L’application de l’article L. 212-1 du Code des relations entre le public et l’administration aux mises en demeure de l’URSSAF : état des lieux de la jurisprudence 2024-2026
I. Le cadre juridique de la mise en demeure URSSAF et l’irruption de l’arrêt d’assemblée plénière du 8 mars 2024
A. Le formalisme de la mise en demeure dans le contentieux du recouvrement
La mise en demeure constitue l’acte inaugural de la procédure de recouvrement forcé des cotisations et contributions sociales. Aux termes de l’article L. 244-2 du Code de la sécurité sociale, « toute action ou poursuite effectuée en application de l’article précédent ou des articles L. 244-6 et L. 244-8-1 est obligatoirement précédée, si elle a lieu à la requête du ministère public, d’un avertissement par lettre recommandée de l’autorité compétente de l’Etat invitant l’employeur ou le travailleur indépendant à régulariser sa situation dans le mois. Si la poursuite n’a pas lieu à la requête du ministère public, ledit avertissement est remplacé par une mise en demeure adressée par lettre recommandée ou par tout moyen donnant date certaine à sa réception par l’employeur ou le travailleur indépendant ». [[ Article L. 244-2 du Code de la sécurité sociale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000037947880. ]] Le texte ajoute que le « contenu de l’avertissement ou de la mise en demeure mentionnés au premier alinéa doit être précis et motivé, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat ».
L’article R. 244-1 du même code, dans sa rédaction issue du décret du 26 décembre 2025 entrée en vigueur le 1er janvier 2026, précise que « l’avertissement ou la mise en demeure précise la cause, la nature et le montant des sommes réclamées, les majorations et pénalités qui s’y appliquent ainsi que la période à laquelle elles se rapportent ». [[ Article R. 244-1 du Code de la sécurité sociale, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000053220402. ]] La jurisprudence de la deuxième chambre civile a, de longue date, érigé cette triple exigence — nature, cause, étendue de l’obligation — en condition de validité substantielle de la mise en demeure. La Cour de cassation juge ainsi de manière constante que la mise en demeure, qui constitue une invitation impérative adressée au débiteur d’avoir à régulariser sa situation dans le délai imparti, « doit permettre à l’intéressé d’avoir connaissance de la nature, de la cause et de l’étendue de son obligation ». [[ Cass. 2e civ., 12 mai 2021, deux arrêts (n° 19-25.129 et n° 19-25.134). ]] La contrainte qui ne satisfait pas à cette exigence est nulle sans qu’il soit besoin de rapporter la preuve d’un grief, ainsi que l’a jugé la chambre sociale dans un arrêt du 6 février 2003.
Or, un second corpus normatif est venu se superposer à ce dispositif propre au Code de la sécurité sociale. L’article L. 212-1 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) dispose en effet que « toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ». [[ Article L. 212-1 du Code des relations entre le public et l’administration, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000051740675. ]] Ce texte, codification de l’ancien article 4 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, s’applique aux organismes de sécurité sociale en vertu de l’article L. 100-3 du CRPA qui inclut dans son champ les personnes de droit privé chargées d’une mission de service public administratif.
Par ailleurs, l’article L. 111-2 du même code énonce que « toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées ». [[ Article L. 111-2 du Code des relations entre le public et l’administration, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031367456. ]] Il en résulte que les URSSAF, bien qu’étant des organismes de droit privé, sont tenues par cette double exigence formelle d’identification de l’auteur de leurs décisions et de leurs correspondances. L’article R. 243-59 du Code de la sécurité sociale, qui régit la procédure de contrôle, impose d’ailleurs à l’inspecteur du recouvrement de communiquer à l’issue du contrôle un document « daté et signé » mentionnant l’objet du contrôle. [[ Article R. 243-59 du Code de la sécurité sociale. ]]
B. L’arrêt de l’Assemblée plénière du 8 mars 2024 et sa portée en contentieux social
L’arrêt rendu par l’Assemblée plénière de la Cour de cassation le 8 mars 2024 (n° 21-21.230, publié au Bulletin et au Rapport) a profondément renouvelé l’approche du formalisme des actes administratifs unilatéraux. [[ Cass. Ass. Plén., 8 mars 2024, n° 21-21.230, https://www.courdecassation.fr/decision/65eacc6681289f00087e6e1c. ]] La haute juridiction y énonce, au visa de l’article L. 1617-5 du Code général des collectivités territoriales et de l’ancien article 4 de la loi du 12 avril 2000, que « la mention, dans l’ampliation adressée au débiteur, des nom, prénoms et qualité de l’auteur ayant émis le titre de recettes constitue une formalité substantielle dont l’inobservation est sanctionnée par la nullité, à moins qu’il ne soit établi que ces informations ont été portées à la connaissance du débiteur ».
