Contrôle des concentrations : le rehaussement des seuils par la loi du 26 mai 2026 et le paradoxe de l’insécurité juridique
La loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique, publiée au Journal officiel du 27 mai 2026, modifie substantiellement l’article L. 430-2 du code de commerce en relevant les seuils de notification du contrôle des concentrations. Le législateur a entendu réduire d’environ vingt à trente pour cent le nombre d’opérations soumises à l’obligation de notification préalable auprès de l’Autorité de la concurrence, estimant que les seuils inchangés depuis 2008 ne reflétaient plus la réalité économique contemporaine. Cette réforme, présentée comme un allègement des contraintes pesant sur les entreprises, s’inscrit dans un mouvement plus large de simplification du droit des affaires. Or, elle intervient dans un contexte où l’Autorité de la concurrence a développé une pratique de contrôle a posteriori des opérations situées sous les seuils, sur le fondement de l’arrêt Towercast rendu par la Cour de justice de l’Union européenne le 16 mars 2023. Cette discordance entre la volonté du législateur et l’orientation de l’Autorité est de nature à créer une insécurité juridique dont les opérateurs économiques devront mesurer l’ampleur. L’article se propose d’analyser, en deux temps, la portée exacte du rehaussement des seuils et ses conséquences pratiques pour les opérations de concentration (I), avant d’examiner l’insécurité juridique persistante résultant de la pratique du contrôle sous seuils et de l’articulation défaillante entre la loi nouvelle et la doctrine de l’Autorité (II).
I. L’allègement substantiel du contrôle formel des concentrations
A. Le rehaussement des seuils de notification et sa portée
La loi du 26 mai 2026 modifie les seuils de chiffre d’affaires conditionnant l’obligation de notifier une opération de concentration à l’Autorité de la concurrence. Aux termes de l’article L. 430-2 du code de commerce, dans sa rédaction issue de la loi nouvelle, le seuil de chiffre d’affaires total mondial cumulé des entreprises parties à l’opération est porté de cent cinquante à deux cent cinquante millions d’euros, tandis que le seuil de chiffre d’affaires réalisé en France par au moins deux des entreprises concernées passe de cinquante à quatre-vingts millions d’euros. Dans le secteur du commerce de détail, le seuil mondial est porté de soixante-quinze à cent millions d’euros et le seuil français de quinze à vingt millions d’euros. Ces rehaussements, d’une ampleur significative, devraient entraîner une diminution du nombre de notifications comprise entre vingt et trente pour cent [[Selon les estimations de l’Autorité de la concurrence, huit cents entreprises n’auraient pas eu à notifier leurs opérations de concentration entre 2018 et 2022 si les nouveaux seuils avaient été en vigueur, https://www.autoritedelaconcurrence.fr/fr/communiques-de-presse]]. Pour la seule année 2022, ce sont près de cent soixante opérations qui auraient échappé à l’obligation de notification préalable. L’entrée en vigueur des nouveaux seuils est fixée au premier jour du quatrième mois suivant la publication de la loi, soit le 1er octobre 2026.
Le législateur a toutefois maintenu inchangés les seuils spécifiques applicables aux opérations de concentration dans les départements et collectivités d’outre-mer, fixés à soixante-quinze millions d’euros au niveau mondial et à quinze millions d’euros, ou cinq millions dans le commerce de détail, pour le chiffre d’affaires réalisé individuellement dans le territoire concerné. Cette asymétrie traduit la vigilance particulière que l’Autorité de la concurrence entend conserver dans ces territoires, où les questions de concentration et de cherté de la vie nécessitent un contrôle renforcé [[Communiqué de l’Autorité de la concurrence du 16 avril 2026, https://www.autoritedelaconcurrence.fr/fr/communiques-de-presse]]. Le choix du législateur de ne pas relever ces seuils ultramarins témoigne d’une approche différenciée du contrôle des concentrations, fondée sur la prise en compte des spécificités économiques locales.
La modification des seuils répond à une nécessité objective d’actualisation. Les seuils antérieurs, issus de la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008, n’avaient jamais été révisés, en dépit d’une inflation cumulée de près de vingt-cinq pour cent sur la période. Le rapport du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, publié en 2024, avait relevé que le nombre de notifications avait augmenté de cinquante pour cent entre 2010 et 2022, passant de deux cent trente à trois cent cinquante opérations par an, pour un taux d’intervention de l’Autorité inférieur à cinq pour cent. Autrement dit, l’écrasante majorité des opérations notifiées ne soulevait aucune difficulté concurrentielle, ce qui plaidait pour un relèvement des seuils.
