Une procédure d’expropriation simplifiée que rien ne pourra plus contester sur le terrain constitutionnel
Par décision n° 2026-1200 QPC du 22 mai 2026, le Conseil constitutionnel a validé, dans leur intégralité, les articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du Code général des collectivités territoriales (CGCT, Chapitre III du Titre IV du Livre II). Ces dispositions organisent une procédure d’expropriation dérogatoire qui permet à une commune de devenir propriétaire d’un immeuble privé en moins de deux ans, sur la base d’un simple constat d’« abandon manifeste ». La décision intervient dans un contexte où le parc immobilier non occupé et dégradé devient un sujet politique majeur pour les communes confrontées à la revitalisation des centres-bourgs, à la lutte contre l’habitat indigne et à la pression foncière en zone tendue.
La QPC, transmise par la Cour de cassation, avait été soulevée par un propriétaire qui contestait que cette procédure, en confiant au préfet à la fois la déclaration d’utilité publique, l’arrêté de cessibilité et la fixation de l’indemnité, méconnaissait les exigences combinées des articles 2, 16 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Le Conseil constitutionnel a rejeté l’ensemble des griefs et déclaré l’intégralité du dispositif conforme à la Constitution. Pour beaucoup d’observateurs, la décision sonne comme la fin d’un débat constitutionnel ouvert depuis l’instauration de la procédure par la loi du 9 août 1962.
L’analyse mérite pourtant d’être affinée. La validation ne supprime ni les conditions d’engagement de la procédure, ni le contrôle juridictionnel des actes successifs, ni les voies indemnitaires ouvertes au propriétaire. Le présent article propose une cartographie post-QPC de l’abandon manifeste, en croisant le texte validé, la jurisprudence administrative récente sur le périmètre exact de la procédure et la jurisprudence judiciaire de la troisième chambre civile de la Cour de cassation sur les pouvoirs du juge de l’expropriation. Il s’adresse autant aux propriétaires confrontés à un procès-verbal provisoire qu’aux collectivités qui souhaitent sécuriser leur démarche.
I. Le périmètre validé : ce que dit, et ce que ne dit pas, la décision QPC 2026-1200
A. Le mécanisme bicéphale des articles L. 2243-1 à L. 2243-4 CGCT
La procédure d’abandon manifeste est articulée en deux temps. Le premier est municipal : le maire, à la demande du conseil municipal, engage la procédure de déclaration d’un immeuble en état d’abandon manifeste lorsqu’il constate, sur le territoire de la commune, des « immeubles, parties d’immeubles, voies privées assorties d’une servitude de passage public, installations et terrains sans occupant à titre habituel » qui « ne sont manifestement plus entretenus » (L. 2243-1 CGCT). Un procès-verbal provisoire est dressé, affiché pendant trois mois et notifié aux propriétaires identifiés. À l’issue de ce délai, un procès-verbal définitif peut être établi si le propriétaire n’a pas remédié à l’état d’abandon ou ne s’est pas engagé par convention avec le maire à effectuer les travaux nécessaires (L. 2243-3 CGCT).
Le second temps est préfectoral. Le maire ou, à défaut, le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou du conseil départemental, constitue un dossier simplifié d’acquisition publique. Sur cette base, le préfet peut, par un arrêté unique, déclarer l’utilité publique du projet, désigner la liste des immeubles à exproprier, déclarer leur cessibilité, identifier la collectivité bénéficiaire, fixer le montant de l’indemnité provisionnelle d’expropriation et déterminer la date à laquelle la prise de possession pourra intervenir (L. 2243-4 CGCT). La concentration de quatre décisions distinctes du droit commun de l’expropriation dans un seul acte préfectoral est précisément ce qui rend la procédure « simplifiée » et explique son intérêt opérationnel pour les communes.
B. Les motifs de la validation par le Conseil constitutionnel
Le Conseil a écarté tous les griefs constitutionnels. Sur l’atteinte au droit de propriété protégé par l’article 17 de la Déclaration de 1789, il relève que la procédure poursuit des objectifs d’intérêt général tenant à la lutte contre l’insalubrité, à la sécurité publique et à la requalification urbaine. Sur les exigences de juste et préalable indemnité, il considère qu’elles sont satisfaites par l’évaluation, lors de la phase préfectorale, d’une indemnité provisionnelle qui ne peut être inférieure à l’évaluation domaniale, et par la procédure d’expropriation au sens du Code de l’expropriation qui doit être engagée dans le mois suivant la prise de possession. Sur le droit au recours effectif, il rappelle que tant la délibération municipale que les arrêtés préfectoraux et les décisions de consignation sont susceptibles de recours devant le juge administratif, le quantum de l’indemnité étant pour sa part contrôlé par le juge judiciaire de l’expropriation.
