Le formalisme de la préemption des SAFER à l’épreuve de la jurisprudence de la troisième chambre civile (2023-2026)
Le droit de préemption reconnu aux sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural — communément désignées par l’acronyme SAFER — constitue l’un des instruments les plus puissants de régulation du marché foncier agricole français. Créées par la loi d’orientation agricole du 8 août 1962, ces sociétés anonymes, investies d’une mission de service public, se sont vu confier par le législateur le soin de concilier la liberté de la vente immobilière avec les impératifs d’aménagement du territoire et de préservation des espaces agricoles. L’exercice de ce droit de préemption, qui permet à la SAFER de se substituer à l’acquéreur initial d’un bien rural, obéit à un formalisme rigoureux dont la méconnaissance expose la décision de préemption à une annulation de plein droit. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, par une série de décisions rendues entre 2023 et 2026, a significativement précisé les contours de ce formalisme, tant en ce qui concerne la notification à l’acquéreur évincé qu’en ce qui touche à la motivation et à la régularité procédurale de la décision. L’arrêt du 19 mars 2026, promis aux honneurs du Bulletin et rendu en formation de section, constitue à cet égard une décision cardinale dont il convient de mesurer la portée. L’étude de ce corpus jurisprudentiel révèle une tendance de fond : la Haute juridiction s’attache à garantir l’effectivité des droits de l’acquéreur évincé sans pour autant paralyser l’action des SAFER, au prix d’équilibres parfois subtils dont la présente analyse se propose de rendre compte.
I. La rigueur renforcée de la notification à l’acquéreur évincé
A. Le point de départ du délai de notification subordonné à l’exactitude des informations transmises par le notaire
La notification par une SAFER à l’acquéreur évincé de sa décision de préemption constitue une formalité dont le régime a été précisé de manière décisive par l’arrêt du 19 mars 2026 [[ Cass. 3e civ., 19 mars 2026, n° 24-22.301, publié au Bulletin. ]]. En l’espèce, la SAFER Bourgogne Franche-Comté avait été informée par le notaire instrumentaire de la vente d’une parcelle de vignes au profit d’un couple d’acquéreurs. Elle avait notifié sa décision de préemption le 9 décembre 2020 à l’adresse communiquée par le notaire, mais le pli lui avait été retourné avec la mention « défaut d’accès ou d’adressage ». La SAFER avait alors procédé à une nouvelle notification le 29 décembre 2020, réceptionnée le lendemain, à l’adresse rectifiée. La cour d’appel de Paris, par arrêt du 11 octobre 2024, avait néanmoins annulé la décision de préemption, retenant que le délai de quinze jours n’avait pas été respecté, « peu important que la SAFER justifie que le notaire lui avait communiqué une adresse erronée, puisque la notification est inexistante ». La troisième chambre civile casse cette décision au visa des articles L. 143-3, R. 141-2-1 et R. 143-6 du code rural et de la pêche maritime.
La motivation de la Cour de cassation énonce un principe dont la portée dépasse la seule espèce :
« La notification par une SAFER, à l’acquéreur évincé, de la décision motivée de préemption est une formalité substantielle dont l’omission est sanctionnée par une nullité de plein droit. Il en résulte que le délai de quinze jours imparti à la SAFER pour informer l’acquéreur évincé, à peine de nullité de plein droit de la décision de préemption, ne commence à courir qu’à compter du jour où elle reçoit du notaire, en application de l’article R. 141-2-1 précité, une notification complète et exacte concernant les nom, prénoms et domicile de l’acquéreur évincé. » [[ Cass. 3e civ., 19 mars 2026, n° 24-22.301. ]]
Cette solution, qui consacre une interprétation finaliste des textes, emporte une conséquence pratique majeure : le notaire instrumentaire supporte désormais une obligation renforcée de communication d’informations exactes à la SAFER, toute erreur d’adresse ayant pour effet de différer le point de départ du délai de quinze jours. Par là même, la charge de l’exactitude des données transmises pèse entièrement sur le notaire instrumentaire, dont la négligence ne saurait être imputée à la SAFER. Cette répartition des obligations est d’autant plus remarquable qu’elle conduit à faire dépendre la validité d’une procédure de préemption de la qualité des informations circulant entre l’office notarial et la SAFER, ce qui renforce indirectement les exigences de rigueur pesant sur la rédaction de la promesse de vente et des actes préparatoires à l’aliénation. La décision du 19 mars 2026 s’inscrit dans le prolongement d’un arrêt antérieur du 18 janvier 2023, également publié au Bulletin, par lequel la troisième chambre civile avait déjà jugé que « la décision de la société d’aménagement foncier et d’établissement rural qui exerce le droit de préemption est notifiée, à peine de nullité, à l’acquéreur évincé, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, dans un délai de quinze jours à compter de la date de réception de la notification faite à la personne chargée de dresser l’acte d’aliénation » et que « cette notification à l’acquéreur évincé a pour objet de lui délivrer une information personnelle garantissant l’effectivité de son droit au recours » [[ Cass. 3e civ., 18 janv. 2023, n° 21-14.496, publié au Bulletin. ]].
