I. La consolidation du principe non bis in idem en matière de sanctions administratives
A. La genèse constitutionnelle : de l’article 8 de la Déclaration de 1789 au cumul des sanctions
Le principe selon lequel une même personne ne peut être sanctionnée deux fois pour les mêmes faits, connu sous l’adage non bis in idem, constitue l’un des piliers du droit répressif contemporain. Il trouve son ancrage constitutionnel à l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, aux termes duquel « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Le Conseil constitutionnel a progressivement étendu la portée de ce principe bien au‑delà du seul prononcé des peines pénales, pour en faire un standard général gouvernant l’intégralité du droit répressif, y compris celui des sanctions administratives. Dans sa décision fondatrice du 18 mars 2015 (n° 2014‑453/454 QPC et n° 2015‑462 QPC), le Conseil a posé que le principe de nécessité des délits et des peines « ne concerne pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s’étend à toute sanction ayant le caractère d’une punition ». Cette formule, constamment reprise depuis lors, a ouvert la voie à un contrôle de constitutionnalité des cumuls de sanctions émanant d’autorités distinctes.
La Cour de cassation a, pour sa part, contribué à l’édification du régime jurisprudentiel en jugeant, dans un arrêt de sa chambre criminelle du 9 décembre 2020 (pourvoi n° 19‑82.543), que « des faits qui procèdent de manière indissociable d’une action unique caractérisée par une seule intention coupable ne peuvent donner lieu, contre le même prévenu, à deux déclarations de culpabilité de nature pénale, fussent‑elles concomitantes » (Cass. crim., 9 déc. 2020, n° 19‑82.543). Par ailleurs, dans deux arrêts de section du 22 mars 2023, la chambre criminelle a systématisé les conditions du cumul des sanctions fiscales et pénales en matière de fraude à la TVA, en exigeant du juge pénal qu’il vérifie « que les faits retenus présentent le degré de gravité de nature à justifier la répression pénale complémentaire » et qu’il s’assure « que la charge finale résultant de l’ensemble des sanctions prononcées, quelle que soit leur nature, ne soit pas excessive par rapport à la gravité de l’infraction qu’il a commise » (Cass. crim., 22 mars 2023, n° 19‑80.689, Bull.). Ces arrêts, qui appliquaient les réserves d’interprétation émises par le Conseil constitutionnel dans ses décisions n° 2016‑545 QPC et n° 2016‑546 QPC du 24 juin 2016, ont jeté les bases d’une grille de contrôle fondée sur la prévisibilité raisonnable du cumul, la gravité des faits et la proportionnalité de la charge finale.
Le Conseil constitutionnel avait quant à lui étendu le principe non bis in idem au cumul des sanctions administratives de même nature, en censurant partiellement le dispositif de cumul des sanctions de l’Autorité des marchés financiers et de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution par sa décision n° 2020‑846/847/848 QPC du 26 juin 2020 (Cons. const., 26 juin 2020, n° 2020‑846/847/848 QPC). Il y jugeait que les dispositions contestées, qui permettaient de poursuivre et sanctionner une même personne pour des faits identiques devant les deux autorités, méconnaissaient le principe de nécessité des peines. Cette décision a marqué une étape décisive dans l’assujettissement du droit de la régulation économique aux exigences constitutionnelles punitives. Elle a été suivie, le 7 octobre 2021, par une nouvelle déclaration d’inconstitutionnalité frappant le dispositif de cumul des sanctions applicables aux manquements au règlement européen sur les produits dérivés et aux dispositions du code monétaire et financier (décision n° 2021‑937 QPC (Cons. const., 7 oct. 2021, n° 2021‑937 QPC)), confirmant ainsi le caractère systématique de la censure lorsque trois conditions se trouvent réunies : des faits identiques, des sanctions de même nature et la protection des mêmes intérêts sociaux.
B. La décision QPC 2026‑1210 : l’application du triple test d’identité aux autorités administratives concurrentes
La décision n° 2026‑1210 QPC du 25 juin 2026, rendue sur renvoi du Conseil d’État à la demande de la société Orange SA, s’inscrit dans le prolongement direct de cette lignée jurisprudentielle. Le Conseil constitutionnel y était saisi des sixième, huitième et avant‑dernier alinéas de l’article L. 34‑5 du code des postes et des communications électroniques, dans leur rédaction issue de la loi n° 2020‑901 du 24 juillet 2020 visant à encadrer le démarchage téléphonique. Ces dispositions permettaient à trois autorités administratives distinctes — la Commission nationale de l’informatique et des libertés, l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse et l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation — de sanctionner tout manquement à l’interdiction de prospection directe sans consentement préalable des abonnés et utilisateurs de services de communications électroniques. Selon le Conseil, « il découle du principe de nécessité des délits et des peines qu’une même personne ne peut faire l’objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux » (considérant 5) (Cons. const., 25 juin 2026, n° 2026‑1210 QPC).
