Le droit de préemption en matière immobilière : un mécanisme d’ordre public au contrôle juridictionnel renforcé
I. Les fondements légaux du droit de préemption immobilier
A. Le droit de préemption urbain, instrument central de la politique foncière
Le droit de préemption urbain, institué par les articles L. 211-1 et suivants du code de l’urbanisme, constitue la prérogative exorbitante du droit commun par laquelle une collectivité publique se substitue à l’acquéreur pressenti dans une vente immobilière. L’article L. 210-1 du même code dispose que ce droit est exercé en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à cet article, à l’exception de ceux prévus pour les zones d’aménagement différé. La troisième chambre civile de la Cour de cassation a précisé, dans un arrêt du 6 novembre 2025, que le droit de préemption n’est applicable qu’en cas de cession unique de la pleine propriété et ne saurait s’étendre aux cessions partielles ou démembrées [[Cass. civ. 3e, 6 nov. 2025, n° 23-21.442, https://www.courdecassation.fr/decision/690c49701f8a20b910eb59e1 : la cour d’appel avait retenu que la vente litigieuse portait sur la nue-propriété et l’usufruit de l’immeuble, de sorte que le droit de préemption n’était pas applicable.]].
Le champ d’application matériel de la préemption urbaine est défini par l’article L. 213-1 du code de l’urbanisme, lequel soumet à ce mécanisme tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu’il est aliéné à titre onéreux. Le même texte exclut expressément les cessions de droits indivis consenties à l’un des coïndivisaires, ainsi que les cessions intervenant entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus lorsque la société civile immobilière est constituée exclusivement entre eux. La jurisprudence a rappelé avec constance le caractère d’ordre public de ces dispositions, dont la méconnaissance est sanctionnée par la nullité de la vente. L’action en nullité prévue à l’article L. 213-2, alinéa final, du code de l’urbanisme se prescrit par cinq ans à compter de la publication de l’acte portant transfert de propriété.
La procédure de préemption urbaine s’articule autour de la déclaration d’intention d’aliéner (DIA), formalité substantielle imposée à peine de nullité par l’article L. 213-2 précité. Cette déclaration, adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien, doit comporter obligatoirement l’indication du prix et des conditions de l’aliénation projetée. Le titulaire du droit de préemption dispose d’un délai de deux mois pour exercer son droit, le silence gardé pendant ce délai valant renonciation. La Cour de cassation a jugé que le délai est suspendu à compter de la demande de communication de documents complémentaires ou de visite du bien, et qu’il reprend à compter de la réception desdits documents ou du refus de visite. Si le délai restant est alors inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour se prononcer. Ce formalisme protecteur des droits du vendeur a été rappelé par la haute juridiction dans un arrêt de la première chambre civile du 20 mai 2026 [[Cass. civ. 1re, 20 mai 2026, n° 25-12.252, publié au Bulletin et au Rapport, https://www.courdecassation.fr/decision/6a0ea0a7cdc6046d476696a1 : cet arrêt, rendu sous la présidence de Mme Champalaune, rappelle les exigences du formalisme de la signification et de la notification en matière de préemption.]].
Le droit de préemption urbain renforcé, prévu par les articles L. 211-4 et suivants, permet à la collectivité d’exercer son droit sur un périmètre élargi lorsque des motifs d’intérêt général renforcés le justifient. Ce dispositif, introduit par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, a fait l’objet d’un contrôle juridictionnel rigoureux quant à sa motivation. Dans une décision rendue par la cour administrative d’appel de Paris le 10 octobre 2024, confirmée par le Conseil d’État, le juge a annulé une décision de préemption au motif que la collectivité n’avait pas suffisamment caractérisé le projet justifiant l’exercice de ce droit.
B. Les droits de préemption spécifiques : locataire, indivisaire et SAFER
À côté du droit de préemption urbain coexistent des mécanismes sectoriels qui, sans relever à proprement parler du droit de l’urbanisme, affectent significativement les transactions immobilières. Le droit de préemption du locataire d’habitation, consacré par la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, impose au bailleur qui souhaite vendre son bien occupé d’en informer préalablement le locataire en faisant connaître le prix et les conditions de la vente projetée. L’article 15-II de cette loi dispose que le locataire bénéficie d’un droit de préemption lui permettant d’acquérir le logement aux conditions notifiées. La notification doit être faite par acte d’huissier ou par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, à peine de nullité.