B. Les conséquences pratiques pour les acteurs des fusions-acquisitions
Le rehaussement des seuils emporte des conséquences pratiques immédiates pour les entreprises et leurs conseils. En premier lieu, un nombre significatif d’opérations de fusion-acquisition échappera désormais à l’obligation de notification préalable, ce qui réduira les délais de réalisation des transactions et les coûts afférents. Les honoraires de conseil juridique, les frais de notification et les coûts d’opportunité liés à la suspension de l’opération pendant la phase d’examen seront économisés pour les transactions de taille intermédiaire. En deuxième lieu, les entreprises devront néanmoins intégrer le risque d’un contrôle a posteriori, dont les contours demeurent incertains, ce qui pourrait paradoxalement alourdir les diligences d’audit et les analyses concurrentielles préalables. En troisième lieu, l’absence de dispositions transitoires expresses crée une zone d’incertitude pour les opérations actuellement notifiables qui ne le seront plus au 1er octobre 2026 : ces opérations devront-elles néanmoins respecter l’obligation de suspension jusqu’à l’entrée en vigueur des nouveaux seuils ?
La chambre commerciale de la Cour de cassation a, à plusieurs reprises, rappelé la rigueur avec laquelle s’applique le régime du contrôle des concentrations. Dans un arrêt du 28 mai 2025, elle a jugé que « l’obligation de notification à l’Autorité de la concurrence d’une copie de la déclaration de recours dans le délai de cinq jours qui suivent son dépôt au greffe de la cour d’appel de Paris, prévue à l’article R. 464-13 du code de commerce à peine de caducité relevée d’office, ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit d’accès à un tribunal garanti par l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » [[Com. 28 mai 2025, n° 23-14.180, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6836a35791bdea24a84821b7]]. Cet attachement au formalisme procédural illustre la sévérité du cadre dans lequel s’inscrit le contrôle des concentrations, et invite à la plus grande prudence dans l’appréciation du champ des nouvelles exonérations.
Par ailleurs, la jurisprudence a précisé l’étendue des pouvoirs de l’Autorité de la concurrence en matière de sanction des pratiques anticoncurrentielles. La chambre commerciale a ainsi jugé, le 24 septembre 2025, qu’en cas de refus de la transaction proposée par le ministre en application de l’article L. 464-9 du code de commerce, « l’Autorité de la concurrence est saisie des faits, objet de la procédure de transaction, sans être tenue par les qualifications proposées par le ministre ni par son choix d’imputer la pratique en cause à certaines personnes morales seulement » [[Com. 24 septembre 2025, n° 23-13.733, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/68d392eb0a396ba0a474732b]]. Cette décision consacre une saisine in rem de l’Autorité, qui n’est pas liée par les qualifications juridiques proposées par le ministre. Elle révèle l’ampleur de l’office de l’Autorité, dont la liberté d’appréciation s’étend tant à la qualification des faits qu’à l’imputation des pratiques.
II. L’insécurité juridique résultant de la pratique du contrôle sous seuils
A. La persistance du contrôle a posteriori fondé sur l’abus de position dominante
Le rehaussement des seuils de notification ne saurait être interprété comme un abandon du contrôle des concentrations par l’Autorité de la concurrence. Bien au contraire, l’Autorité a développé, depuis 2023, une pratique de contrôle a posteriori des opérations situées sous les seuils, sur le fondement des règles relatives aux pratiques anticoncurrentielles. Cette orientation trouve son origine dans l’arrêt Towercast rendu par la Cour de justice de l’Union européenne le 16 mars 2023, qui a jugé qu’une opération de concentration non soumise à un contrôle préalable peut néanmoins être appréhendée sous l’angle de l’abus de position dominante prohibé par l’article 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne [[CJUE, 16 mars 2023, Towercast, C-449/21, https://curia.europa.eu]]. La Cour a considéré que le contrôle préventif des concentrations et le contrôle répressif des abus de position dominante poursuivent des finalités distinctes, de sorte que l’exemption de l’un n’emporte pas immunité à l’égard de l’autre.
L’Autorité de la concurrence s’est emparée de cette faculté à deux reprises. Par une décision du 6 novembre 2025, elle a contrôlé l’opération Doctolib / MonDocteur sur le fondement de l’abus de position dominante, en dépit du fait que cette opération n’atteignait pas les seuils de notification [[Autorité de la concurrence, décision n° 25-D-06 du 6 novembre 2025, https://www.autoritedelaconcurrence.fr]]. Antérieurement, par une décision du 2 mai 2024, dite « Équarisseurs », elle avait contrôlé des cessions de fonds de commerce sur le fondement de l’interdiction des ententes prohibée par l’article 101 du Traité [[Autorité de la concurrence, décision n° 24-D-05 du 2 mai 2024, https://www.autoritedelaconcurrence.fr]]. Ces deux précédents illustrent la volonté de l’Autorité de maintenir un contrôle effectif des concentrations, y compris pour les opérations qui échappent au champ de la notification obligatoire.
