L’émergence du mécanisme d’évocation en droit français du contrôle des concentrations : la déclaration commune du Réseau européen de la concurrence du 23 juin 2026 et la recherche d’un équilibre entre efficacité du contrôle et sécurité juridique
Le 23 juin 2026, le Réseau européen de la concurrence (RECN), composé des vingt-sept autorités nationales de concurrence de l’Union européenne et de la Direction générale de la concurrence de la Commission européenne, a publié une Déclaration commune au soutien du mécanisme d’évocation en contrôle des concentrations, désigné sous l’appellation de « call-in ». Cette déclaration, par laquelle le RECN reconnaît que cet instrument « peut constituer un outil approprié et efficace pour protéger la concurrence au niveau national et au sein de l’EEE », intervient dans un contexte de mutation profonde des instruments de régulation concurrentielle, marqué par le rehaussement des seuils de notification issu de la loi de simplification de la vie économique promulguée le 16 avril 2026 et par une sollicitation croissante des mécanismes correctifs, qu’il s’agisse du renvoi prévu à l’article 22 du règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 ou de l’application ex post des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne à des opérations de concentration réalisées en deçà des seuils. L’enjeu est de taille : onze États membres de l’Espace économique européen ont d’ores et déjà adopté un mécanisme d’évocation et douze autres, parmi lesquels la France, réfléchissent activement à son introduction. L’architecture française du contrôle des concentrations, régie par les articles L. 430-1 et suivants du code de commerce, se trouve ainsi à un point d’inflexion dont la présente étude se propose d’analyser les ressorts juridiques et les implications contentieuses.
I. L’encadrement juridictionnel du contrôle des concentrations : un équilibre sous tension
A. Le cadre légal du contrôle ex ante et ses limites structurelles
Aux termes de l’article L. 430-1 du code de commerce, une opération de concentration est réalisée « lorsque deux ou plusieurs entreprises antérieurement indépendantes fusionnent » ou « lorsqu’une ou plusieurs personnes, détenant déjà le contrôle d’une entreprise au moins ou lorsqu’une ou plusieurs entreprises acquièrent, directement ou indirectement, que ce soit par prise de participation au capital ou achat d’éléments d’actifs, contrat ou tout autre moyen, le contrôle de l’ensemble ou de parties d’une ou plusieurs autres entreprises » (article L. 430-1 du code de commerce). La soumission au contrôle est subordonnée au franchissement de seuils définis par l’article L. 430-2 du même code, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019, lesquels imposent, pour les concentrations de droit commun, un chiffre d’affaires total mondial hors taxes de l’ensemble des entreprises parties à la concentration supérieur à 150 millions d’euros, un chiffre d’affaires total hors taxes réalisé en France par deux au moins des entreprises concernées supérieur à 50 millions d’euros, et que l’opération n’entre pas dans le champ d’application du règlement (CE) n° 139/2004. L’adoption de la loi de simplification de la vie économique le 16 avril 2026, dont l’Autorité de la concurrence s’est félicitée dans un communiqué daté du même jour, a rehaussé ces seuils, creusant mécaniquement l’espace des concentrations échappant à toute notification préalable.
Par ailleurs, l’article L. 430-3 du code de commerce impose que « l’opération de concentration doit être notifiée à l’Autorité de la concurrence avant sa réalisation », le renvoi à l’Autorité de tout ou partie d’un cas de concentration notifié à la Commission européenne valant notification. En application de l’article L. 430-5, l’Autorité se prononce dans un délai de vingt-cinq jours ouvrés à compter de la réception de la notification complète et peut, soit constater que l’opération n’entre pas dans le champ du contrôle, soit autoriser l’opération en la subordonnant éventuellement à la réalisation effective d’engagements, soit, si elle estime qu’il subsiste un doute sérieux d’atteinte à la concurrence, engager un examen approfondi dans les conditions prévues à l’article L. 430-6. La réalisation effective de l’opération ne peut intervenir qu’après l’accord de l’Autorité de la concurrence ou, lorsque le ministre chargé de l’économie a évoqué l’affaire, après la décision de ce dernier, conformément à l’article L. 430-4 du code de commerce. Ce système de contrôle ex ante, qui constitue le socle du droit français des concentrations, présente toutefois une limite structurelle : il ne permet pas d’appréhender les opérations qui, bien que susceptibles de porter atteinte à la concurrence, se situent en deçà des seuils de notification.