L’application de ce triple test a conduit à la censure. En premier lieu, le Conseil a constaté que les dispositions contestées permettaient à la CNIL, à l’ARCEP et à la DGCCRF « de sanctionner tout manquement aux dispositions de l’article L. 34‑5 du code des postes et des communications électroniques », de sorte qu’elles « tendent ainsi à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique » (considérant 10). En deuxième lieu, le Conseil a relevé que « les différents régimes répressifs ainsi institués visent à assurer la protection de la vie privée des utilisateurs de services de communications électroniques contre les prospections commerciales non sollicitées », de sorte que « ces trois répressions protègent donc les mêmes intérêts sociaux » (considérant 11). En troisième lieu, le Conseil a comparé la nature et l’échelle des sanctions applicables : la CNIL peut infliger des amendes pouvant atteindre 20 millions d’euros ou 4 % du chiffre d’affaires annuel mondial, l’ARCEP des sanctions pouvant atteindre 5 % du chiffre d’affaires hors taxes (avec un plancher de 150 000 euros à défaut d’activité), et l’autorité chargée de la concurrence et de la consommation des amendes plafonnées à 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale. Selon le Conseil, « la nature de ces sanctions administratives n’est pas différente » (considérant 14).
En conséquence, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions contestées « tendent à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux » et qu’elles « méconnaissent donc le principe de nécessité des peines » (considérant 15) (JORF n° 0148 du 26 juin 2026, texte n° 117). La déclaration d’inconstitutionnalité a été prononcée sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi, également soulevé par la société requérante et par la société Groupe Canal Plus, intervenante volontaire à l’instance. Cette décision confirme ainsi, pour la première fois dans le champ de la régulation des communications électroniques, que le mécanisme du cumul de sanctions entre autorités administratives indépendantes emporte une violation du principe constitutionnel de nécessité des peines.
L’apport principal de la décision réside dans la généralisation du contrôle à l’ensemble des autorités administratives dotées d’un pouvoir de sanction, quelle que soit la technicité du secteur régulé. Là où les décisions antérieures concernaient principalement le cumul entre sanctions pénales et sanctions fiscales, ou entre sanctions de deux autorités de régulation financière, la décision du 25 juin 2026 étend le raisonnement à un secteur — les communications électroniques — et à un triptyque d’autorités — CNIL, ARCEP, DGCCRF — dont les champs de compétence se chevauchent sans coordination procédurale suffisante. Le principe ainsi dégagé est transversal : toute disposition législative qui autoriserait un cumul de poursuites et de sanctions entre autorités distinctes pour des faits identiques, qualifiés de manière identique et protégeant les mêmes intérêts sociaux, serait exposée à une censure fondée sur l’article 8 de la Déclaration de 1789.
II. Les conséquences pratiques de la déclaration d’inconstitutionnalité
A. L’interdiction immédiate des poursuites multiples devant les autorités concurrentes
La déclaration d’inconstitutionnalité prononcée par le Conseil constitutionnel emporte des conséquences immédiates sur les procédures en cours et à venir. En principe, selon l’article 62 de la Constitution, la disposition déclarée contraire à la Constitution est abrogée à compter de la publication de la décision et ne peut plus être appliquée dans les instances en cours. Toutefois, le Conseil a estimé que l’abrogation immédiate des sixième, huitième et avant‑dernier alinéas de l’article L. 34‑5 « aurait pour effet d’empêcher toute poursuite et de mettre fin à celles engagées sur le fondement de ces dispositions, que celles‑ci aient ou non déjà fait l’objet de poursuites devant la formation restreinte de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la formation restreinte de l’Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse ou l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation », ce qui « entraînerait ainsi des conséquences manifestement excessives » (considérant 18).