La chambre commerciale de la Cour de cassation a, par un arrêt du 13 mai 2026 publié au Bulletin et au Rapport, validé la méthodologie probatoire employée par l’Autorité pour caractériser une entente verticale anticoncurrentielle. Elle a jugé que « le critère juridique essentiel pour déterminer si un accord, qu’il soit horizontal ou vertical, comporte une restriction de concurrence par objet réside dans la constatation qu’un tel accord présente, en lui-même, un degré suffisant de nocivité à l’égard de la concurrence » [[Com. 13 mai 2026, n° 22-22.623, publié au Bulletin et au Rapport, https://www.courdecassation.fr/decision/6a043ef3cdc6046d47919fc5]]. Cet arrêt confirme que l’Autorité dispose d’une marge d’appréciation étendue pour qualifier une restriction par objet, sans avoir à démontrer ses effets concrets sur le marché. La Cour a précisé que l’appréciation doit s’attacher « à la teneur des dispositions de l’accord en cause, aux objectifs qu’il vise à atteindre ainsi qu’au contexte économique et juridique dans lequel il s’insère ». Cette méthode d’analyse pourrait être transposée au contrôle sous seuils des concentrations, renforçant ainsi la capacité d’intervention de l’Autorité.
Par un arrêt du 25 septembre 2024, la chambre commerciale a en outre consacré une présomption irréfragable de pratique anticoncurrentielle. Elle a jugé qu’ « une pratique anticoncurrentielle mentionnée à l’article L. 481-1 est présumée établie de manière irréfragable à l’égard de la personne physique ou morale désignée au même article dès lors que son existence et son imputation à cette personne ont été constatées par une décision qui ne peut plus faire l’objet d’une voie de recours ordinaire » [[Com. 25 septembre 2024, n° 23-13.067, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/66f3a7d95c2cfc5a084ac60b]]. En revanche, la Cour a précisé qu’« aucune présomption, fût-elle réfragable, n’est attachée à une décision de l’Autorité qui se borne à rejeter sa saisine faute d’éléments suffisamment probants ». Cette décision renforce l’autorité des constatations de l’Autorité et, par ricochet, la portée de ses interventions en matière de contrôle des pratiques anticoncurrentielles.
La présomption de l’article L. 481-2 du code de commerce s’inscrit dans un mouvement plus large de renforcement des pouvoirs de l’Autorité. La chambre commerciale a ainsi jugé, le 22 mars 2023, que la diffusion par l’Autorité de la concurrence, concomitamment à la mise en ligne d’une décision de sanction, « d’une vidéo et de commentaires se rapportant uniquement à cette sanction particulière n’est pas dissociable de la décision de sanction elle-même » et relève en conséquence de la compétence de la cour d’appel de Paris, et non de la juridiction administrative [[Com. 22 mars 2023, n° 21-16.868, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/641aaa500c73d704f534820c]]. Cet arrêt, qui étend le bloc de compétence judiciaire aux actions de communication de l’Autorité, contribue à l’effet dissuasif des sanctions prononcées et, partant, à l’efficacité du contrôle des pratiques anticoncurrentielles.
B. L’articulation défaillante entre la loi nouvelle et la doctrine de l’Autorité
Le paradoxe de la réforme réside dans l’absence de coordination entre le législateur et l’Autorité de la concurrence. Alors que le premier a entendu réduire le champ du contrôle préventif, la seconde a engagé une consultation publique en 2025 visant à formaliser les conditions du contrôle a posteriori sous les seuils. Trois options ont été soumises aux acteurs du marché : un pouvoir d’évocation de l’Autorité fondé sur un seuil quantitatif et un critère qualitatif de menace significative pour la concurrence ; un seuil de notification obligatoire fondé sur l’existence d’une décision antérieure de l’Autorité ou de la Commission européenne ; une limitation du contrôle sous seuils aux seuls champs d’application des articles 101 et 102 du Traité. À ce jour, l’Autorité n’a pas publié les résultats de cette consultation, ni annoncé l’option retenue.