B. La nature substantielle de la formalité et l’étendue de la sanction
La qualification de « formalité substantielle » retenue par la troisième chambre civile n’est pas sans conséquence sur le régime des nullités applicables. La nullité de plein droit qui sanctionne l’omission de notification à l’acquéreur évincé emporte que le juge ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation quant à la sanction : dès lors que le vice est caractérisé, l’annulation est encourue sans qu’il soit besoin de caractériser un grief. La Cour de cassation l’avait déjà rappelé dans l’arrêt du 18 janvier 2023 précité, en écartant le grief tiré de ce que la notification de la décision de préemption à l’adjudicataire évincé aurait été antérieure à la notification faite au greffe de la juridiction d’adjudication. La Haute juridiction y avait précisé que le texte « fixe le délai maximal dans lequel la décision de préemption doit être notifiée à l’acquéreur évincé » et « n’impose pas que cette notification soit effectuée postérieurement à celle faite à la personne chargée de dresser l’acte d’aliénation » [[ Cass. 3e civ., 18 janv. 2023, n° 21-14.496. ]].
L’arrêt du 19 mars 2026 enrichit cette construction en y ajoutant une dimension nouvelle : la régularité de la formalité substantielle de notification ne peut être appréciée qu’à l’aune des informations dont disposait effectivement la SAFER au moment d’y procéder. En d’autres termes, le délai de quinze jours ne saurait courir contre une SAFER qui n’a pas été mise en mesure d’accomplir correctement la formalité. Par là même, la troisième chambre civile introduit un tempérament à la rigueur de la nullité de plein droit : celle-ci ne peut être encourue que si la SAFER disposait des informations nécessaires à l’accomplissement régulier de la notification. La solution procède d’une lecture combinée des articles L. 143-3, R. 141-2-1 et R. 143-6 du code rural et de la pêche maritime, qui mettent à la charge du notaire instrumentaire une obligation préalable d’information complète et exacte.
Cette articulation entre les obligations respectives du notaire et de la SAFER n’est pas sans rappeler la solution dégagée par l’arrêt du 13 juin 2024, également publié au Bulletin, aux termes duquel « est un acquéreur évincé, ayant qualité pour agir en nullité de la déclaration de préemption pour défaut de réalisation de l’acte de vente authentique, la personne mentionnée, dans la notification adressée par le notaire au bénéficiaire du droit de préemption, comme celle qui se propose d’acquérir » [[ Cass. 3e civ., 13 juin 2024, n° 22-20.992, publié au Bulletin. ]]. Dans cet arrêt, la troisième chambre civile avait précisé que l’article L. 412-8 du code rural et de la pêche maritime « n’exige pas qu’un engagement ferme et définitif ait déjà été conclu entre les vendeurs et le candidat acquéreur », de sorte que la simple mention du nom de l’acquéreur potentiel dans la notification du notaire suffit à lui conférer la qualité pour agir. Cette définition extensive de la notion d’acquéreur évincé — dont la qualité ne dépend pas de l’existence d’un contrat de vente parfait mais de la seule mention dans la notification notariale — renforce la protection des candidats acquéreurs tout en conférant au notaire un rôle de filtre procédural déterminant. La qualité d’acquéreur évincé et la régularité de la procédure de notification sont ainsi étroitement articulées autour du rôle pivot du notaire instrumentaire.
II. L’encadrement prétorien de la motivation et de la régularité procédurale
A. L’exigence d’une motivation concrète et circonstanciée
Parallèlement au formalisme de la notification, la troisième chambre civile a développé une jurisprudence exigeante en matière de motivation des décisions de préemption. L’article L. 143-3 du code rural et de la pêche maritime dispose que la SAFER « doit justifier sa décision de préemption par référence explicite et motivée à l’un ou à plusieurs des objectifs définis à l’article L. 143-2 ». Ces objectifs, au nombre de neuf depuis la loi du 13 octobre 2014, couvrent un spectre large allant de l’installation d’agriculteurs à la protection de l’environnement, en passant par la lutte contre la spéculation foncière. L’obligation de motivation n’est pas une simple exigence formelle : elle constitue le pendant substantiel du droit de préemption, garantissant que l’atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle est justifiée par la poursuite effective d’un objectif d’intérêt général. La troisième chambre civile veille à ce que cette motivation ne se réduise pas à des formules stéréotypées.