Cette construction valide donc un dispositif rapide mais conditionné. Elle valide la concentration des décisions administratives entre les mains du préfet. Elle ne valide pas, en revanche, la procédure dans n’importe quelle circonstance d’usage.
C. Ce que la décision laisse intact
Trois questions restent juridiquement ouvertes après la décision QPC 2026-1200. Premièrement, la qualification d’« abandon manifeste » continue de relever d’une appréciation factuelle stricte, contrôlée par le juge administratif. Deuxièmement, l’arrêté préfectoral de cessibilité reste exposé aux recours classiques en excès de pouvoir, et son annulation prive d’effet la procédure entière. Troisièmement, l’indemnité provisionnelle n’est, par définition, qu’une avance ; le quantum définitif reste soumis au contrôle du juge judiciaire de l’expropriation, sous le régime de la juste et préalable indemnité. La conformité constitutionnelle ne crée donc ni présomption de légalité des actes individuels, ni intangibilité du quantum.
II. Les conditions d’engagement : la jurisprudence administrative comme rempart pour le propriétaire
A. La notion d’« immeuble sans occupant à titre habituel manifestement plus entretenu »
L’article L. 2243-1 CGCT pose deux conditions cumulatives. L’immeuble doit être « sans occupant à titre habituel » et il doit « manifestement plus » être entretenu. Le juge administratif, garant du respect de ces conditions, exerce un contrôle factuel exigeant. La QPC 2026-1200 ne modifie pas ce contrôle.
La cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt souvent passé sous silence mais d’une portée pratique majeure, a posé la grille de qualification dans une affaire opposant la commune de Mellé à des voisins occupants de fait. Dans cette espèce, des parcelles appartenant à une indivision successorale étaient cultivées par des riverains, avec l’accord verbal ancien de l’ancienne propriétaire. La commune avait engagé une procédure d’abandon manifeste sur l’ensemble, en agrégeant la parcelle bâtie effectivement dégradée et deux parcelles non bâties exploitées par les voisins. La cour a annulé la déclaration d’abandon en jugeant qu’il « ne ressort pas des pièces du dossier que le bâtiment abandonné formerait un ensemble immobilier indivisible des parcelles non bâties […], dont la parcelle [bâtie] n’est pas limitrophe, en dépit de ce que les trois parcelles appartiendraient aux mêmes propriétaires », et que ces parcelles, exploitées en jardin par les voisins, « ne pouvant être regardés comme inoccupés à titre habituel et « manifestement plus entretenus » au sens des dispositions précitées, le conseil municipal ne pouvait régulièrement déclarer ces parcelles en état d’abandon manifeste » (CAA Nantes, 5e ch., 28 sept. 2021, n° 20NT01084).
Trois enseignements opérationnels en découlent. D’abord, l’exigence d’un examen parcelle par parcelle interdit aux communes d’inclure dans la procédure des biens accessoires qui ne remplissent pas les conditions. Ensuite, la preuve d’une occupation à titre habituel, même non titrée, peut être apportée par les voisins ou occupants. Enfin, l’entretien matériel du sol, du couvert végétal ou d’éléments fonctionnels du bien suffit à faire tomber la qualification d’abandon, indépendamment de l’absence d’habitation effective.
B. Le rôle décisif du procès-verbal provisoire et du délai de trois mois
Le législateur a logé, au cœur de la procédure, une fenêtre de régularisation d’une durée de trois mois (L. 2243-2 CGCT). Pendant cette période, le propriétaire peut mettre fin à l’état d’abandon, soit par l’exécution effective des travaux d’entretien et de remise en état, soit par la signature d’une convention avec le maire fixant un délai pour les réaliser. Lorsque les engagements sont tenus dans le délai conventionnel, la procédure ne peut être poursuivie. Lorsqu’ils ne le sont pas, le procès-verbal définitif peut intervenir soit à l’expiration du délai initial de trois mois, soit à l’expiration du délai fixé par la convention.
