Les mesures provisoires dans le contentieux européen de la concurrence : la décision Meta du 9 juin 2026 et la résurgence d’un instrument procédural d’exception
Par une décision du 9 juin 2026, la Commission européenne a ordonné à Meta de rétablir l’accès gratuit des assistants d’intelligence artificielle concurrents à l’interface de programmation WhatsApp for Business, et de le maintenir jusqu’à l’issue de son enquête antitrust [[Commission européenne, 9 juin 2026, IP/26/1276, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_26_1276]]. Cette décision constitue la deuxième utilisation, en vingt-trois ans d’application du règlement n° 1/2003, du pouvoir de mesures provisoires conféré à la Commission par l’article 8 dudit règlement. Le précédent remontait à 2009, dans l’affaire Broadcom [[Commission européenne, 16 octobre 2009, COMP/39.316, Broadcom/Qualcomm]]. La rareté de cet instrument invite à en interroger la nature, le fondement et la portée. Or, la décision Meta, par la technicité des marchés numériques qu’elle appréhende et la temporalité de son intervention, renouvelle la réflexion sur l’office de la Commission lorsqu’elle agit en urgence pour préserver la structure concurrentielle d’un marché en formation.
L’enquête ouverte en décembre 2025 à l’encontre de Meta portait sur une modification de sa politique d’accès à l’API WhatsApp for Business, intervenue le 15 octobre 2025. Cette modification interdisait aux fournisseurs d’assistants d’intelligence artificielle généralistes autres que Meta AI d’utiliser cette interface pour interagir avec les utilisateurs de WhatsApp. La Commission y a vu, à première vue, un abus de position dominante par refus d’accès à une infrastructure précédemment ouverte aux tiers. Après une communication des griefs en février 2026, puis une communication des griefs complémentaire en avril 2026 annonçant son intention d’imposer des mesures provisoires, la Commission a franchi le pas le 9 juin. L’analyse de cette décision permet d’éclairer, d’une part, l’architecture juridique des mesures provisoires en droit européen de la concurrence (I), et, d’autre part, leur application renouvelée aux marchés numériques (II).
I. L’architecture juridique des mesures provisoires : un instrument exceptionnel au service de l’effectivité du droit de la concurrence
A. Le fondement de l’article 8 du règlement n° 1/2003 et ses conditions cumulatives
L’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité [[Règlement (CE) n° 1/2003, article 8, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32003R0001]] habilite la Commission à imposer des mesures provisoires de sa propre initiative. Ces mesures ne peuvent être ordonnées que si deux conditions cumulatives sont réunies : l’existence, à première vue, d’une infraction aux articles 101 ou 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et l’urgence à intervenir en raison du risque de dommage grave et irréparable pour la concurrence.
La première condition, relative au constat prima facie d’une infraction, n’exige pas la démonstration complète de l’abus ou de l’entente. Elle requiert néanmoins que la Commission, au stade de l’examen provisoire, dispose d’éléments suffisamment concordants pour estimer vraisemblable l’existence d’une pratique prohibée. La chambre commerciale de la Cour de cassation a rappelé, dans un contexte certes distinct, que le caractère inédit d’une pratique n’implique pas nécessairement l’absence d’infraction [[Cass. com., 1er juin 2022, n° 19-20.999, https://www.courdecassation.fr/decision/629702177c2a1fa9d4442265]]. Par analogie, le stade provisoire de l’examen n’interdit pas à la Commission de qualifier une pratique nouvelle au regard des catégories établies du droit de la concurrence.
La seconde condition, tenant à l’urgence et au risque de dommage grave et irréparable, constitue le cœur de la proportionnalité de la mesure. Elle impose à la Commission de démontrer que, sans intervention immédiate, le préjudice concurrentiel serait consommé avant qu’une décision au fond ne puisse intervenir. Cette condition est particulièrement exigeante dans les marchés numériques, où la rapidité des cycles d’innovation et les effets de réseau peuvent rendre irréversible une éviction. La Cour de justice a, de longue date, reconnu que le refus d’accès à une infrastructure essentielle peut caractériser un abus de position dominante [[CJCE, 26 novembre 1998, Oscar Bronner, C-7/97, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:61997CJ0007]], et que ce refus est susceptible de produire des effets d’éviction rapides lorsque l’infrastructure en cause constitue un point de passage obligé vers un marché connexe.