Le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser l’étendue du contrôle juridictionnel exercé sur les décisions d’autorisation de l’Autorité de la concurrence. Dans un arrêt rendu le 25 mai 2018 (Conseil d’État, 3ème et 8ème chambres réunies, 25 mai 2018, n° 403732, Soufflet Agriculture), le juge administratif a rappelé qu’il appartient à l’Autorité de la concurrence, « à partir d’une analyse prospective tenant compte de l’ensemble des données pertinentes et se fondant sur un scénario économique plausible, de délimiter les marchés pertinents » et « de caractériser les effets anticoncurrentiels de l’opération sur ces marchés et d’apprécier si ces effets sont de nature à porter atteinte au maintien d’une concurrence suffisante sur les marchés qu’elle affecte » (CE, 25 mai 2018, n° 403732). Cette formulation, constamment reprise depuis, notamment dans l’arrêt Valocîme du 17 avril 2025 (Conseil d’État, 3ème et 8ème chambres réunies, 17 avril 2025, n° 469494), encadre le contrôle du juge administratif sans pour autant combler le déficit de couverture des concentrations sous les seuils légaux (CE, 17 avril 2025, n° 469494).
B. L’émergence de correctifs prétoriens : l’exemple de l’article 22 du règlement 139/2004
L’arrêt Illumina rendu par le Conseil d’État le 10 février 2023 constitue une illustration remarquable de la dynamique à l’œuvre. En l’espèce, la société Illumina, spécialisée dans le séquençage génomique, avait annoncé le 21 septembre 2020 son projet de prise de contrôle exclusif de la société Grail, spécialisée dans la mise au point de tests innovants de dépistage précoce du cancer. Par une note du 19 février 2021, la Commission européenne avait invité les États membres, sur le fondement du paragraphe 5 de l’article 22 du règlement (CE) n° 139/2004, à lui présenter une demande d’examen de l’opération. L’Autorité de la concurrence, par un courrier du 9 mars 2021, demanda à la Commission d’examiner cette concentration, ce que la Commission fit par une décision du 19 avril 2021.
Les sociétés Illumina et Grail saisirent le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir contre la décision de l’Autorité de la concurrence de demander l’examen de l’opération par la Commission. Le Conseil d’État jugea que « la demande, adressée par l’Autorité de la concurrence à la Commission européenne, tendant à l’examen d’une opération de concentration n’est pas détachable de la procédure d’examen de cette opération, menée par la Commission sous le contrôle de la Cour de justice de l’Union européenne », pour en déduire que « le juge administratif n’est pas compétent pour connaître d’une contestation dirigée contre cette demande d’examen » (Conseil d’État, 3ème et 8ème chambres réunies, 10 février 2023, n° 450877, CE, 10 février 2023, n° 450877). Ce faisant, le Conseil d’État a validé, par sa déclaration d’incompétence, le mécanisme de l’article 22 comme instrument de couverture des concentrations sous les seuils, tout en renvoyant à la Cour de justice de l’Union européenne le soin d’en contrôler l’usage.
En amont de la notification d’une opération de concentration, les points 191 à 200 des lignes directrices de l’Autorité de la concurrence, analysés par le Conseil d’État dans un arrêt du 1er mars 2022 relatif à une question prioritaire de constitutionnalité soulevée par les sociétés Free et Iliad, encadrent la phase préalable à la notification. Le Conseil d’État y a rappelé que les dispositions de l’article L. 430-4 du code de commerce subordonnent la réalisation d’une concentration à l’accord préalable de l’Autorité, soulignant l’importance de la phase de pré-notification dans l’économie générale du dispositif (Conseil d’État, 3ème et 8ème chambres réunies, 1er mars 2022, n° 458272, CE, 1er mars 2022, n° 458272).
Or, le renvoi prévu à l’article 22 ne constitue qu’un filet de sécurité imparfait, tributaire de l’appréciation discrétionnaire tant de la Commission que des autorités nationales. La déclaration commune du RECN du 23 juin 2026 prend acte de cette insuffisance en reconnaissant que le mécanisme d’évocation peut constituer un instrument complémentaire, ancré dans l’ordre juridique national, pour examiner « au cas par cas » les concentrations qui échappent aux seuils tout en présentant un risque pour la concurrence. Par ailleurs, la chambre commerciale de la Cour de cassation a rappelé, dans un arrêt du 31 janvier 2024, que si « l’Autorité dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour accepter les propositions d’engagements », ce pouvoir n’exclut pas l’existence d’un recours immédiat en légalité à l’encontre d’une décision refusant une proposition d’engagements (Cass. com., 31 janvier 2024, n° 22-16.616, publié au Bulletin).