Pour parvenir à cette solution, la Cour s’est expressément fondée sur les travaux parlementaires relatifs à la loi du 12 avril 2000 dont il ressort que « la mention, en caractères lisibles, des nom, prénoms et qualité de l’auteur d’un acte administratif a été envisagée comme une formalité substantielle, dont l’absence pourrait entraîner l’annulation de la décision pour vice de forme » et que « cette formalité facilite la vérification de la compétence de l’auteur d’une décision, en cas de contentieux ». La Cour a également relevé que cette solution est conforme à la jurisprudence du Conseil d’État qui retient « la possibilité de suppléer l’irrégularité formelle du titre par une information équivalente donnée au débiteur par un autre document ». [[ CE, 3 mars 2017, n° 398121, mentionné aux tables du Recueil Lebon ; CE, 25 mai 2018, n° 405063, mentionné aux tables du Recueil Lebon. ]]
La portée de cet arrêt en droit du recouvrement des cotisations sociales est immédiatement apparue comme une question essentielle. La mise en demeure délivrée par l’URSSAF constitue-t-elle une « décision » au sens de l’article L. 212-1 du CRPA ? L’arrêt d’assemblée plénière, rendu en matière de titre de recettes émis par une collectivité territoriale, énonce-t-il un principe général applicable aux actes des organismes de sécurité sociale ? Ces interrogations ont donné lieu, au cours des années 2025 et 2026, à une divergence jurisprudentielle significative entre les juridictions du fond.
A cet égard, il importe de rappeler que la Cour de cassation avait antérieurement pris position sur la question spécifique de l’application de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 aux mises en demeure de l’URSSAF. Dans un avis du 22 mars 2004 (n° 00/40.002), elle avait considéré que « l’omission des mentions prévues par l’article 4, alinéa 2, de la loi du 12 avril 2000 n’est pas de nature à justifier l’annulation par les juridictions statuant en matière de contentieux général de la sécurité sociale des mises en demeure délivrées par les URSSAF ». La deuxième chambre civile avait réaffirmé cette solution à plusieurs reprises, jugeant que l’omission de ces mentions « n’affecte pas la validité de la mise en demeure prévue par l’article L. 244-2 du code de la sécurité sociale dès lors que celle-ci mentionne la dénomination de l’organisme qui l’a émise ». [[ Cass. 2e civ., 5 juillet 2005, n° 04-30.196 ; Cass. 2e civ., 28 mai 2014, n° 13-16.918 ; Cass. 2e civ., 1er juillet 2021, n° 20-22.473. ]]
II. Les lignes de fracture de la jurisprudence du fond (2025-2026)
A. La position traditionnelle maintenue par plusieurs cours d’appel
Plusieurs juridictions du second degré ont, postérieurement à l’arrêt d’assemblée plénière du 8 mars 2024, expressément refusé d’en étendre la solution aux mises en demeure délivrées par les organismes de recouvrement.
La cour d’appel de Besançon, dans un arrêt du 27 mai 2025 (n° 23/01598), a ainsi infirmé un jugement du pôle social du tribunal judiciaire de Vesoul qui avait annulé une mise en demeure au motif qu’elle ne comportait ni le nom, ni le prénom, ni la signature de son auteur. [[ CA Besançon, 27 mai 2025, n° 23/01598, https://www.courdecassation.fr/decision/68369db63014d5387f3c6c61. ]] La cour énonce que « selon une jurisprudence constante, l’omission des mentions prescrites par l’article 4, alinéa 2, de la loi du 12 avril 2000 (désormais l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration) n’affecte pas la validité de la mise en demeure prévue par l’article L. 244-2 du code de la sécurité sociale dès lors que celle-ci mentionne la dénomination de l’organisme qui l’a émise ». Elle ajoute, de manière décisive, que « l’arrêt publié au bulletin rendu le 8 mars 2024 par l’Assemblée plénière de la Cour de cassation (n° 21-21.230), qui est afférent à un titre de recettes visé à l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales et son ampliation, n’apparaît pas remettre en cause cette jurisprudence ».
Par ailleurs, la cour d’appel de Basse-Terre, dans deux arrêts du 3 novembre 2025 (n° 24/01143 et n° 24/01145), a adopté une position identique. [[ CA Basse-Terre, 3 nov. 2025, n° 24/01145, https://www.courdecassation.fr/decision/6909999743d68eab4073e826. ]] Rappelant que « la reprise textuelle dans les articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration de l’article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 qui avait donné lieu à l’avis de la cour de cassation n° 00/40.002 du 22 mars 2004 rend cet avis toujours d’actualité », la cour en déduit que la mise en demeure qui précise la dénomination de l’organisme qui l’a émise et comporte la signature du directeur ou de son délégataire « n’encourt aucune critique ». Elle relève que cette solution est « au demeurant le sens de l’arrêt de la cour de cassation en date du 1er juillet 2021 (n° 20-22.473) ».