Le régime français des mesures conservatoires, prévu à l’article L. 464-1 du code de commerce [[Article L. 464-1 du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043539816]], obéit à une logique comparable. L’Autorité de la concurrence peut, à la demande du ministre chargé de l’économie, des personnes habilitées ou de sa propre initiative, prendre les mesures conservatoires qui lui apparaissent nécessaires, à la condition que la pratique en cause porte une atteinte grave et immédiate à l’économie générale, à celle du secteur intéressé, à l’intérêt des consommateurs ou à l’entreprise plaignante. Ces mesures doivent rester strictement limitées à ce qui est nécessaire pour faire face à l’urgence dans l’attente d’une décision au fond.
L’articulation entre le standard européen du dommage grave et irréparable et le standard français de l’atteinte grave et immédiate témoigne d’une convergence des régimes, sans que leurs champs d’application ne se superposent exactement. La Cour d’appel de Paris, juridiction de recours contre les décisions de l’Autorité de la concurrence, exerce sur les mesures conservatoires un contrôle de proportionnalité qui s’inspire des principes dégagés par la Cour de justice. Dans une affaire polynésienne soumise à des principes analogues, elle a rappelé que les mesures conservatoires ne peuvent excéder ce qui est strictement nécessaire pour faire face à l’urgence et que l’examen de la pratique au fond relève de la décision définitive [[CA Paris, 6 juillet 2023, n° 23/06177, https://www.courdecassation.fr/decision/64a7b1f23bcaf505db696907]]. Cette articulation entre l’office du juge et celui de l’autorité de concurrence garantit que l’urgence ne devienne pas un prétexte à l’éviction des droits de la défense.
B. Le précédent Broadcom et l’économie générale d’un pouvoir d’exception
Avant la décision Meta du 9 juin 2026, la Commission n’avait utilisé qu’une seule fois le pouvoir de mesures provisoires prévu à l’article 8 du règlement n° 1/2003. Il s’agissait de la décision Broadcom du 16 octobre 2009, par laquelle la Commission avait enjoint à l’entreprise de suspendre certaines clauses contractuelles susceptibles de constituer un abus de position dominante. L’affaire concernait le marché des composants électroniques et les pratiques d’exclusivité imposées par Broadcom à ses clients. La Commission avait considéré que ces clauses étaient, à première vue, contraires à l’article 102 du TFUE et que leur maintien risquait de causer un dommage grave et irréparable à la concurrence sur les marchés concernés. Cette décision n’a toutefois pas donné lieu à un contentieux au fond permettant d’en apprécier pleinement la portée juridictionnelle.
La rareté du recours à cet instrument s’explique par plusieurs facteurs. En premier lieu, les conditions posées par l’article 8 sont exigeantes : la Commission doit disposer d’éléments suffisamment probants au stade de l’enquête pour caractériser une infraction prima facie, ce qui suppose une instruction déjà avancée. En deuxième lieu, l’adoption de mesures provisoires expose la Commission à un risque contentieux, l’entreprise destinataire pouvant former un recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne. En troisième lieu, la Commission a longtemps privilégié la procédure d’engagements, prévue à l’article 9 du règlement n° 1/2003, qui permet de clore une enquête sans constat d’infraction moyennant des engagements volontaires de l’entreprise.