L’arrêt du 11 juillet 2024 en offre une illustration topique. En l’espèce, la SCI Tarsaguet contestait des décisions de préemption fondées sur l’article L. 143-2, 8°, du code rural, qui autorise la préemption pour un objectif de protection de l’environnement. La requérante soutenait que les décisions se bornaient à « des considérations d’ordre général et hypothétiques exposées au conditionnel » et ne comportaient « aucune indication concrète constitutive du descriptif d’un projet spécifique ». La troisième chambre civile rejette le pourvoi, après avoir constaté que les décisions de préemption « décrivaient les biens préemptés, constitués en majeure partie d’excavations en nature de lacs, et mentionnaient que la SAFER avait été sollicitée par un établissement public interdépartemental désireux de poursuivre sur ce site sa politique d’intérêt général ». La Cour retient « qu’il s’agissait, non de motifs types, mais de motifs expliquant l’exercice du droit de préemption par des données concrètes et objectives relatives aux propriétés dont la cession est envisagée » [[ Cass. 3e civ., 11 juil. 2024, n° 22-22.488, publié au Bulletin. ]].
Cet arrêt comporte un second apport remarquable concernant l’interprétation de l’article L. 143-2, 8°. La SCI soutenait que la préemption pour motif environnemental ne pouvait être exercée que si elle impliquait la mise en œuvre de « pratiques agricoles adaptées ». La Cour de cassation écarte cette interprétation restrictive en énonçant que, « si la mise en œuvre de pratiques agricoles adaptées constitue le moyen privilégié pour atteindre l’objectif environnemental poursuivi par l’exercice du droit de préemption, ce texte ne rend pas impératif l’usage de ce moyen » [[ Cass. 3e civ., 11 juil. 2024, n° 22-22.488. ]]. La décision du 11 juillet 2024 procède ainsi à une double clarification : d’une part, la motivation doit être concrète mais elle n’a pas à décrire un projet spécifique déjà finalisé ; d’autre part, la protection de l’environnement peut être poursuivie par d’autres voies que les seules pratiques agricoles, ce qui élargit le spectre des interventions légitimes des SAFER.
L’arrêt du 15 janvier 2026 apporte quant à lui une précision de nature différente, en censurant une interprétation excessivement rigoureuse de l’obligation de motivation propre à la préemption avec révision du prix. Aux termes de cet arrêt, « il n’est pas exigé, à peine de nullité de la décision de préemption, que l’accord exprès des deux Commissaires du gouvernement soit joint à la notification mais seulement qu’il y soit mentionné » [[ Cass. 3e civ., 15 janv. 2026, n° 24-21.703, publié au Bulletin. ]]. Cette solution illustre le refus de la troisième chambre civile d’ajouter aux textes des conditions formelles qu’ils n’énoncent pas, quand bien même la matière est dominée par un formalisme protecteur. L’exigence de motivation concrète ne saurait ainsi se muer en exigence de production documentaire que la loi n’impose pas.
B. Les règles de procédure gouvernant l’action en nullité
La jurisprudence récente de la troisième chambre civile a également apporté d’importantes précisions sur les règles procédurales applicables aux actions en nullité des décisions de préemption. L’arrêt du 9 janvier 2025 mérite à cet égard une attention particulière. En l’espèce, M. [V] contestait la validité d’une décision de préemption de la SAFER Auvergne, prise le 19 août 2016. La cour d’appel de Riom avait déclaré ses demandes irrecevables au motif que le délai de six mois prévu par l’article L. 143-13 du code rural était expiré. La troisième chambre civile casse cette décision, au visa « du principe selon lequel l’exception de nullité est perpétuelle et l’article L. 143-13 du code rural et de la pêche maritime » [[ Cass. 3e civ., 9 janv. 2025, n° 23-19.858. ]]. La Cour juge que l’acquéreur évincé « pouvait, même après l’expiration du délai prévu à l’article L. 143-13 du code rural et de la pêche maritime, se prévaloir par exception de la nullité de la décision de préemption pour s’opposer aux demandes de la SAFER fondées sur cet acte » [[ Cass. 3e civ., 9 janv. 2025, n° 23-19.858. ]].