II. Le mécanisme d’évocation comme instrument de régulation ciblée : entre légitimation institutionnelle et garanties procédurales
A. La déclaration commune du RECN : une reconnaissance institutionnelle et ses implications pour le droit français
La déclaration commune du RECN du 23 juin 2026 constitue un acte de soft law d’une portée singulière. Elle reconnaît que le mécanisme d’évocation « peut constituer un outil approprié et efficace pour protéger la concurrence au niveau national et au sein de l’EEE » tout en précisant que cet instrument, « conçu comme un outil ciblé destiné à être utilisé au cas par cas par les autorités nationales de concurrence pour examiner des concentrations qui sont susceptibles de soulever un risque pour la concurrence, doit être encadré par des conditions matérielles et temporelles qui permettent de trouver un juste équilibre entre l’efficacité des règles de contrôle des concentrations et la sécurité juridique et la prévisibilité des entreprises, tout en réduisant la charge administrative pesant sur celles-ci et sur les autorités de concurrence ». Le texte est disponible sur le site de l’Autorité de la concurrence (Déclaration commune RECN, 23 juin 2026).
Cette formulation traduit une double exigence. D’une part, la reconnaissance de la légitimité du call-in comme instrument de politique concurrentielle repose sur le constat, partagé par les vingt-sept autorités nationales et la Commission, que le système des seuils, aussi perfectionné soit-il, laisse subsister un angle mort que le contrôle ex post fondé sur les articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, s’il peut partiellement combler, ne saurait entièrement résorber. À cet égard, la chambre commerciale de la Cour de cassation a rappelé, dans un arrêt du 7 janvier 2026, l’importance des garanties procédurales encadrant les pouvoirs d’enquête, en jugeant que les dispositions de l’article L. 450-3, alinéa 4, du code de commerce « ne confèrent pas aux agents un pouvoir général d’audition et doivent tendre à la remise volontaire d’informations et non à l’obtention de l’aveu » et que « les éléments recueillis en violation de ces dispositions ne peuvent être écartés des débats que s’ils font grief aux droits de la personne mise en cause » (Cass. com., 7 janvier 2026, n° 23-20.219, publié au Bulletin).
D’autre part, l’exigence d’un « juste équilibre » formulée par le RECN renvoie à la nécessité de définir des critères matériels précis pour le déclenchement de l’évocation, des délais contraignants pour l’examen, et des voies de recours effectives, à l’image de ce que la Cour de cassation a progressivement dégagé pour les autres décisions de l’Autorité de la concurrence. Par un arrêt du 15 mai 2024, la chambre commerciale a ainsi précisé les conditions de recevabilité de l’intervention volontaire dans le cadre du recours contre une décision de l’Autorité, en jugeant irrecevable l’intervention de la personne visée par la plainte dès lors que le recours ne formule aucune autre demande qu’un renvoi à l’Autorité pour instruction (Cass. com., 15 mai 2024, n° 22-23.616, publié au Bulletin). Cette jurisprudence, qui encadre strictement l’accès au prétoire dans le contentieux de la concurrence, préfigure le type de verrous procéduraux dont le législateur devra assortir le mécanisme d’évocation.
Par ailleurs, l’Autorité de la concurrence a vu sa compétence précisée par la Cour de cassation dans un arrêt du 22 mars 2023, qui a jugé que la diffusion par l’Autorité, concomitamment à la mise en ligne d’une décision de sanction sur son site internet, d’une vidéo et de commentaires se rapportant uniquement à cette sanction particulière, n’est pas dissociable de la décision de sanction elle-même et relève en conséquence de la compétence de la cour d’appel de Paris, et non du juge administratif (Cass. com., 22 mars 2023, n° 21-16.868, publié au Bulletin). Cette décision illustre la sensibilité du partage des compétences juridictionnelles dans le contentieux de la concurrence, enjeu qui se posera avec une acuité renouvelée pour les décisions de mise en œuvre du call-in.
B. Les garanties procédurales nécessaires à la sécurité juridique des entreprises
La mise en place d’un mécanisme d’évocation en droit français ne saurait faire l’économie d’une réflexion approfondie sur les garanties procédurales dont il convient de l’entourer. La chambre commerciale de la Cour de cassation a, dans un arrêt du 25 septembre 2024, précisé la portée de l’article L. 481-2 du code de commerce en jugeant qu’« une pratique anticoncurrentielle mentionnée à l’article L. 481-1 est présumée établie de manière irréfragable à l’égard de la personne physique ou morale désignée au même article dès lors que son existence et son imputation à cette personne ont été constatées par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire pour la partie relative à ce constat, prononcée par l’Autorité ou par la juridiction de recours » et qu’« en revanche, aucune présomption, fût-elle réfragable, n’est attachée à une décision de l’Autorité qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants » (Cass. com., 25 septembre 2024, n° 23-13.067, publié au Bulletin). Cette distinction, qui fait du caractère définitif de la décision de l’Autorité la clé de voûte de la présomption d’infraction, devra être transposée avec rigueur à l’hypothèse d’une décision d’évocation, dont la nature — acte de poursuite ou acte de sanction — reste à définir.