Par ailleurs, la procédure de mesures provisoires ne se confond pas avec les autres instruments procéduraux à la disposition de la Commission. Elle se distingue de la procédure d’engagements en ce qu’elle repose sur un constat provisoire d’infraction, et non sur une simple préoccupation de concurrence. Elle se distingue également de la décision finale d’interdiction en ce qu’elle n’exige pas une démonstration complète de l’infraction et ne préjuge pas de l’issue de l’enquête au fond. L’article 8, paragraphe 2, précise d’ailleurs que les mesures provisoires sont adoptées pour une durée déterminée et peuvent être renouvelées si nécessaire. La décision Meta illustre cette temporalité : les mesures ordonnées doivent être maintenues jusqu’à l’adoption d’une décision finale par la Commission, sans que soit fixé un terme précis, ce qui souligne le caractère conservatoire de l’instrument.
Dès lors, la résurgence de cet instrument en 2026, après dix-sept années de sommeil, constitue un signal fort quant à la volonté de la Commission d’investir l’ensemble des outils procéduraux mis à sa disposition par le législateur européen pour répondre aux défis posés par les marchés numériques. La rapidité avec laquelle la Commission a conduit la procédure, de l’ouverture de l’enquête en décembre 2025 à l’adoption des mesures provisoires en juin 2026, soit un délai de six mois, contraste avec la durée habituelle des enquêtes antitrust européennes et témoigne d’une priorisation de ce dossier.
II. La décision Meta : l’application des mesures provisoires aux marchés numériques comme laboratoire d’un standard procédural renouvelé
A. La caractérisation prima facie de l’abus par refus d’accès à une infrastructure numérique essentielle
La Commission a fondé son constat provisoire d’infraction sur la théorie du refus d’accès à une infrastructure essentielle, qui constitue l’une des formes reconnues d’abus de position dominante au sens de l’article 102 du TFUE [[Article 102 TFUE, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:12008E102]]. Cette théorie, consacrée par la Cour de justice dans l’arrêt Oscar Bronner de 1998, puis affinée dans les arrêts IMS Health de 2004 [[CJCE, 29 avril 2004, IMS Health, C-418/01, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-418/01]] et Microsoft de 2007 [[Trib. UE, 17 septembre 2007, Microsoft, T-201/04, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-201/04]], prohibe le refus par une entreprise dominante de donner accès à une infrastructure qu’elle contrôle lorsque cet accès est indispensable à l’exercice d’une activité sur un marché voisin, que le refus est dépourvu de justification objective et qu’il est de nature à éliminer toute concurrence sur ce marché.
En l’espèce, la Commission a considéré, à première vue, que Meta détenait une position dominante sur le marché des applications de communication grand public dans l’Espace économique européen depuis au moins janvier 2023. Elle a estimé que l’API WhatsApp for Business constituait une infrastructure à laquelle les fournisseurs d’assistants d’intelligence artificielle avaient précédemment accès, et que la modification unilatérale de la politique d’accès, intervenue le 15 octobre 2025, avait pour effet d’exclure ces fournisseurs au seul bénéfice de Meta AI. La révision de cette politique le 4 mars 2026, qui a rétabli un accès mais en le soumettant à une redevance jugée par la Commission équivalente à l’interdiction antérieure, n’a pas modifié l’appréciation portée sur le caractère abusif de la pratique.
A cet égard, la jurisprudence de la Cour de justice sur le refus d’accès fournit un cadre d’analyse utile. Dans l’arrêt Oscar Bronner, la Cour avait exigé que l’accès à l’infrastructure soit indispensable à l’exercice de l’activité concurrente, en ce sens qu’il n’existe aucun substitut réel ou potentiel. Dans l’arrêt IMS Health, elle avait précisé que le refus d’accès doit faire obstacle à l’apparition d’un produit nouveau pour lequel il existe une demande potentielle des consommateurs. Dans l’arrêt Microsoft, le Tribunal a considéré que le refus de communiquer des informations relatives à l’interopérabilité des systèmes d’exploitation constituait un abus de position dominante, dès lors qu’il risquait d’éliminer la concurrence sur le marché des serveurs de groupe de travail. La décision Meta s’inscrit dans cette lignée jurisprudentielle, en l’appliquant à un objet nouveau : l’accès à une interface de programmation permettant aux assistants d’intelligence artificielle d’interagir avec les utilisateurs d’une application de messagerie.