Pour pallier ce risque de vide juridique, le Conseil constitutionnel a usé de son pouvoir de modulation temporelle en édictant une règle transitoire d’application immédiate : « jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi ou jusqu’à la date de l’abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles, des poursuites ne pourront être engagées ou continuées sur le fondement de l’article L. 34‑5 du code des postes et des communications électroniques par l’une des autorités compétentes mentionnées au paragraphe 18 dès lors que des premières poursuites auront déjà été engagées pour les mêmes faits et à l’encontre de la même personne devant une autre de ces autorités, ou que la même personne a déjà été sanctionnée de manière définitive à l’issue de poursuites engagées devant l’une de ces autorités pour les mêmes faits » (considérant 20). Cette injonction produit un effet équivalent à celui d’un verrou procédural de type non bis in idem : la première autorité saisie prime, et toute poursuite subséquente devant une autre autorité pour les mêmes faits devient impossible. Ce mécanisme rappelle, par analogie fonctionnelle, la règle de priorité de poursuite que la chambre criminelle de la Cour de cassation a dégagée en matière de cumul des sanctions fiscales et pénales dans ses arrêts du 22 mars 2023 précités, selon laquelle le juge pénal ne peut condamner qu’après avoir vérifié la gravité des faits justifiant une répression complémentaire.
La décision du 25 juin 2026 interdit donc, avec effet immédiat, que la CNIL, l’ARCEP et la DGCCRF puissent poursuivre simultanément ou successivement une même entreprise pour les mêmes manquements à l’interdiction de prospection directe sans consentement. Une entreprise qui ferait l’objet d’une procédure de sanction devant la formation restreinte de la CNIL ne pourrait plus, à compter de cette première saisine, être poursuivie pour les mêmes faits devant l’ARCEP ou la DGCCRF. Par ailleurs, une sanction devenue définitive à l’issue d’une procédure devant l’une de ces trois autorités ferait obstacle à toute nouvelle poursuite devant les deux autres. La Cour de justice de l’Union européenne avait déjà dégagé un principe similaire dans son arrêt du 5 mai 2022 (C‑570/20), auquel la Cour de cassation s’est référée dans son arrêt du 22 mars 2023 (n° 19‑80.689), en jugeant que le droit fondamental garanti par l’article 50 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne « doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que la limitation aux cas les plus graves du cumul de poursuites et de sanctions de nature pénale en cas de dissimulations frauduleuses ou d’omissions déclaratives en matière de TVA ne résulte que d’une jurisprudence établie interprétant, de manière restrictive, les dispositions légales définissant les conditions d’application de ce cumul, à la condition qu’il soit raisonnablement prévisible, au moment où l’infraction est commise, que celle‑ci est susceptible de faire l’objet d’un cumul de poursuites et de sanctions de nature pénale » (Cass. crim., 22 mars 2023, n° 19‑80.689).
La portée concrète de la décision dépasse le seul secteur des communications électroniques. La méthode de raisonnement employée par le Conseil constitutionnel — le triple test d’identité des faits, de nature des sanctions et d’intérêts sociaux protégés — est transposable à tout dispositif législatif instituant un cumul de sanctions entre plusieurs autorités administratives. En cela, la décision n° 2026‑1210 QPC constitue un précédent de principe qui intéressera l’ensemble des entreprises confrontées à des procédures de sanction devant des autorités administratives indépendantes aux compétences concurrentes, qu’il s’agisse du droit de la consommation, du droit de l’environnement, du droit de la santé publique ou du droit financier.
B. La modulation temporelle : une abrogation différée au 31 octobre 2027
Le Conseil constitutionnel a, par exception au principe de l’abrogation immédiate, reporté au 31 octobre 2027 la date de l’abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles (considérant 19 de la décision du 25 juin 2026). Cette modulation, prévue par le deuxième alinéa de l’article 62 de la Constitution, poursuit un double objectif : d’une part, préserver la sécurité juridique en évitant l’interruption brutale des procédures en cours, ce qui « entraînerait des conséquences manifestement excessives » ; d’autre part, laisser au législateur le temps nécessaire pour réformer le dispositif répressif de l’article L. 34‑5, en substituant au triple régime de sanctions un mécanisme conforme à la Constitution.
Le Conseil a toutefois assorti ce report d’une injonction transitoire immédiate, évoquée ci‑dessus, qui interdit dès à présent le cumul de poursuites entre les trois autorités. Cette technique de modulation — abrogation différée couplée à une injonction provisoire de mise en conformité — est désormais bien établie dans la jurisprudence constitutionnelle. Elle rappelle, par exemple, la décision n° 2021‑937 QPC du 7 octobre 2021 (Cons. const., 7 oct. 2021, n° 2021‑937 QPC) dans laquelle le Conseil constitutionnel, après avoir censuré le cumul des sanctions de l’AMF et de l’ACPR pour les mêmes manquements, avait différé l’abrogation au 31 décembre 2022 tout en interdisant immédiatement les doubles poursuites. Dans sa décision n° 2020‑846/847/848 QPC du 26 juin 2020 (Cons. const., 26 juin 2020, n° 2020‑846/847/848 QPC), le Conseil avait également usé de cette technique pour le cumul des sanctions de l’AMF et de l’ACPR en matière d’abus de marché.