À cet égard, la jurisprudence de la Cour de cassation relative au pouvoir discrétionnaire de l’Autorité de la concurrence constitue un point de référence essentiel. Dans l’arrêt Umicore du 2 septembre 2020, la chambre commerciale a jugé que « l’Autorité jouit d’un pouvoir discrétionnaire en la matière » s’agissant de l’acceptation des engagements, les entreprises ne disposant pas d’un « droit aux engagements » (Cass. com., 2 septembre 2020, n° 18-18.501, publié au Bulletin). Le prolongement de ce raisonnement au mécanisme d’évocation invitera le législateur à définir avec précision les critères sur le fondement desquels l’Autorité pourra décider d’évoquer une concentration, ainsi que les voies de recours ouvertes aux entreprises concernées. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2022-1035 QPC du 10 février 2023, a par ailleurs validé la conformité à la Constitution de l’article L. 464-2, I, alinéa 1er, du code de commerce relatif aux actions en dommages et intérêts du fait des pratiques anticoncurrentielles, ce dont la Cour de cassation a pris acte dans son arrêt du 31 janvier 2024 précité.
En outre, la question de l’imputabilité des pratiques anticoncurrentielles, qui se posera inévitablement dans le cadre de l’examen de concentrations évoquées, a fait l’objet d’une clarification importante par la chambre commerciale dans un arrêt du 20 mars 2024. La Cour y a jugé que « la personne morale qui dirigeait l’exploitation de l’entreprise en cause au moment de l’abus de position dominante est tenue de réparer le préjudice causé par celui-ci lorsqu’elle continue d’exister juridiquement » (Cass. com., 20 mars 2024, n° 22-11.648, publié au Bulletin). Cette solution, qui consacre le principe de continuité économique dans la détermination du débiteur de la réparation, illustre la complexité des questions juridiques que le mécanisme d’évocation aura vocation à traiter, en particulier lorsque la concentration évoquée aura été réalisée avant l’intervention de l’Autorité.
La loi de simplification de la vie économique du 16 avril 2026, en rehaussant les seuils de contrôle, a accru l’importance de ces garanties : plus l’espace des concentrations non notifiables s’étend, plus les instruments de rattrapage — article 22 du règlement 139/2004, articles 101 et 102 du TFUE, et désormais mécanisme d’évocation — doivent être précisément calibrés pour ne pas porter une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre et à la sécurité juridique. Le Conseil d’État, dans l’arrêt Valocîme du 17 avril 2025, a d’ailleurs rappelé que le contrôle du juge sur l’agrément d’un repreneur dans le cadre d’engagements souscrits devant l’Autorité doit s’exercer « à partir d’une analyse prospective tenant compte de l’ensemble des données pertinentes », formule qui traduit l’intensité du contrôle juridictionnel attendu en matière de concentrations et qui devra, par analogie, innerver le contrôle des décisions d’évocation.
Des lors, l’introduction annoncée du call-in en droit français, que l’Autorité de la concurrence prépare activement depuis la consultation publique ouverte en janvier 2025, s’inscrit dans un mouvement de fond qui dépasse les seules frontières hexagonales : à ce jour, onze États membres ont adopté un tel mécanisme et douze autres y réfléchissent. La Déclaration commune du RECN, en apportant la légitimation institutionnelle des vingt-sept autorités nationales et de la Commission, marque une étape décisive vers la généralisation de cet instrument au sein de l’Union, tout en posant les jalons d’un cadre commun de garanties procédurales.
Conclusion
La déclaration commune du Réseau européen de la concurrence du 23 juin 2026 constitue un jalon significatif dans l’évolution du droit français du contrôle des concentrations. En prenant acte de l’insuffisance des instruments existants — seuils de notification, renvoi de l’article 22 du règlement 139/2004, contrôle ex post fondé sur les articles 101 et 102 du TFUE — pour appréhender l’ensemble des opérations susceptibles de porter atteinte au libre jeu de la concurrence, le RECN consacre la légitimité du mécanisme d’évocation comme complément indispensable à l’architecture du contrôle. Pour la France, qui poursuit ses travaux depuis la consultation publique de janvier 2025, l’enjeu consiste désormais à définir les conditions matérielles et temporelles de ce nouvel instrument, en tirant les enseignements de la jurisprudence de la chambre commerciale de la Cour de cassation sur l’encadrement des pouvoirs de l’Autorité de la concurrence et du Conseil d’État sur l’intensité du contrôle juridictionnel des décisions en matière de concentrations. L’équilibre à trouver, entre efficacité du contrôle et sécurité juridique des entreprises, commandera la réussite de cette réforme et, au-delà, la cohérence du droit français de la concurrence dans un environnement économique et réglementaire en profonde mutation.
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