La spécificité de la décision Meta tient à la nature de l’infrastructure en cause. L’API WhatsApp for Business n’est pas une infrastructure physique, mais une interface logicielle dont l’accès était précédemment ouvert et gratuit. La modification de cette politique d’accès, intervenue après que Meta a développé son propre assistant d’intelligence artificielle, présente les caractéristiques d’une stratégie de verrouillage par lequel l’entreprise dominante réserve l’accès à une plateforme essentielle à son propre service connexe, au détriment des concurrents. Cette pratique s’apparente à un refus d’accès discriminatoire, prohibé tant par le droit européen que par le droit français de la concurrence.
En droit interne, l’article L. 420-2 du code de commerce prohibe l’exploitation abusive d’une position dominante, et la chambre commerciale de la Cour de cassation a eu l’occasion de rappeler que l’Autorité de la concurrence, saisie de comportements susceptibles d’être prohibés au regard de l’article 102 du TFUE et de l’article L. 420-2, peut légitimement analyser la réglementation afférente au secteur concerné pour qualifier les pratiques [[Cass. com., 1er juin 2022, n° 19-20.999, https://www.courdecassation.fr/decision/629702177c2a1fa9d4442265]]. La convergence des standards européen et français en matière d’abus de position dominante permet d’envisager que des pratiques analogues à celles examinées dans l’affaire Meta pourraient donner lieu à des mesures conservatoires sur le fondement de l’article L. 464-1 du code de commerce.
B. L’urgence et le risque de dommage irréparable : la spécificité des marchés de l’innovation
La seconde condition posée par l’article 8 du règlement n° 1/2003, relative à l’urgence et au risque de dommage grave et irréparable, prend une dimension particulière dans les marchés numériques. La Commission a estimé que le marché des assistants d’intelligence artificielle généralistes était un marché en croissance, dans lequel des acteurs de petite taille et des nouveaux entrants pouvaient encore contester la position des grandes entreprises établies. L’intervention de Meta, en restreignant l’accès à WhatsApp, risquait de figer la structure concurrentielle de ce marché à un moment clé de son développement.
Cette analyse s’inscrit dans une réflexion plus large sur la temporalité de l’intervention des autorités de concurrence dans les marchés numériques. La vice-présidente exécutive Teresa Ribera a déclaré, à l’occasion de l’adoption de la décision, que « dans les marchés en évolution rapide, la concurrence peut être perdue bien avant qu’une décision finale ne soit adoptée » [[Commission européenne, 9 juin 2026, IP/26/1276, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_26_1276]]. Cette observation traduit une prise de conscience institutionnelle de l’inadéquation de la temporalité traditionnelle du contentieux antitrust à la vitesse des marchés numériques.
En effet, les effets de réseau, les économies d’échelle et les rendements croissants d’adoption qui caractérisent les marchés numériques confèrent aux premiers entrants un avantage concurrentiel difficilement réversible. L’accès à une large base d’utilisateurs, telle que celle de WhatsApp qui compte plusieurs centaines de millions d’utilisateurs dans l’Union européenne, constitue un actif stratégique pour le développement d’un assistant d’intelligence artificielle. En restreignant cet accès à son seul assistant, Meta risquait de créer un écart concurrentiel que les mesures correctives adoptées à l’issue d’une enquête au fond, plusieurs années plus tard, n’auraient pu combler.
