L’exercice du droit de préemption urbain (DPU) emporte des conséquences pécuniaires et procédurales majeures, tant pour le propriétaire vendeur et l’acquéreur évincé que pour l’autorité publique exerçant cette prérogative exorbitante du droit commun. Le contentieux immobilier lié à la préemption ne se limite pas à la contestation de la légalité de la décision administrative devant le juge de l’excès de pouvoir. Il se concentre également, et de manière de plus en plus prégnante devant le juge judiciaire, sur les accessoires financiers du prix de vente, tels que le paiement de la commission de l’agent immobilier, ainsi que sur l’évaluation monétaire du bien lorsque la décision de préemption vient à être ultérieurement annulée, imposant alors un retour au statu quo ante.
L’année 2024 a été marquée par plusieurs arrêts de principe de la troisième chambre civile de la Cour de cassation venant affiner le régime de ces conséquences financières. Ces décisions précisent rigoureusement le sort de la commission d’intermédiation lorsque la transaction est interceptée, d’une part, et le mode de calcul du prix de rétrocession à l’ancien propriétaire ou à l’acquéreur évincé après une annulation contentieuse, d’autre part.
I. L’exigibilité de la commission d’agence à l’égard de l’autorité préemptrice
L’intervention de la commune ou de l’établissement public foncier au stade de la déclaration d’intention d’aliéner vient brutalement rompre les pourparlers ou, le plus souvent, substituer un nouveau cocontractant au bénéficiaire initialement lié par un avant-contrat. Dans ce contexte, la rémunération de l’intermédiaire immobilier, fruit d’un travail de négociation et de recherche accompli en amont de la préemption, a soulevé d’importantes difficultés d’imputation. Le droit positif soumet désormais l’exigibilité de cette commission à des conditions strictes de mention et de publicité lors de la notification du projet de vente à l’administration.
A. Le formalisme protecteur de la déclaration d’intention d’aliéner (DIA)
Le droit de préemption urbain s’exerce au travers d’une procédure administrative hautement formaliste, obligatoirement initiée par l’envoi d’une déclaration d’intention d’aliéner à la mairie. L’article L. 213-2, alinéa 1er, du code de l’urbanisme impose que la déclaration préalable faite par le propriétaire indique de manière obligatoire le prix et les conditions de l’aliénation projetée. Parmi ces conditions financières figure nécessairement la prise en compte de l’intervention éventuelle d’un intermédiaire immobilier dûment mandaté.
Parallèlement, le droit à rémunération de l’agent immobilier demeure strictement encadré par les dispositions d’ordre public de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970, dite loi Hoguet. L’articulation entre l’exigence d’une vente effectivement conclue au sens de la loi Hoguet et le transfert de propriété forcé résultant de la préemption a contraint la jurisprudence à définir des critères d’opposabilité clairs.
Dans un arrêt majeur rendu le 19 décembre 2024, la troisième chambre civile de la Cour de cassation a réaffirmé que la mention expresse de la commission constitue la condition sine qua non de son opposabilité à l’autorité publique. La Cour retient sans ambiguïté qu’« il résulte de ces dispositions que le titulaire du droit de préemption, au profit duquel la vente a été effectivement conclue, est tenu de prendre en charge la rémunération de l’agent immobilier incombant à l’acquéreur, auquel il est substitué, dès lors que le montant de la commission et la partie qui en a la charge sont mentionnés dans l’engagement des parties et dans la déclaration d’intention d’aliéner » Cass. 3e civ., 19 déc. 2024, n° 23-12.985, https://www.courdecassation.fr/decision/6763c0b59097d8d54595411f.
Si la commission de l’agent immobilier et l’identité de son débiteur ne figurent pas explicitement dans les rubriques adéquates du formulaire transmis à la mairie, l’autorité publique s’en trouve de plein droit déchargée, la convention de mandat lui demeurant dès lors inopposable.
B. La consécration de la substitution de l’établissement public foncier à l’acquéreur évincé
Lorsqu’un établissement public foncier ou une commune décide d’exercer son droit de préemption aux prix et conditions mentionnés dans la déclaration d’intention d’aliéner, la vente est réputée parfaite. L’autorité publique prend la place de l’acquéreur initialement pressenti dans la promesse de vente, endossant non seulement ses droits quant à l’acquisition de la propriété immobilière, mais également ses obligations pécuniaires annexes.
Dans l’espèce ayant donné lieu à l’arrêt de censure du 19 décembre 2024, une promesse unilatérale de vente avait été signée, stipulant expressément que la rémunération de l’intermédiaire serait à la charge de l’acquéreur pressenti. La déclaration d’intention d’aliéner notifiée à la mairie reprenait fidèlement cette condition. L’établissement public foncier d’Île-de-France a alors exercé son droit de préemption. L’acte authentique de vente stipulait toutefois, par contradiction, que le vendeur prendrait à sa charge toute commission d’intermédiaire.