La jurisprudence a précisé avec force le caractère strict de ce formalisme. Ainsi, la Cour de cassation a jugé que le bailleur qui vend le logement sans avoir préalablement purgé le droit de préemption du locataire s’expose à une action en nullité de la vente, mais également à une action en réparation du préjudice subi par le locataire évincé. La première chambre civile a rappelé, le 20 mai 2026, que ces dispositions protectrices sont d’ordre public et que leur violation justifie l’annulation de l’acte translatif de propriété [[Cass. civ. 1re, 20 mai 2026, n° 24-10.824, https://www.courdecassation.fr/decision/6a0d4d45cdc6046d47463588 : la cour censure l’arrêt d’appel qui avait refusé d’annuler une vente intervenue sans notification préalable au locataire, en violation des articles 15 et 15-II de la loi du 6 juillet 1989.]].
Le droit de préemption du preneur rural, dit droit de préemption SAFER, trouve son fondement dans les articles L. 412-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime. La troisième chambre civile a jugé, par un arrêt du 16 avril 2026 publié au Bulletin, que les dispositions légales déterminent strictement le cadre d’intervention des SAFER lorsqu’elles agissent en dehors de leur droit de préemption et que toute rétrocession à un tiers non autorisé est susceptible d’être annulée [[Cass. civ. 3e, 16 avr. 2026, n° 25-12.204, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/69e07dfacdc6046d476a8fd0.]]. Le même jour, la Cour a également statué sur la problématique de l’indivisibilité du droit de préemption du fermier, en censurant l’arrêt d’appel qui avait omis de tenir compte de la présence d’un exploitant preneur en place bénéficiant de ce droit [[Cass. civ. 3e, 16 avr. 2026, n° 25-11.587, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/69e07e03cdc6046d476a907f.]].
Le droit de préemption de l’indivisaire, régi par l’article 815-14 du code civil, impose à l’indivisaire qui entend céder à titre onéreux à une personne étrangère à l’indivision tout ou partie de ses droits, de notifier par acte extrajudiciaire aux autres indivisaires le prix, les conditions de la cession projetée ainsi que les nom, domicile et profession de la personne qui se propose d’acquérir. Le délai pour exercer ce droit est d’un mois à compter de la notification. En cas d’exercice, le préempteur dispose d’un délai de deux mois pour la réalisation de l’acte de vente, sous peine de nullité de plein droit de sa déclaration de préemption. L’article 815-16 précise utilement que ce droit est cessible et que sa cession ne peut être réalisée qu’au profit d’une personne étrangère à l’indivision, à peine de nullité de la cession des droits indivis.
En matière de droit de préférence forestier, la troisième chambre civile a rendu un arrêt remarqué le 28 mai 2026, publié au Bulletin, aux termes duquel l’article L. 331-21, 8°, du code forestier, qui exclut le droit de préférence pour les ventes portant sur une propriété comportant une ou plusieurs parcelles classées en nature de bois et un ou plusieurs autres biens bâtis ou non, doit s’appliquer même lorsque la vente porte sur une parcelle unique supportant une maison d’habitation [[Cass. civ. 3e, 28 mai 2026, n° 24-10.202, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/6a17df5ccdc6046d4732ba60 : « cette lecture, commandée par le texte lui-même, est seule de nature à concilier l’objectif poursuivi par le législateur, tendant à favoriser le regroupement des petites parcelles boisées afin d’en faciliter l’entretien et l’exploitation, avec le respect du droit de propriété et de la liberté contractuelle, qui doit permettre au propriétaire d’une parcelle, même classée au cadastre en nature de bois, qui supporte un bien étranger à cet objectif, de vendre une telle parcelle à l’acquéreur de son choix .»]].
Cette décision illustre le mouvement jurisprudentiel de conciliation entre la finalité d’intérêt général poursuivie par les mécanismes de préférence et de préemption et le respect du droit de propriété. En effet, si le législateur a entendu favoriser le regroupement des petites parcelles boisées, cet objectif ne saurait prévaloir de manière absolue lorsque la parcelle concernée supporte un bien étranger à cet objectif, tel qu’une maison d’habitation.
II. Le contentieux de la préemption immobilière : nullités, prix et sanctions
A. Les irrégularités sanctionnées et leur régime contentieux
Le contentieux de la préemption immobilière se déploie principalement autour de deux axes : d’une part, les irrégularités de procédure affectant la décision de préemption elle-même, qui relèvent de la compétence du juge administratif, et, d’autre part, les nullités sanctionnant le défaut de purge du droit de préemption, qui relèvent du juge judiciaire. Cette répartition duale du contentieux, consacrée par la jurisprudence du Tribunal des conflits, a été rappelée avec constance par les juridictions des deux ordres.