Le contentieux montre qu’une part substantielle des annulations contentieuses provient d’irrégularités dans cette phase intermédiaire : défauts de notification, insuffisance de la motivation du procès-verbal provisoire, qualification erronée de l’état d’entretien. Le propriétaire qui reçoit notification d’un procès-verbal provisoire dispose donc d’un calendrier précis et d’options négociées qui méritent une réaction immédiate. La procédure n’est pas inéluctable.
C. Le contentieux administratif des actes préparatoires
La délibération du conseil municipal déclarant l’état d’abandon manifeste, comme l’arrêté préfectoral de déclaration d’utilité publique et de cessibilité, est susceptible d’un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif. Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter de la publication ou de la notification de l’acte.
Surtout, la jurisprudence administrative reconnaît au propriétaire et à certains tiers un intérêt à agir relativement large. Dans l’affaire Mellé précitée, la cour de Nantes a admis l’intérêt à agir de voisins occupants verbalement autorisés, en jugeant qu’« en dépit de ce que […] seuls ayants droit vivants de l’indivision n’ayant pas renoncé à la succession, auraient dénié aux requérants le droit d’occuper ces parcelles […], [ils] justifient d’un intérêt leur donnant qualité pour agir à l’encontre de la délibération du 7 septembre 2016 par laquelle le conseil municipal de Mellé a déclaré en état d’abandon manifeste les parcelles cadastrées à la section A sous les n° 1453 et 1454 ». Le contentieux de la phase municipale n’est donc pas réservé aux titulaires de droits réels reconnus.
III. La phase d’expropriation et le contrôle juridictionnel rétabli
A. Le pouvoir circonscrit, mais essentiel, du juge de l’expropriation
Une fois l’arrêté préfectoral de cessibilité publié, le juge judiciaire de l’expropriation intervient pour prononcer le transfert de propriété. Son pouvoir est strictement encadré, mais il n’est nullement automatique. La troisième chambre civile de la Cour de cassation, dans un arrêt récent publié au Bulletin, a rappelé ce principe avec une force particulière : « le juge de l’expropriation doit refuser de prononcer le transfert de propriété des immeubles ou des droits réels déclarés cessibles par le préfet s’il constate que le dossier n’est pas constitué conformément aux prescriptions de l’article R. 221-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, ou si la déclaration d’utilité publique ou les arrêtés de cessibilité sont caducs ou ont été annulés par une décision définitive du juge administratif » (Cass. 3e civ., 28 mai 2025, n° 24-10.352, Publié au Bulletin).
Ce contrôle, bien que ramassé à deux vérifications, n’est pas sans portée. Il rouvre la procédure à toute caducité ou annulation contentieuse devenue définitive avant le transfert. Il invite donc le propriétaire à articuler stratégiquement son recours devant le juge administratif et la phase judiciaire devant le juge de l’expropriation : un sursis à statuer peut être obtenu si un recours administratif est pendant. La Cour de cassation a déjà admis cette articulation dans des affaires antérieures : par exemple Cass. 3e civ., 18 janvier 2023, n° 21-21.028 et Cass. 3e civ., 5 janvier 2022, n° 20-22.334, où la troisième chambre civile a sursis à statuer dans l’attente du recours administratif contre l’arrêté de cessibilité.
B. Le pouvoir d’office du juge en cas de droit de délaissement antérieur
La jurisprudence reconnaît également au juge de l’expropriation un pouvoir d’office lorsque le propriétaire a antérieurement exercé son droit de délaissement, fondé sur les articles L. 241-1 et L. 241-2 du code de l’expropriation. Dans une décision destinée aux praticiens, la troisième chambre civile a jugé que « lorsqu’il est saisi en application de ces textes par le propriétaire qui, ayant exercé son droit de délaissement, a nécessairement requis l’acquisition de ses biens, le juge doit prononcer, au besoin d’office, le transfert de propriété des biens délaissés » (Cass. 3e civ., 11 janvier 2023, n° 21-24.275). Le droit de délaissement antérieur constitue ainsi un moyen de défense indirect : il permet au propriétaire de prendre l’initiative et de cadrer la procédure.