Cette absence de position claire crée une situation d’insécurité juridique pour les entreprises. Une opération de concentration qui ne franchit pas les nouveaux seuils pourra néanmoins faire l’objet d’un contrôle a posteriori si l’Autorité estime qu’elle est susceptible de porter atteinte à la concurrence. Or, les critères de ce contrôle demeurent imprécis, en l’absence de lignes directrices publiées. La situation est d’autant plus préoccupante que les délais de prescription applicables aux pratiques anticoncurrentielles, fixés à cinq ans par l’article 2224 du code civil, exposent les entreprises à un risque de contrôle pendant une durée significative après la réalisation de l’opération. La chambre commerciale a d’ailleurs rappelé, le 28 février 2024, que « la prescription de l’action du ministre, qui ne fait pas l’objet de règles spéciales, est régie par l’article 2224 du code civil » et a pour point de départ « le jour où ce dernier a connu ou aurait dû connaître les faits qui, caractérisant une pratique restrictive, lui permettent d’exercer ce droit » [[Com. 28 février 2024, n° 22-10.314, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/65deda9c7f398b00089bf804]].
La loi nouvelle, en se bornant à modifier les seuils sans assortir cette modification d’un encadrement du contrôle a posteriori, crée un décalage préjudiciable à la sécurité juridique. L’Autorité de la concurrence avait elle-même relevé, dans son avis du 12 mars 2026 sur le projet de loi, que le rehaussement des seuils « ne saurait avoir pour effet de réduire la capacité de l’Autorité à contrôler les opérations anticoncurrentielles » et qu’elle entendait « poursuivre et approfondir » sa pratique du contrôle sous seuils. Cette divergence d’approche entre le Parlement et l’Autorité illustre une tension persistante entre la volonté politique de simplification et la logique propre du régulateur sectoriel. La chambre commerciale a d’ailleurs reconnu à l’Autorité une compétence étendue pour apprécier les pratiques anticoncurrentielles, indépendamment des qualifications retenues par le ministre, consacrant ainsi l’autonomie fonctionnelle de l’Autorité dans la mise en œuvre du droit de la concurrence.
Le droit de l’Union européenne conforte cette orientation. L’arrêt Towercast a expressément jugé que « le règlement n° 139/2004 ne s’oppose pas à ce qu’une opération de concentration, au sens de son article 3, qui n’a pas fait l’objet d’un contrôle préalable par la Commission européenne ou par une autorité nationale de concurrence, puisse être examinée par une autorité nationale de concurrence au regard de l’article 102 TFUE ». La Cour de justice a ainsi consacré la coexistence d’un contrôle préventif des concentrations et d’un contrôle répressif des abus de position dominante, sans que le premier ne fasse obstacle au second. Cette solution, si elle garantit l’effectivité du droit de la concurrence, expose les entreprises à une double contrainte : celle de respecter les seuils de notification, lorsqu’ils sont franchis, et celle de ne pas abuser d’une position dominante, même lorsque l’opération échappe au contrôle préalable.
La pratique décisionnelle de l’Autorité révèle un durcissement tangible des sanctions. Par une décision du 16 avril 2026, l’Autorité a infligé une sanction de douze millions six cent soixante-sept mille euros au syndicat Synadis Bio et à plusieurs distributeurs pour avoir organisé une répartition des marques de produits biologiques entre circuits de distribution [[Autorité de la concurrence, décision du 16 avril 2026, https://www.autoritedelaconcurrence.fr]]. Cette décision constitue la deuxième application des nouvelles dispositions de l’article L. 464-2 du code de commerce, qui permettent désormais de calculer le plafond de sanction applicable à un syndicat professionnel sur la base du chiffre d’affaires mondial cumulé de l’ensemble de ses adhérents, dans la limite de dix pour cent de ce montant. L’Autorité a qualifié les pratiques d’entente unique, complexe et continue ayant pour objet une répartition des marques entre circuits, rappelant qu’une pratique ayant pour objet de restreindre la concurrence constitue, par sa nature même, une infraction au droit de la concurrence, sans qu’il soit nécessaire d’en démontrer les effets concrets sur le marché.
L’analyse de l’abus de dépendance économique offre un autre angle d’intervention de l’Autorité dans le contrôle des concentrations. La chambre commerciale a jugé, le 13 mai 2026, que l’existence d’un état de dépendance économique au sens de l’article L. 420-2, alinéa 2, du code de commerce « s’apprécie en tenant compte de la notoriété de la marque de ce dernier, de l’importance de sa part dans le marché considéré et dans le chiffre d’affaires du revendeur, ainsi que de l’impossibilité pour celui-ci de disposer dans un délai raisonnable d’une solution techniquement et économiquement équivalente aux relations contractuelles qu’il a nouées avec ce fournisseur » [[Com. 13 mai 2026, n° 22-22.623, précité]]. La Cour a précisé que « caractérise l’absence d’une telle solution équivalente, le fait qu’une reconversion serait particulièrement coûteuse financièrement pour un revendeur et ne pourrait être mise en œuvre dans un délai raisonnable ». Cette jurisprudence, qui élargit les critères de la dépendance économique, pourrait trouver à s’appliquer à des opérations de concentration qui, sans franchir les seuils, créeraient une situation de dépendance significative.