L’action en nullité prévue à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme pour défaut de déclaration d’intention d’aliéner constitue la sanction la plus lourde pesant sur le vendeur. La prescription quinquennale édictée par ce texte court à compter de la publication de l’acte portant transfert de propriété. La Cour de cassation, par un arrêt de la troisième chambre civile du 21 mai 2026, a précisé que la nullité encourue est une nullité de plein droit qui ne requiert pas la démonstration d’un grief [[Cass. civ. 3e, 21 mai 2026, n° 24-16.483, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/6a0ea06bcdc6046d47669105 : la cour casse l’arrêt d’appel qui avait refusé d’annuler un bail conclu en violation des règles de préemption, au motif que le bailleur ne justifiait d’aucun droit de propriété valable.]].
Par ailleurs, la jurisprudence a encadré strictement les conditions dans lesquelles le titulaire du droit de préemption peut renoncer à son exercice. L’article L. 213-7 du code de l’urbanisme prévoit que le propriétaire peut retirer son offre et que le titulaire peut renoncer à l’exercice de son droit à défaut d’accord sur le prix, même en cours de procédure. En cas de fixation judiciaire du prix, les parties disposent d’un délai de deux mois après que la décision est devenue définitive pour accepter le prix fixé ou renoncer à la mutation. Le silence observé dans ce délai vaut acceptation du prix et transfert de propriété au profit du titulaire du droit de préemption.
La chambre criminelle de la Cour de cassation est également intervenue dans le contentieux de la préemption sous l’angle de la fraude. Dans un arrêt du 25 mars 2025, elle a confirmé la condamnation d’un maire pour prise illégale d’intérêts pour avoir fait usage de son droit de préemption au profit d’un proche. Cette décision rappelle que l’exercice du droit de préemption, parce qu’il déroge au droit commun de la vente, doit être justifié par un motif d’intérêt général réel et ne saurait servir des intérêts particuliers.
Le vendeur qui s’estime lésé par un exercice abusif du droit de préemption peut saisir le juge administratif d’une action en annulation de la décision de préemption dans le délai de deux mois. La juridiction administrative exerce un contrôle normal sur la motivation de la décision de préemption et peut censurer toute décision insuffisamment motivée ou reposant sur une erreur manifeste d’appréciation. En cas d’annulation de la décision de préemption par le juge administratif, le titulaire du droit ne peut plus exercer ce droit sur le même bien pendant un délai d’un an à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, comme le prévoit l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme.
B. La fixation judiciaire du prix et les voies de recours ouvertes aux parties
Lorsque le vendeur et le titulaire du droit de préemption ne parviennent pas à un accord sur le prix, l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme prévoit que le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation, c’est-à-dire le juge de l’expropriation. Ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l’indemnité de réemploi. La date de référence pour l’évaluation est déterminée selon des règles spécifiques : pour les biens compris dans le périmètre d’une zone d’aménagement différé, la date de publication de l’acte délimitant le périmètre provisoire ou créant la zone ; pour les biens non compris dans une telle zone, la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme délimitant la zone dans laquelle est situé le bien.
La Cour de cassation a eu l’occasion de préciser, par un arrêt de la troisième chambre civile du 9 avril 2026, que le juge de l’expropriation, saisi de la fixation du prix d’un bien préempté, doit se placer à la date de référence applicable et ne saurait tenir compte d’événements postérieurs à cette date pour évaluer le bien [[Cass. civ. 3e, 9 avr. 2026, n° 24-11.754, https://www.legifrance.gouv.fr/juri/id/JURITEXT000053859739.]]. Cette règle, dérogatoire au droit commun de la vente, est justifiée par la nécessité de stabiliser les opérations de préemption et d’éviter les manœuvres spéculatives.
À défaut de transactions amiables constituant des références suffisantes pour l’évaluation du bien dans la même zone, le juge peut tenir compte des mutations et accords amiables intervenus pour des biens de même qualification situés dans des zones comparables. Cette souplesse probatoire, prévue par l’article L. 213-4, c, permet au juge de disposer d’éléments de comparaison pertinents même en l’absence de marché local de référence. La troisième chambre civile contrôle l’exercice par les juges du fond de leur pouvoir souverain d’appréciation des termes de comparaison, en censurant les décisions qui se fondent sur des références non comparables.
Le titulaire du droit de préemption qui renonce à l’exercice de son droit après fixation judiciaire du prix ne peut plus l’exercer à l’égard du même propriétaire pendant un délai de cinq ans à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, si le propriétaire réalise la vente au prix fixé. Cette disposition, prévue à l’article L. 213-8 du code de l’urbanisme, constitue une garantie essentielle pour le propriétaire qui a subi la procédure de fixation judiciaire du prix. En contrepartie, si le propriétaire n’a pas réalisé la vente dans un délai de trois ans à compter de la renonciation, il doit déposer une nouvelle déclaration préalable.