Cette solution consacre une distinction fondamentale entre l’action en nullité, soumise au délai de forclusion de six mois, et l’exception de nullité, qui demeure perpétuelle. L’acquéreur évincé ne peut certes plus prendre l’initiative d’une action principale après l’expiration du délai, mais il conserve la faculté de se défendre par voie d’exception aux demandes formées par la SAFER. La portée pratique de cette distinction est considérable : elle signifie que la SAFER qui entend faire constater la perfection de la vente à son profit doit s’attendre à ce que l’acquéreur évincé soulève, même plusieurs années après la décision de préemption, tout moyen de nullité tiré de l’irrégularité de celle-ci. La jurisprudence du 9 janvier 2025 renforce ainsi significativement la position procédurale de l’acquéreur évincé.
L’arrêt du 15 janvier 2026, également publié au Bulletin, apporte une autre précision procédurale d’importance concernant la préemption avec révision du prix. En l’espèce, M. et Mme [P] contestaient une décision de préemption assortie d’une offre de révision du prix, au motif que l’accord exprès des commissaires du gouvernement n’avait pas été joint à la notification. La troisième chambre civile rejette le pourvoi en énonçant que, s’agissant de la préemption avec révision du prix prévue par les articles L. 143-10 et R. 143-12 du code rural, « il n’est pas exigé, à peine de nullité de la décision de préemption, que l’accord exprès des deux Commissaires du gouvernement soit joint à la notification mais seulement qu’il y soit mentionné » [[ Cass. 3e civ., 15 janv. 2026, n° 24-21.703, publié au Bulletin. ]]. La Cour précise que la notification « doit comporter l’indication de l’accord exprès des Commissaires du gouvernement », sans que l’accord lui-même doive être matériellement annexé. Cette solution, qui s’inscrit dans la ligne d’une jurisprudence favorable à la stabilité des décisions de préemption, tempère les exigences formelles pesant sur les SAFER lorsqu’elles exercent leur droit avec révision du prix.
Par ailleurs, l’arrêt précité du 18 janvier 2023 a également tranché la question de la durée de validité des délégations de pouvoir consenties par le conseil d’administration d’une SAFER à ses cadres pour l’exercice du droit de préemption, en jugeant que « le conseil d’administration d’une société d’aménagement foncier et d’établissement rural, constituée en société anonyme, peut déléguer pour une durée indéterminée, s’achevant de l’une des manières prévues pour le mandat, le droit de préempter que cette société a été autorisée à exercer par décret » et que « cette délégation ne prend pas fin au terme de la durée de l’autorisation de la société d’aménagement foncier et d’établissement rural à préempter, dès lors que celle-ci a été renouvelée » [[ Cass. 3e civ., 18 janv. 2023, n° 21-14.496. ]]. L’arrêt du 13 juin 2024 a quant à lui précisé les conditions dans lesquelles le défaut de réalisation de l’acte authentique dans les délais légaux est imputable à la SAFER, en retenant que la SAFER, qui « avait déjà disposé de presque six mois pour réaliser l’acte authentique de vente » et « ne s’était nullement préoccupée de mettre en œuvre l’acte authentique nécessaire », ne pouvait imputer au notaire l’impossibilité de finaliser la vente dans le délai de quinze jours suivant la mise en demeure [[ Cass. 3e civ., 13 juin 2024, n° 22-20.992. ]].
Conclusion
Le panorama jurisprudentiel qui se dégage des décisions rendues par la troisième chambre civile entre 2023 et 2026 révèle une construction prétorienne cohérente du formalisme de la préemption SAFER. La Cour de cassation a, d’un côté, renforcé les garanties procédurales offertes à l’acquéreur évincé, en subordonnant le point de départ du délai de notification à l’exactitude des informations transmises par le notaire, en consacrant le caractère perpétuel de l’exception de nullité et en exigeant une motivation concrète des décisions de préemption. Elle a, de l’autre côté, préservé la capacité d’action des SAFER en refusant d’ajouter aux textes des conditions formelles qu’ils ne prévoient pas, qu’il s’agisse de l’obligation de joindre l’accord des commissaires du gouvernement ou de la durée des délégations de pouvoir. Cet équilibre jurisprudentiel, dont l’arrêt du 19 mars 2026 constitue la pierre angulaire, invite les praticiens — notaires, avocats et services juridiques des SAFER — à une vigilance accrue dans la mise en œuvre des procédures de préemption. La rigueur avec laquelle la troisième chambre civile sanctionne les irrégularités formelles, tempérée par une appréciation pragmatique des obligations respectives de chaque intervenant à la procédure, dessine les contours d’un droit de la préemption rurale à la fois exigeant et prévisible, dont la sécurité juridique sort globalement renforcée.
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