L’encadrement des loyers à l’épreuve de la proposition de loi Echaniz : anatomie juridique d’une pérennisation annoncée
L’encadrement des loyers constitue l’un des marqueurs les plus clivants de la politique du logement en France. Expérimenté depuis 2015 sous l’empire de la loi ALUR, puis réintroduit par la loi ELAN du 23 novembre 2018, ce dispositif arrive à échéance en novembre 2026. Une proposition de loi déposée le 28 octobre 2025 par le député Iñaki Echaniz, adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale le 11 décembre 2025, entend en assurer la pérennisation et le renforcement. Le 28 mai 2026, cinquante maires de grandes villes françaises ont publié une tribune appelant à son adoption rapide, rappelant que 87 % des Français y sont favorables. Ce contexte politique nourri intervient dans un cadre juridique déjà solidement balisé par la jurisprudence administrative, qui a systématiquement validé le dispositif contre les recours des organisations de propriétaires, et par un contentieux civil en développement devant les tribunaux judiciaires. L’analyse de la proposition de loi Echaniz au prisme des décisions rendues par le Conseil d’État et les juridictions du fond permet d’en mesurer à la fois la solidité juridique et les fragilités persistantes.
I. La consolidation prétorienne d’un dispositif contesté
A. La validation juridictionnelle de l’encadrement des loyers par le juge administratif
Le dispositif d’encadrement des loyers prévu par l’article 140 de la loi ELAN a fait l’objet de recours systématiques de la part des organisations représentatives des propriétaires bailleurs. Ces recours ont permis au Conseil d’État de dégager un cadre d’analyse désormais stabilisé, dont la constance mérite d’être soulignée. L’Union nationale de la propriété immobilière (UNPI) et la Chambre nationale des propriétaires ont ainsi contesté, sans succès, le décret du 12 avril 2019 qui mettait en place l’encadrement des loyers sur le territoire de la Ville de Paris. Par une décision du 10 mai 2022, le Conseil d’État a rejeté l’ensemble des moyens dirigés contre ce décret, jugeant notamment que les dispositions législatives « ne sont, par suite, pas fondées à soutenir qu’elles sont incompatibles avec la protection du droit de propriété résultant des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (CE, 5e-6e ch. réunies, 10 mai 2022, n° 431495). Cette décision, publiée au recueil Lebon, a élevé au rang de principe la conformité de l’encadrement des loyers au droit de propriété conventionnellement protégé.
Par ailleurs, la contestation de l’arrêté préfectoral annuel fixant les loyers de référence pour la ville de Paris a été examinée par le Conseil d’État dans une décision plus récente du 18 novembre 2024. La Haute juridiction administrative y a confirmé la légalité de l’arrêté pris en application de l’article 140 de la loi ELAN, en relevant que le préfet de la région Île-de-France avait valablement mis en œuvre les catégories de logements et les secteurs géographiques déterminés par les textes. La Cour administrative d’appel de Paris, dans plusieurs décisions rendues le 2 octobre 2023, avait déjà écarté les moyens tirés de la méconnaissance du droit de propriété, de la liberté contractuelle et du principe d’égalité soulevés par les requérants, au motif que l’encadrement des loyers poursuit un but légitime de politique sociale et ne porte pas une atteinte disproportionnée aux droits des bailleurs (CAA Paris, 8e ch., 2 octobre 2023, n° 22PA04134). Cette jurisprudence constante, qui s’étend désormais au territoire de Plaine Commune et à celui d’Est Ensemble, respectivement validés par les décisions du Conseil d’État du 10 mai 2022, établit de manière désormais incontestable la conformité du dispositif aux exigences constitutionnelles et conventionnelles.