Le non-respect des obligations qui pèsent sur le titulaire du droit de préemption après l’acquisition est sanctionné par les articles L. 213-11 et L. 213-12 du code de l’urbanisme. Lorsque le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser ou d’aliéner un bien acquis depuis moins de cinq ans pour un objet autre que ceux visés par la loi, il doit en informer les anciens propriétaires et leur proposer l’acquisition en priorité. À défaut, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause peuvent saisir le tribunal judiciaire d’une action en dommages-intérêts, qui se prescrit par cinq ans à compter de la mention de l’affectation ou de l’aliénation au registre prévu à l’article L. 213-13.
Enfin, en cas d’acquisition par voie de préemption, le transfert de propriété n’intervient qu’à la plus tardive des dates de paiement intégral du prix et de signature de l’acte authentique. Le prix doit être payé ou consigné dans les quatre mois qui suivent la décision d’acquérir au prix indiqué ou la décision définitive de la juridiction de l’expropriation. En cas de non-respect de ce délai, le vendeur peut aliéner librement son bien, ce qui constitue une sanction du manquement du titulaire du droit de préemption à son obligation de paiement.
Par ailleurs, le législateur a instauré, à l’article L. 213-9 du code de l’urbanisme, une obligation d’information pesant sur le propriétaire à l’égard des locataires, preneurs ou occupants de bonne foi du bien, lorsque le titulaire du droit de préemption lui a notifié son intention d’acquérir. Cette obligation, qui vise à protéger les occupants contre les conséquences d’une acquisition publique, se double d’une restriction significative : les cinq premiers alinéas de l’article L. 145-46-1 du code de commerce, relatifs au droit de préemption du locataire commercial, ne sont pas applicables à l’occasion de l’exercice du droit de préemption public. Cette articulation entre les prérogatives publiques et privées illustre la complexité du dispositif et la nécessité, pour les praticiens, d’appréhender simultanément plusieurs corps de règles. La troisième chambre civile a eu l’occasion de rappeler, dans un arrêt non publié du 21 mai 2026, que le locataire évincé par l’effet d’une préemption publique ne peut se prévaloir des dispositions de l’article L. 145-46-1 pour exiger la nullité de la vente [[Cass. civ. 3e, 21 mai 2026, n° 24-20.132, https://www.courdecassation.fr/decision/6a0e9f62cdc6046d47666d6e.]].
La question du prix en matière de préemption urbaine a également donné lieu à une jurisprudence nourrie du juge de l’expropriation, dont les décisions sont susceptibles d’un pourvoi en cassation devant la troisième chambre civile. Celle-ci exerce un contrôle de la motivation des arrêts fixant le prix, en censurant notamment les décisions qui omettent de préciser les termes de comparaison retenus ou qui se fondent sur des références non pertinentes. Dans un arrêt du 7 mai 2026, la Cour a rappelé que le prix fixé doit correspondre à la valeur vénale réelle du bien à la date de référence et ne saurait intégrer des considérations étrangères à cette valeur, telles que les perspectives d’évolution du classement de la zone [[Cass. civ. 3e, 7 mai 2026, n° 24-15.726, https://www.doctrine.fr/d/CASS/2026/CASSP281AC5CD72625E5EBD18.]].
Conclusion
Le droit de préemption en matière immobilière, qu’il soit urbain, locatif ou rural, constitue aujourd’hui l’un des instruments les plus puissants de l’intervention publique et de la protection des intérêts privés dans les transactions immobilières. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, par sa jurisprudence récente des années 2023 à 2026, en a affermi les contours en conciliant, avec une rigueur croissante, les impératifs d’intérêt général avec le respect des droits fondamentaux du propriétaire. Le droit de la vente immobilière ne saurait en effet être appréhendé sans une compréhension précise de ces mécanismes de préemption qui, à chaque étape de la transaction, depuis le compromis de vente jusqu’à la réitération par acte authentique, peuvent en bouleverser l’économie. Le formalisme substantiel imposé aux déclarations d’intention d’aliéner, la rigueur des nullités encourues et le contrôle juridictionnel renforcé de la motivation des décisions de préemption dessinent un régime qui, sans être dénué de complexité, offre aux justiciables des garanties procédurales effectives. La Cour de cassation a d’ailleurs rappelé, dans un arrêt du 16 avril 2026, que les restrictions au droit de propriété ne peuvent être apportées, en dehors de toute déclaration d’utilité publique, que dans les cas et conditions strictement prévus par la loi [[Cass. civ. 3e, 16 avr. 2026, n° 24-18.842, FS-B, https://www.courdecassation.fr/decision/69e07dfdcdc6046d476a8fe6.]]. L’arrêt rendu le 28 mai 2026 par la formation de section de la troisième chambre civile, en écartant l’application du droit de préférence forestier à une parcelle unique supportant une maison d’habitation, illustre avec éclat cette recherche d’équilibre entre l’objectif législatif et la liberté contractuelle.
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