Par ailleurs, la décision Meta illustre l’articulation croissante entre le droit de la concurrence et la régulation des marchés numériques. Le Digital Markets Act (DMA), applicable depuis 2024, impose à certaines plateformes désignées comme contrôleurs d’accès des obligations d’interopérabilité et de non-discrimination. Bien que Meta n’ait pas, à ce stade, fait l’objet d’une procédure au titre du DMA en relation avec l’accès à WhatsApp pour les assistants d’intelligence artificielle, la logique sous-jacente à la décision de mesures provisoires rejoint celle du DMA : garantir l’accès aux infrastructures numériques essentielles pour préserver la contestabilité des marchés. Le Tribunal de l’Union européenne a d’ailleurs récemment rappelé, dans l’arrêt Meta Platforms du 3 juin 2026, l’importance du contrôle juridictionnel de la désignation des contrôleurs d’accès sous le DMA [[Trib. UE, 3 juin 2026, Meta Platforms, T-1078/23, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-1078/23]].
En conséquence, la décision du 9 juin 2026 s’inscrit dans un mouvement plus large de renforcement des instruments procéduraux à la disposition des autorités de concurrence pour intervenir en amont de la consolidation des positions dominantes dans les marchés numériques. Elle témoigne de la volonté de la Commission de ne pas laisser le temps de l’enquête devenir l’allié objectif de l’entreprise dominante. L’usage des mesures provisoires, combiné à celui des enquêtes sectorielles, des procédures d’engagements et des nouveaux pouvoirs issus du DMA, dessine un paysage procédural dans lequel la Commission dispose d’une gamme d’instruments gradués pour répondre à la diversité des situations concurrentielles.
Or, cette diversification des instruments ne va pas sans susciter des interrogations quant aux garanties procédurales offertes aux entreprises destinataires des mesures. L’article 8 du règlement n° 1/2003 prévoit que les mesures provisoires sont adoptées après avoir donné aux entreprises concernées l’occasion d’être entendues. La Commission a, en l’espèce, adressé une communication des griefs complémentaire en avril 2026, exposant son intention d’imposer des mesures provisoires, et a entendu les observations de Meta avant d’adopter sa décision. Le respect de ces garanties est essentiel à la validité de la procédure, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision QPC du 10 avril 2026 relative aux procédures d’enquête en droit de la concurrence [[Cons. const., 10 avril 2026, n° 2026-1093 QPC, https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2026/20261093QPC.htm]].
Conclusion
La décision de la Commission européenne du 9 juin 2026 imposant des mesures provisoires à Meta marque une étape significative dans l’évolution du droit procédural européen de la concurrence. Deuxième utilisation en vingt-trois ans de l’article 8 du règlement n° 1/2003, elle confirme que cet instrument, conçu comme exceptionnel, trouve dans les marchés numériques un terrain d’application renouvelé. La rapidité de la procédure, la technicité de l’analyse concurrentielle et l’articulation avec les autres instruments de régulation témoignent de la maturation du cadre institutionnel européen face aux défis posés par les plateformes numériques.
La portée de cette décision dépasse le seul cas d’espèce et s’inscrit dans une tendance plus large au renforcement des pouvoirs d’intervention préventive des autorités de concurrence dans les secteurs innovants. Elle établit un précédent qui pourrait inciter la Commission à recourir plus fréquemment aux mesures provisoires dans les secteurs où la vitesse de l’innovation rend inadéquate la temporalité traditionnelle du contentieux antitrust. Elle invite également les juridictions nationales et les autorités nationales de concurrence, dont l’Autorité de la concurrence française, à mobiliser leurs propres instruments conservatoires pour répondre aux risques d’éviction rapide dans les marchés émergents. L’équilibre entre l’efficacité de l’action publique et les garanties procédurales offertes aux entreprises demeure le point de tension central de cette évolution, dont la décision Meta constitue une illustration remarquable et instructive.
L’issue de l’enquête au fond, dont la durée demeure indéterminée, permettra d’apprécier la solidité du constat provisoire d’infraction sur lequel reposent les mesures ordonnées. En tout état de cause, la décision du 9 juin 2026 aura démontré que l’article 8 du règlement n° 1/2003 n’est pas une disposition théorique, mais un instrument opérationnel de sauvegarde de l’ordre public concurrentiel, dont la résurgence, après dix-sept années de sommeil, coïncide avec l’émergence de l’intelligence artificielle comme nouveau front du contentieux antitrust.
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