La conformité du dispositif au droit de l’Union européenne a également été tranchée. La Cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt publié au recueil Lebon du 17 décembre 2019, a jugé que l’instauration d’un mécanisme d’encadrement des loyers ne méconnaissait pas la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. La Cour a retenu, par une motivation explicite, que l’article 15 de cette directive « n’interdit pas l’instauration de tarifs obligatoires maximaux, à la condition de respecter les conditions de non-discrimination, de proportionnalité et de nécessité au regard d’une raison impérieuse d’intérêt général », conforme à la définition donnée par la Cour de justice de l’Union européenne. En conséquence, le moyen tiré de l’inconventionnalité des dispositions législatives a été écarté, « sans qu’il soit besoin de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle » (CAA Douai, 1re ch., 17 décembre 2019, n° 17DA02243). Le Conseil d’État a rappelé, par une décision du 20 décembre 2024, que les dispositions encadrant la fixation annuelle des loyers de référence ne méconnaissaient ni le principe de sécurité juridique ni la séparation des pouvoirs, le législateur ayant valablement défini les principes fondamentaux de la propriété et des droits réels en application de l’article 34 de la Constitution (CE, 5e ch., 20 décembre 2024, n° 492726). L’extension territoriale du dispositif à Plaine Commune et à Est Ensemble a pareillement résisté aux recours, le Conseil d’État ayant jugé, le même 10 mai 2022, que le Premier ministre n’avait pas commis d’erreur d’appréciation en délimitant le périmètre d’application dans ces territoires où l’écart entre loyer médian privé et loyer social atteignait un rapport de un à deux et demi, confirmant ainsi que le critère du déséquilibre locatif constituait la condition substantielle de la mise en œuvre du dispositif (CE, 5e-6e ch. réunies, 10 mai 2022, n° 449603 ; CE, 5e-6e ch. réunies, 10 mai 2022, n° 454450).
B. L’encadrement contentieux civil : l’action en diminution devant le juge judiciaire
Si la légalité administrative de l’encadrement des loyers est désormais acquise, le contentieux civil qui en découle devant le juge judiciaire révèle une mise en œuvre contrastée. Le mécanisme principal de sanction du non-respect de l’encadrement réside dans l’action en diminution de loyer ouverte au locataire. Aux termes de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989, qui régit les rapports locatifs, la fixation du loyer des logements mis en location est libre dans la limite des règles d’encadrement applicables aux zones tendues. Un décret en Conseil d’État fixe annuellement le montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés (article 18, loi n° 89-462 du 6 juillet 1989). L’article 140 de la loi ELAN précise que, dans les territoires où s’applique un arrêté d’encadrement, « le loyer de base des logements mis en location est fixé librement entre les parties lors de la conclusion du contrat de bail, dans la limite du loyer de référence majoré » et qu’« une action en diminution de loyer peut être engagée si le loyer de base prévu dans le contrat de bail est supérieur au loyer de référence majoré en vigueur à la date de signature de ce contrat » (article 140, loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018).
Cette action, qui relève de la compétence du juge des contentieux de la protection, connaît un développement jurisprudentiel significatif. Le tribunal judiciaire de Lyon a ainsi, par un jugement du 27 novembre 2025, fait droit à une action en diminution du loyer en fixant le montant du loyer à la somme de 1 371,92 euros par mois hors charges, après avoir constaté que le loyer initialement stipulé excédait le loyer de référence majoré applicable (TJ Lyon, 27 novembre 2025, n° 24/01039). En revanche, le même tribunal a débouté une locataire de son action en diminution dans une affaire jugée le 9 décembre 2025, au motif que le bailleur avait pu démontrer que le logement présentait des caractéristiques de localisation ou de confort justifiant un complément de loyer par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique (TJ Lyon, 9 décembre 2025, n° 23/00649). Ces décisions illustrent la subtilité du contentieux, où la charge de la preuve du dépassement incombe au locataire mais où le bailleur doit, pour justifier un complément de loyer, établir des caractéristiques objectives et particulières du bien loué.
La question de la prescription de l’action en diminution a également donné lieu à des précisions utiles. Le tribunal judiciaire de Paris, dans un jugement du 3 juin 2025, a déclaré recevable une action en diminution de loyer engagée par une locataire, après avoir constaté que le délai de prescription applicable n’était pas expiré, le point de départ de ce délai se situant à la date de signature du contrat de bail (TJ Paris, 3 juin 2025, n° 24/02779). La Cour d’appel de Paris, dans un arrêt plus ancien mais dont les motifs conservent toute leur pertinence, avait rappelé que l’action en diminution du loyer obéit à la prescription quinquennale de droit commun et que le juge peut soulever d’office la fin de non-recevoir tirée de l’absence de saisine préalable de la commission départementale de conciliation (CA Paris, pôle 4 ch. 3, 25 mai 2023, n° 17/04761). Dans les deux cas, le loyer révisé, fixé par le juge, s’applique rétroactivement à compter de la date de signature du bail, ce qui peut générer pour le bailleur une obligation de restitution de trop-perçu dont le quantum, sur plusieurs années, atteint parfois plusieurs milliers d’euros.