Ces décisions s’inscrivent dans une lecture restrictive de la portée de l’arrêt d’assemblée plénière. Elles considèrent que la solution dégagée pour les titres de recettes des collectivités territoriales, fondée sur le constat que ces titres « ne relèvent pas du régime des nullités du code de procédure civile », ne saurait être transposée aux mises en demeure de l’URSSAF, lesquelles obéissent à un corpus législatif et réglementaire spécifique, les articles L. 244-2 et R. 244-1 du Code de la sécurité sociale, qui définit de manière autonome les conditions de leur validité formelle. Elles appliquent également l’article L. 212-2 du CRPA, lequel dispense de la signature de leur auteur « les mises en demeure de souscrire une déclaration ou d’effectuer un paiement » dès lors qu’elles comportent « ses prénom, nom et qualité ainsi que la mention du service auquel celui-ci appartient », bien que cette disposition soit propre à la matière fiscale et ne vise pas expressément les mises en demeure du recouvrement social.
B. La position audacieuse des juges du premier degré faisant application de l’arrêt d’assemblée plénière
A l’inverse, plusieurs tribunaux judiciaires ont, au cours de l’année 2025, fait le choix d’appliquer directement le principe dégagé par l’Assemblée plénière aux mises en demeure de l’URSSAF, considérant que le raisonnement de la haute juridiction, fondé sur l’article L. 212-1 du CRPA, est transposable aux actes des organismes de sécurité sociale.
Le pôle social du tribunal judiciaire de Besançon, dans un jugement du 24 novembre 2025 (n° 23/00362), a prononcé la nullité d’une mise en demeure de payer notifiée à un cotisant pour un montant de 25 745 euros, après avoir constaté qu’elle « porte la mention de la qualité (le Directeur ou son délégataire) et la signature toutefois illisible de son auteur, sans mention d’un prénom ou d’un nom ». [[ TJ Besançon, 24 nov. 2025, n° 23/00362, https://www.courdecassation.fr/decision/6947aff075782d5f061f5a49. ]] La juridiction relève que « si l’URSSAF n’est pas une administration mais un organisme privé placé sous la tutelle du ministère des comptes publics et du ministère des solidarités et de la santé, chargé de l’exécution d’une mission de service public et à ce titre habilité à décerner des contraintes à ses cotisants, il est constant que la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 a pour champ d’application non seulement les autorités administratives qu’elle cite en son article 1er mais encore les organismes de sécurité sociale ». La motivation, remarquablement construite, en déduit que « toute décision de l’URSSAF doit comporter, outre la signature de son auteur, la mention en caractères lisibles du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci afin de garantir au cotisant la possibilité de vérifier la compétence de l’auteur de la décision rendue à son encontre, conformément à l’esprit du législateur de 2000 ».
Cette décision, rendue postérieurement à l’arrêt de la cour d’appel de Besançon du 27 mai 2025 précité, illustre la persistance au sein d’un même ressort d’une divergence d’appréciation entre les deux degrés de juridiction. Le tribunal de Besançon, statuant en premier ressort, a fait le choix de ne pas suivre la position de sa cour d’appel, préférant appliquer directement le principe posé par l’Assemblée plénière, ce dont il résulte que le débat n’est pas clos et que l’incertitude persiste pour les cotisants.
Dans le même sens, le tribunal judiciaire de Nîmes, par jugement du 4 décembre 2025 (n° 24/00605), a invalidé deux mises en demeure au motif qu’elles ne permettaient pas au débiteur de connaître la nature, la cause et l’étendue de ses obligations. [[ TJ Nîmes, 4 déc. 2025, n° 24/00605, https://www.courdecassation.fr/decision/694f09a475782d5f06c9166f. ]] Le tribunal a relevé que ces mises en demeure « contiennent très peu d’explications permettant au débiteur de connaître la nature, la cause et l’étendue de ses obligations » et que leurs énonciations sont « non seulement parcellaires mais aussi contradictoires ». Il a notamment constaté que les mises en demeure ne permettaient pas « de comprendre comment l’URSSAF peut arriver à établir un montant restant à payer de 3 743 euros, soit un montant bien supérieur à ce qu’il appert de la lecture de ces mises en demeure ». Ce faisant, le tribunal a sanctionné non pas l’absence d’identification du signataire mais l’insuffisance de motivation intrinsèque de l’acte, rejoignant ainsi l’exigence de précision posée par l’article R. 244-1 du Code de la sécurité sociale.