La fixation de la date butoir au 31 octobre 2027 offre au législateur un délai de près de seize mois pour intervenir. Il lui appartiendra de déterminer, parmi les trois autorités actuellement compétentes — CNIL, ARCEP et DGCCRF —, laquelle sera désignée comme autorité de poursuite exclusive, ou, à défaut, d’instituer un mécanisme de coordination procédurale garantissant qu’une seule autorité puisse engager des poursuites pour les mêmes faits. L’enjeu est d’autant plus significatif que le champ d’application matériel de l’article L. 34‑5 du CPCE chevauche, en pratique, celui du règlement général sur la protection des données pour ce qui relève de la compétence de la CNIL, celui du code de la consommation pour ce qui relève de la DGCCRF, et celui du code des postes et des communications électroniques pour ce qui relève de l’ARCEP. La réforme devra clarifier l’articulation de ces compétences sous peine d’une nouvelle censure.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a précisé, comme il le fait habituellement dans le cadre de l’article 62, que « les décisions prises avant la publication de la présente décision ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité » (considérant 21). Les sanctions définitives prononcées par la CNIL, l’ARCEP ou la DGCCRF avant le 26 juin 2026 ne pourront donc faire l’objet d’un recours fondé sur la décision n° 2026‑1210 QPC (Cons. const., 25 juin 2026, n° 2026‑1210 QPC), ce qui sécurise les situations acquises tout en préservant l’effet utile de la déclaration d’inconstitutionnalité pour l’avenir. Cette solution est conforme à la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, qui réserve en principe aux instances en cours à la date de publication le bénéfice de la déclaration d’inconstitutionnalité, sauf à ce que le Conseil en dispose autrement. En l’espèce, si le Conseil n’a pas exclu l’application de la décision aux instances en cours, l’injonction transitoire du considérant 20 interdit néanmoins d’engager ou de poursuivre de nouvelles procédures devant une autorité dès lors qu’une première procédure est déjà engagée devant une autre autorité pour les mêmes faits.
La décision n° 2026‑1210 QPC (Cons. const., 25 juin 2026, n° 2026‑1210 QPC) illustre ainsi la maturation du droit constitutionnel répressif, qui a progressivement construit un régime de protection contre les cumuls de sanctions aussi rigoureux que celui du droit pénal classique, tout en l’adaptant aux spécificités du droit de la régulation administrative. Ce faisant, le Conseil constitutionnel rappelle que le principe de nécessité des peines, ancré à l’article 8 de la Déclaration de 1789, constitue une norme de référence commune à l’ensemble du droit répressif, qu’il soit pénal, fiscal ou administratif, et qu’il s’impose au législateur dans tous les champs d’intervention de la puissance publique. La chambre criminelle de la Cour de cassation l’avait d’ailleurs anticipé dans son arrêt du 22 mars 2023 (n° 19‑80.689) en intégrant à son contrôle les exigences de prévisibilité, de proportionnalité et de motivation issues de la jurisprudence constitutionnelle et européenne. Ces exigences constituent désormais le standard de contrôle de tout dispositif législatif instituant un cumul de sanctions.
Conclusion
La décision n° 2026‑1210 QPC du 25 juin 2026 (Cons. const., 25 juin 2026, n° 2026‑1210 QPC) opère une extension significative du principe non bis in idem en matière de sanctions administratives, en censurant le triptyque répressif CNIL‑ARCEP‑DGCCRF prévu par l’article L. 34‑5 du code des postes et des communications électroniques. Le Conseil constitutionnel y applique de manière systématique un triple test — identité des faits, identité de nature des sanctions, identité des intérêts sociaux protégés — dont la portée dépasse le seul secteur des communications électroniques pour s’étendre à l’ensemble du droit administratif répressif. L’abrogation différée au 31 octobre 2027, couplée à l’interdiction immédiate des doubles poursuites, offre aux opérateurs économiques et à leurs conseils une grille de lecture claire pour contester les cumuls de procédures devant des autorités administratives concurrentes, tandis que le législateur est invité à réformer sans délai le dispositif censuré.
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