En tout état de cause, la mise en œuvre effective du dispositif suppose que les observatoires locaux des loyers disposent de données complètes et fiables, condition préalable sans laquelle les arrêtés préfectoraux de fixation des loyers de référence ne peuvent être légalement établis. Le Conseil d’État l’a rappelé avec force dans sa décision du 5 juin 2019, par laquelle il a annulé partiellement l’arrêté préfectoral du 25 juin 2015 fixant les loyers de référence pour la ville de Paris, au motif que le préfet n’avait pas suffisamment motivé son arrêté au regard des données de l’observatoire local des loyers (CAA Paris, 8e ch., 21 juillet 2021, n° 19PA01982). Cette exigence procédurale, qui conditionne la légalité externe des arrêtés annuels, constitue un point de vigilance essentiel pour les collectivités qui souhaiteraient mettre en place le dispositif élargi prévu par la proposition de loi Echaniz.
II. La proposition de loi Echaniz : entre renforcement et fragilités persistantes
A. Les apports substantiels de la proposition de loi
La proposition de loi pour retrouver la confiance et l’équilibre dans les rapports locatifs, déposée le 28 octobre 2025 et adoptée avec modifications par l’Assemblée nationale le 11 décembre 2025, comporte plusieurs avancées majeures qui tirent les conséquences des difficultés constatées dans la mise en œuvre du dispositif actuel. En premier lieu, le texte pérennise l’expérimentation de l’encadrement des loyers au-delà du terme prévu en novembre 2026, mettant ainsi fin à l’incertitude juridique qui pèse sur les communes ayant mis en place le dispositif. L’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, qui définit les zones tendues éligibles, demeure le socle du dispositif, en ce qu’il prévoit la mise en place d’un observatoire local des loyers dans les zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants caractérisées par « un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant » (article 17, loi n° 89-462 du 6 juillet 1989).
En deuxième lieu, la proposition de loi élargit le champ d’application du dispositif à l’ensemble des communes volontaires, qu’elles soient situées en zone tendue ou hors zone tendue, dès lors qu’elles présentent un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement. L’instauration du dispositif pourra intervenir à l’échelle communale ou intercommunale, un avis conforme du conseil municipal étant requis lorsque l’initiative émane de l’établissement public de coopération intercommunale. Cette ouverture géographique constitue une réponse directe à la critique selon laquelle l’encadrement ne bénéficiait jusqu’alors qu’à un nombre restreint de territoires, principalement Paris, Lille, Lyon, Villeurbanne, Montpellier, Bordeaux et le territoire de Plaine Commune.
En troisième lieu, le texte renforce substantiellement les sanctions applicables en cas de non-respect de l’encadrement. Il plafonne le complément de loyer à 20 % du loyer de référence majoré, tout en imposant que les caractéristiques justifiant ce complément soient « propres et objectives » et indiquées dans les annonces immobilières de location. Il supprime le délai de trois mois après la signature du bail pour contester le complément de loyer, ce qui élargit la protection temporelle du locataire. Il augmente le montant des amendes encourues et octroie leur produit aux collectivités locales ayant reçu délégation du pouvoir de sanction administrative. Par ailleurs, les députés ont doublé les amendes pour les professionnels de l’immobilier et les bailleurs qui ne respecteraient pas leur obligation de transmettre des données complètes et fiables aux observatoires locaux des loyers. Enfin, la proposition de loi s’attaque aux stratégies de contournement en permettant aux préfets, ou aux collectivités délégataires, de mettre en demeure les propriétaires bailleurs qui recourent abusivement à des baux civils pour échapper aux règles de l’encadrement, et en supprimant l’exception dont bénéficient certains meublés de résidences avec services. S’agissant des professionnels de l’immobilier, le texte crée une obligation nouvelle d’information des propriétaires sur les règles d’encadrement des loyers, dont le non-respect est assorti de sanctions. La proposition de loi précise par ailleurs que l’action en réévaluation du loyer s’applique également en cas de reconduction tacite du bail, fermant ainsi une brèche procédurale exploitée par certains bailleurs. Un rapport d’évaluation du dispositif devra être remis par le gouvernement cinq ans après la promulgation de la loi, ce qui inscrit la pérennisation dans un cadre de contrôle démocratique renforcé.