Enfin, l’absence de coordination entre le législateur et l’Autorité se manifeste également dans le traitement des opérations transfrontalières. Le règlement européen n° 139/2004, qui fixe les seuils de compétence de la Commission européenne, n’a pas été modifié. Dès lors, une opération qui échapperait au contrôle national en raison du rehaussement des seuils pourrait néanmoins relever de la compétence de la Commission si les seuils européens sont franchis. Cette dualité de régimes, conjuguée à la pratique du contrôle sous seuils, complexifie l’analyse concurrentielle que doivent mener les entreprises avant toute opération de concentration. Les opérations de fusion-acquisition requièrent ainsi une vigilance accrue, tant au stade de la négociation qu’à celui de l’exécution.
L’article L. 420-2 du code de commerce prohibe « l’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises d’une position dominante sur le marché intérieur ou une partie substantielle de celui-ci » et « l’exploitation abusive par une entreprise ou un groupe d’entreprises de l’état de dépendance économique dans lequel se trouve à son égard une entreprise cliente ou fournisseur » [[Article L. 420-2 du code de commerce, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000038725501]]. Ces deux fondements offrent à l’Autorité de la concurrence des voies d’intervention alternatives au contrôle préalable des concentrations. La combinaison de ces textes avec la jurisprudence Towercat expose les entreprises à un risque de contrôle qui, pour être a posteriori, n’en est pas moins effectif. Les opérations de droit des sociétés qui emportent une modification du contrôle d’une entreprise doivent donc être appréhendées dans leur globalité, en intégrant l’ensemble des risques concurrentiels, qu’ils relèvent du contrôle des concentrations stricto sensu ou du droit des pratiques anticoncurrentielles.
La chambre commerciale a encore rappelé, le 29 janvier 2025, que « le seul fait de soumettre des réponses prérédigées aux fournisseurs au cours de leur enquête ou de leur demander de confirmer les conclusions préétablies par les enquêteurs ne caractérise pas un procédé déloyal de mode d’obtention de preuve » [[Com. 29 janvier 2025, n° 23-15.828, publié au Bulletin, https://www.courdecassation.fr/decision/6799cf44da62992b3320cf4b]]. Cet arrêt, qui valide les méthodes d’enquête de l’administration dans le cadre des pratiques restrictives, illustre la latitude dont disposent les autorités de contrôle pour rassembler les preuves des infractions au droit de la concurrence. Il confirme, s’il en était besoin, que le rehaussement des seuils de notification ne saurait être interprété comme un affaiblissement de l’arsenal répressif à la disposition de l’Autorité de la concurrence et du ministre de l’économie.
Conclusion
La loi du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique constitue une avancée réelle pour les entreprises, en ce qu’elle réduit le nombre d’opérations soumises à l’obligation de notification préalable et allège les contraintes procédurales qui pesaient sur les transactions de taille intermédiaire. Le rehaussement des seuils de l’article L. 430-2 du code de commerce, justifié par l’érosion monétaire et la volonté de concentrer les moyens de l’Autorité sur les opérations présentant un risque concurrentiel avéré, répond à une attente légitime des acteurs économiques. Toutefois, cette simplification ne doit pas occulter le risque d’une insécurité juridique accrue, résultant de la pratique du contrôle a posteriori fondé sur les règles relatives aux pratiques anticoncurrentielles. La coexistence d’un contrôle préventif allégé et d’un contrôle répressif maintenu à son plein niveau d’intensité crée un décalage que ni le législateur ni l’Autorité n’ont, à ce jour, résolu. La publication des résultats de la consultation publique de 2025 et l’adoption de lignes directrices claires sur les conditions du contrôle sous seuils apparaissent comme des préalables indispensables à la réalisation de l’objectif de sécurité juridique que la loi de simplification prétend poursuivre. À défaut, le rehaussement des seuils pourrait n’être qu’une simplification de façade, dont le bénéfice serait annulé par l’incertitude entourant l’étendue du contrôle a posteriori.
Transmettez les pièces de votre dossier au cabinet. Maître Reda KOHEN vous répond personnellement sous 24 heures avec une première analyse stratégique.