La Cour de cassation censure l’analyse de la cour d’appel, rétablissant la primauté des conditions stipulées dans la promesse et la déclaration d’intention d’aliéner. Elle indique qu’« en statuant ainsi, alors qu’elle avait constaté que la promesse unilatérale de vente énonçait les conditions financières, tenant notamment au paiement de la commission […] de sorte que le droit à commission de l’agent immobilier était conventionnellement prévu, et que la déclaration d’intention d’aliéner mentionnait que la commission […] était à la charge de l’acquéreur, la cour d’appel […] a violé les textes susvisés » Cass. 3e civ., 19 déc. 2024, n° 23-12.985, https://www.courdecassation.fr/decision/6763c0b59097d8d54595411f.
Cette décision consolide significativement la protection de la rémunération du professionnel de l’immobilier face à la puissance publique. L’autorité préemptrice, qui choisit d’évincer l’acquéreur, hérite incontestablement de l’obligation de s’acquitter de la commission initialement stipulée à la charge de ce dernier.
II. L’annulation de la décision de préemption et les modalités de la rétrocession du bien
L’exercice du droit de préemption urbain est soumis au contrôle du juge administratif. L’annulation de la décision de préemption par le tribunal administratif a pour effet d’anéantir rétroactivement la légalité de l’intervention publique. Le législateur a organisé un mécanisme de rétrocession destiné à rétablir l’ancien propriétaire ou l’acquéreur évincé dans ses droits, tout en imposant au juge de l’expropriation une réévaluation financière complexe du bien immobilier restitué.
A. L’évaluation du prix de rétrocession à l’aune des modifications substantielles de la consistance du bien
Lorsqu’une décision de préemption est déclarée illégale ou annulée, la commune ou l’établissement public se trouve dans l’obligation légale de proposer la rétrocession du bien. L’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme encadre ce mécanisme de retour à l’envoyeur, en confiant, à défaut d’accord amiable entre la collectivité et le particulier, le soin de fixer le juste prix à la juridiction compétente en matière d’expropriation.
Dans un arrêt de censure rendu le 17 octobre 2024, la troisième chambre civile de la Cour de cassation souligne au titre des principes applicables que « lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le prix de rétrocession vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l’exercice du droit de préemption a fait obstacle » Cass. 3e civ., 17 oct. 2024, n° 23-13.183, https://www.courdecassation.fr/decision/6710a979be64d7e510244d72.
La juridiction de l’expropriation ne peut se borner à ordonner une restitution arithmétique. La Cour suprême précise avec la plus grande fermeté que « le prix de rétrocession, fixé sur la base du prix mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner, doit tenir compte, en plus ou moins value, des modifications substantielles apportées à la consistance de ce bien depuis l’exercice de la préemption et de la variation éventuelle de la valeur vénale de celui-ci qui en a résulté » Cass. 3e civ., 17 oct. 2024, n° 23-13.183, https://www.courdecassation.fr/decision/6710a979be64d7e510244d72.
Toute transformation physique du bien, qu’il s’agisse d’une démolition ordonnée par la municipalité en vue de son projet d’aménagement, d’une rénovation partielle, ou d’une dépollution des sols, doit être très rigoureusement traduite en termes de répercussion financière.
B. L’interdiction d’un enrichissement injustifié et le contrôle de la variation de la valeur vénale
Le principe directeur commandant la fixation du prix de rétrocession réside dans la recherche d’une stricte neutralité pécuniaire. Le rétablissement du statu quo ante ne justifie en aucune manière que l’acquéreur évincé ou le vendeur bénéficie d’une aubaine économique inespérée aux dépens des finances publiques. Inversement, il est inenvisageable que la commune facture de manière arbitraire à la partie lésée le coût de ses propres démolitions ou dégradations sur l’immeuble.
Le respect de cet équilibre a été rudement mis à l’épreuve dans l’affaire ayant conduit à l’arrêt du 17 octobre 2024. Une commune avait exercé son droit de préemption en août 2003 sur un terrain promis à la vente pour un montant excédant deux millions d’euros. Durant sa possession du bien, la commune avait procédé à la démolition de plusieurs bâtiments présents sur le terrain. L’arrêté de préemption ayant été définitivement annulé près de dix ans plus tard, la commune a proposé la rétrocession du bien. Saisie du litige portant sur la fixation du prix de rétrocession, la cour d’appel d’Aix-en-Provence avait cru devoir simplement soustraire du prix originel mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner le coût sec des travaux de démolition des bâtiments en ruine subsistant sur le terrain.
La Cour de cassation censure cependant cette approche strictement comptable. Elle reproche vigoureusement aux juges du fond de s’être déterminés « sans rechercher, comme elle y était invitée, si la démolition, par la commune, des bâtiments en état d’usage et exploités au jour où elle a exercé son droit de préemption, n’avait pas modifié la consistance du bien et, en conséquence, sa valeur » Cass. 3e civ., 17 oct. 2024, n° 23-13.183, https://www.courdecassation.fr/decision/6710a979be64d7e510244d72.
La Haute juridiction affirme ici que la seule imputation ou déduction du coût des factures de travaux s’avère manifestement insuffisante. Le juge doit évaluer la perte ou le gain de valeur vénale globale engendrés par l’acte matériel de la puissance publique. La fixation du prix de rétrocession exige par conséquent une double analyse : non seulement l’identification des impenses utiles ou ruineuses réalisées par la collectivité, mais surtout l’évaluation de la consistance résiduelle du terrain et de son potentiel sur le marché immobilier local lors de sa restitution.
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