Le tribunal de Lille, dans deux jugements du 18 novembre 2025 (n° 24/01776 et n° 24/01800), a également examiné de manière approfondie la question de l’identification du signataire de la mise en demeure, rappelant que « la Cour de cassation considère que les nom, prénom et qualité de l’auteur sont des formalités substantielles dont l’inobservation doit être sanctionnée par la nullité, sauf à démontrer que ces informations ont été portées à la connaissance du débiteur ». [[ TJ Lille, 18 nov. 2025, n° 24/01776, https://www.courdecassation.fr/decision/6945a0d875782d5f06cb1b56. ]] La juridiction lilloise, se référant aux « travaux parlementaires relatifs à cette loi », a rappelé que « la mention, en caractères lisibles, des nom, prénoms et qualité de l’auteur d’un acte administratif a été envisagée comme une formalité substantielle, dont l’absence pourrait entraîner l’annulation de la décision pour vice de forme ». Dans un troisième jugement rendu le même jour (n° 24/01776), le tribunal de Lille a par ailleurs annulé une mise en demeure du 27 décembre 2023 au motif que l’URSSAF reconnaissait ne pas l’avoir envoyée par lettre recommandée avec avis de réception, sanctionnant ainsi le non-respect des modalités d’envoi prévues par l’article L. 244-2.
Cette divergence entre les juridictions du fond crée une situation d’insécurité juridique préjudiciable tant aux cotisants qu’aux organismes de recouvrement. En l’état du droit positif, il appartient au cotisant qui entend se prévaloir de l’irrégularité formelle de la mise en demeure de caractériser avec précision le vice affectant l’acte et d’établir, le cas échéant, que les informations relatives à l’identité du signataire ne lui ont pas été portées à la connaissance par un autre document. La Cour de cassation n’a pas encore été saisie, depuis son arrêt d’assemblée plénière, d’un pourvoi portant spécifiquement sur l’application de l’article L. 212-1 du CRPA aux mises en demeure de l’URSSAF. Il est vraisemblable qu’une telle saisine, si elle devait intervenir, serait l’occasion pour la haute juridiction de clarifier définitivement l’articulation entre les deux corpus normatifs et de dire si l’avis du 22 mars 2004 conserve sa pleine autorité à la lumière de l’évolution du droit des relations entre le public et l’administration.
En toute hypothèse, l’enseignement majeur de cette période jurisprudentielle réside dans le renforcement du contrôle exercé par les juridictions du fond sur la régularité formelle des actes de la procédure de recouvrement. Le Tribunal judiciaire de Lille, dans son jugement du 18 novembre 2025, a rappelé le principe essentiel selon lequel l’acte de procédure « ne peut être déclaré nul pour vice de forme si la nullité n’en est pas expressément prévue par la loi, sauf en cas d’inobservation d’une formalité substantielle ou d’ordre public », ajoutant que « la nullité ne peut être prononcée qu’à charge pour l’adversaire qui l’invoque de prouver le grief que lui cause l’irrégularité, même lorsqu’il s’agit d’une formalité substantielle ou d’ordre public ». [[ TJ Paris, 29 janv. 2025, n° 20/00984, https://www.courdecassation.fr/decision/679bd27143b3d977d8ccda46. ]] Le débat se déplace ainsi de la seule qualification de la formalité — substantielle ou non — vers la démonstration du grief effectivement subi par le cotisant du fait de l’irrégularité invoquée. Cette évolution, si elle devait être confirmée par la Cour de cassation, renforcerait la protection procédurale des cotisants tout en préservant l’efficacité du recouvrement des cotisations sociales. Par ailleurs, une page dédiée au contentieux commercial et une autre consacrée au recouvrement de créances offrent des développements complémentaires sur les stratégies procédurales applicables aux litiges opposant les entreprises aux créanciers institutionnels.
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Conclusion
L’état de la jurisprudence en ce début d’année 2026 révèle une tension persistante entre, d’une part, la position traditionnelle de la Cour de cassation selon laquelle l’identification de l’organisme émetteur suffit à la validité formelle de la mise en demeure et, d’autre part, la dynamique impulsée par l’Assemblée plénière le 8 mars 2024 qui érige la mention des nom, prénom et qualité du signataire en formalité substantielle sanctionnée par la nullité. Si les cours d’appel de Besançon et de Basse-Terre ont opté pour le maintien de la solution classique, les tribunaux judiciaires de Besançon et de Lille ont fait le choix inverse, créant une divergence dont la résolution appartient désormais à la Cour de cassation. Dans l’attente d’un arrêt de principe, le contentieux URSSAF reste un domaine dans lequel la rigueur de l’analyse des actes de procédure constitue un levier procédural déterminant pour les cotisants.
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