui ont déjà mis en œuvre des mécanismes de call-in, au premier rang desquelles le Royaume-Uni avec la Competition and Markets Authority, offre un précédent utile pour anticiper la portée concrète de la déclaration de l’ECN. Le modèle britannique, qui combine un système de notification volontaire avec un pouvoir d’intervention ex post de l’autorité de concurrence sur les opérations susceptibles de porter atteinte à la concurrence, a démontré son efficacité dans des secteurs où le chiffre d’affaires de la cible ne traduit pas la valeur stratégique de l’opération. La déclaration de l’ECN, en énonçant des principes communs de sécurité juridique et de proportionnalité, entend précisément éviter que la généralisation de ces mécanismes ne conduise à une insécurité juridique préjudiciable à l’attractivité du marché intérieur.
La déclaration commune de l’ECN du 23 juin 2026 consacre également le principe de non-discrimination entre les États membres. Les entreprises doivent pouvoir raisonnablement anticiper que le même type d’opération de concentration, présentant les mêmes caractéristiques économiques et concurrentielles, sera traité selon des critères similaires dans les différents États membres ayant adopté un mécanisme de call-in. Cette exigence de cohérence, qui prolonge la logique du guichet unique inhérente au règlement n° 139/2004, constitue une garantie essentielle pour les groupes internationaux dont les opérations de croissance externe impliquent par nature plusieurs juridictions. Elle rejoint l’objectif d’harmonisation que la chambre commerciale de la Cour de cassation a elle-même poursuivi en appliquant aux pratiques anticoncurrentielles de droit interne les règles d’imputabilité élaborées par la Cour de justice de l’Union européenne, ainsi qu’elle l’a fait dans l’arrêt Lactalis du 7 juin 2023 en transposant la présomption de l’influence déterminante de la société mère sur sa filiale détenue à 99,9 %, présomption déduite de la jurisprudence Akzo Nobel et Italmobiliare de la Cour de justice.
La déclaration commune de l’ECN du 23 juin 2026 consacre également le principe de non-discrimination entre États membres, en vertu duquel les entreprises doivent pouvoir raisonnablement anticiper que le même type d’opération de concentration présentant des caractéristiques économiques et concurrentielles comparables sera traité selon des critères similaires dans les différents États membres ayant adopté un mécanisme de call-in. Cette exigence de cohérence prolonge la logique du guichet unique inhérente au règlement n° 139/2004 et constitue une garantie essentielle pour les groupes internationaux dont les opérations de croissance externe impliquent par nature plusieurs juridictions. Elle rejoint l’objectif d’harmonisation que la chambre commerciale de la Cour de cassation a elle-même poursuivi en appliquant uniformément aux pratiques anticoncurrentielles de droit interne les règles d’imputabilité forgées par la Cour de justice de l’Union européenne, comme en témoigne l’arrêt Lactalis du 7 juin 2023 qui transpose la présomption européenne d’influence déterminante de la société mère sur sa filiale.
Conclusion
La déclaration commune du Réseau européen de concurrence du 23 juin 2026 sur la mise en œuvre des mécanismes de call-in constitue une étape significative dans l’évolution de l’architecture européenne du contrôle des concentrations. Elle témoigne de la capacité des autorités de concurrence à adapter collectivement leurs instruments aux mutations économiques contemporaines, tout en préservant les garanties fondamentales de sécurité juridique sans lesquelles l’attractivité du marché intérieur serait compromise. L’inscription de cette déclaration dans le prolongement de la jurisprudence rigoureuse de la chambre commerciale de la Cour de cassation, qui veille depuis plusieurs années à l’équilibre entre l’efficacité de l’action publique et la protection des droits des opérateurs économiques, confirme la maturité du système européen de contrôle des concentrations. L’enjeu pour les années à venir résidera dans la mise en œuvre concrète de ces principes par les autorités nationales de concurrence, dans la mesure où la déclaration commune, si elle fournit un cadre de référence précieux, ne revêt pas de caractère contraignant. La véritable effectivité de ce dispositif dépendra de la capacité des législateurs nationaux à transposer ces principes dans leur droit interne et à les articuler avec leur système propre de contrôle des concentrations, ainsi que du contrôle que les juridictions exerceront sur les conditions de cette mise en œuvre par les autorités nationales et dans le contrôle que les juridictions de l’Union et des États membres exerceront sur les conditions de cette mise en œuvre.
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