B. Les résistances juridiques et le risque d’inconstitutionnalité
La proposition de loi Echaniz, en dépit de ses avancées, n’échappe pas à certaines fragilités juridiques qui pourraient être soulevées à l’occasion de son examen par le Sénat, voire devant le Conseil constitutionnel. La première de ces fragilités tient à l’extension du dispositif aux communes situées hors zone tendue. Si le Conseil d’État a validé le principe même de l’encadrement des loyers dans les zones tendues en considérant qu’il répond à une raison impérieuse d’intérêt général, proportionnée au but poursuivi, l’extension à des communes qui ne connaissent pas de tension locative avérée pourrait se heurter à une fragilité constitutionnelle sur le fondement de l’atteinte disproportionnée au droit de propriété. La jurisprudence administrative, pour constante qu’elle soit, repose en effet sur le constat préalable d’un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements, condition matérielle dont la proposition de loi pourrait s’affranchir en pratique par le jeu de la seule volonté communale.
La deuxième fragilité concerne le mécanisme de plafonnement du complément de loyer à 20 % du loyer de référence majoré. Si la limitation du complément de loyer répond à l’objectif légitime de prévenir les contournements du dispositif, elle pourrait être analysée comme portant une atteinte excessive à la liberté contractuelle et au droit de propriété, en ce qu’elle fixe un plafond uniforme sans considération des caractéristiques particulières de certains biens qui justifieraient objectivement un complément supérieur. La décision du Conseil constitutionnel n° 2014-691 DC du 20 mars 2014, qui avait déjà censuré partiellement le premier dispositif d’encadrement des loyers issu de la loi ALUR au motif que le législateur n’avait pas suffisamment encadré les pouvoirs confiés aux préfets, invite à une vigilance particulière sur la définition normative des critères du complément de loyer.
La troisième fragilité réside dans le volet répressif du texte. L’augmentation des amendes et le renforcement des pouvoirs de sanction administrative des préfets et des collectivités locales, notamment la mise en demeure des bailleurs recourant abusivement à des baux civils, pourraient être contestés sur le terrain de la liberté contractuelle et de la liberté d’entreprendre. Par ailleurs, la suppression de l’exception dont bénéficient certains meublés de résidences avec services, qui s’apparente à une remise en cause d’un avantage acquis sous l’empire de la loi ELAN, pourrait soulever des difficultés au regard du principe de sécurité juridique et de la protection des situations légalement constituées.
Enfin, la proposition de loi instaure un mécanisme de lutte contre les congés abusifs en obligeant le propriétaire à apporter la preuve du motif du congé et en permettant au locataire de demander une preuve de la réalité du motif plusieurs mois après son départ. Cette disposition, qui renverse la charge de la preuve au détriment du bailleur, constitue une novation procédurale dont la conventionnalité, au regard du droit au procès équitable garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, mériterait d’être examinée attentivement. Il n’en demeure pas moins que ces dispositions, prises dans leur ensemble, participent d’un mouvement législatif cohérent visant à rééquilibrer les rapports entre bailleurs et locataires dans un marché locatif structurellement déséquilibré.
Conclusion
L’encadrement des loyers, désormais solidement ancré dans le paysage juridique français par une décennie de validation prétorienne, s’apprête à franchir une étape décisive avec la proposition de loi Echaniz. La jurisprudence du Conseil d’État a établi, de manière constante, la conformité du dispositif au droit de propriété conventionnel, au principe d’égalité et à la liberté contractuelle, sous la réserve essentielle du constat objectif d’un déséquilibre locatif. Les juridictions judiciaires, pour leur part, ont commencé à dégager un corps de règles précises pour le contentieux de l’action en diminution, dont les principaux enseignements portent sur la charge de la preuve, la prescription et la justification du complément de loyer. Le débat parlementaire à venir devant le Sénat, puis l’éventuel contrôle de constitutionnalité, devront concilier l’objectif de pérennisation du dispositif avec les exigences de proportionnalité et de sécurité juridique qui gouvernent toute atteinte au droit de propriété. Dans l’attente de ces développements, les praticiens du droit immobilier doivent intégrer l’évolution annoncée des règles de l’encadrement des loyers dans le conseil délivré à leurs clients, qu’ils soient bailleurs ou locataires, et anticiper les nouveaux outils contentieux que la loi mettra à leur disposition. Les pages d’expertise du cabinet en droit du bail d’habitation et en résiliation de bail offrent un accompagnement adapté à ces enjeux.
Transmettez les pièces de votre dossier au cabinet. Maître Reda KOHEN vous répond personnellement sous 24 heures avec une première analyse stratégique.