C. L’arrêt du 26 mars 2026 : la confirmation que les irrégularités de procédure restent invocables
Dans une décision rendue moins de deux mois avant la QPC, la même chambre a rejeté le pourvoi de propriétaires opposés à un transfert de propriété au profit d’une commune d’Ille-et-Vilaine. La motivation est sobre, mais le contexte instructif : il s’agissait de parcelles « dont l’état d’abandon manifeste a été constaté par un procès-verbal définitif » et dont l’ordonnance du juge de l’expropriation avait été régulièrement rendue (Cass. 3e civ., 26 mars 2026, n° 24-20.848). Le rejet rappelle que, lorsque la phase administrative est régulière et le dossier conforme aux prescriptions de l’article R. 221-1 du code de l’expropriation, le transfert de propriété est inéluctable au stade judiciaire. C’est donc en amont, devant le juge administratif, que se joue très majoritairement le sort du propriétaire.
IV. Quelles marges après la validation constitutionnelle ?
A. Le recours pour excès de pouvoir contre la délibération municipale et l’arrêté préfectoral
La validation des articles L. 2243-1 à L. 2243-4 CGCT n’affecte ni la légalité d’une délibération municipale prise en méconnaissance des conditions de fond, ni celle d’un arrêté préfectoral entaché d’un vice propre. Le moyen tiré d’une qualification erronée de l’état d’abandon, ceux tirés d’un défaut de motivation ou d’un défaut de notification, ceux tirés d’une erreur manifeste d’appréciation ou d’un détournement de pouvoir restent intacts. La cour de Nantes l’a démontré dans l’affaire Mellé en annulant la délibération municipale au motif que les parcelles ne pouvaient « être regardées comme inoccupées à titre habituel et « manifestement plus entretenues » ».
B. La responsabilité de la commune en cas de promesse non tenue
La jurisprudence administrative reconnaît également une responsabilité de la commune pour rupture d’engagement, lorsque la procédure d’abandon ou de délaissement révèle une promesse implicite ou explicite d’acquisition non tenue. La cour administrative d’appel de Paris a récemment rappelé que « lorsqu’elle a réceptionné la déclaration d’intention d’aliéner […], la commune a indiqué à [la propriétaire] que, sa parcelle étant grevée d’un emplacement réservé, elle disposait d’un droit de délaissement à son profit et qu’elle proposait de l’acquérir », pour en déduire que « la propriétaire pouvait légitimement considérer que la commune, par la voix de son maire, s’était engagée envers elle à acquérir sa propriété » et juger que « la commune doit être regardée […] comme ayant rompu un engagement », engageant sa responsabilité pour promesse non tenue (CAA Paris, 3e ch., 18 mars 2026, n° 24PA00836). La transposition à la procédure d’abandon manifeste n’est pas mécanique, mais le raisonnement est mobilisable lorsque la commune, après avoir engagé la procédure, fait dépendre la prise de possession d’engagements indemnitaires qu’elle ne respecte pas.
C. La protection conventionnelle de l’article 1er du Premier protocole additionnel à la CEDH
Enfin, la procédure d’abandon manifeste reste enserrée dans le standard conventionnel de l’article 1er du Premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. Le juge de l’expropriation près le tribunal judiciaire de Paris a récemment rappelé que « toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international » (TJ Paris, juge de l’expropriation, 11 juillet 2024, n° 24/00017). Le standard conventionnel exige un juste équilibre entre l’intérêt général et le respect des biens. Sa portée pratique est limitée mais réelle : il offre un dernier filet de protection, notamment lorsque la procédure interne aboutit à une indemnisation manifestement insuffisante ou à un déséquilibre disproportionné entre la dégradation alléguée et le sacrifice imposé au propriétaire.
V. L’indemnité d’expropriation : un quantum qui reste à conquérir
A. La nature de l’indemnité provisionnelle
L’indemnité provisionnelle fixée par le préfet en application de l’article L. 2243-4 CGCT n’est qu’une avance. Elle ne peut être inférieure à l’évaluation des domaines, mais cette borne minimale ne traduit pas l’indemnité définitive due au propriétaire au titre du juste et préalable dédommagement. La phase d’expropriation classique, qui doit être engagée par l’autorité expropriante dans le mois suivant la prise de possession, ouvre devant le juge judiciaire de l’expropriation le contentieux du quantum.
La jurisprudence locale montre que le juge de l’expropriation contrôle finement les éléments d’évaluation, qu’il s’agisse de la surface réelle (TJ Versailles, juge de l’expropriation, 18 décembre 2025, n° 24/00011) ou des éléments de consistance, et que les contentieux d’expertise sur la valeur du bien restent un terrain d’amélioration substantielle du quantum (TJ Versailles, juge de l’expropriation, 25 juillet 2024, n° 23/00019).
B. Le cas particulier des immeubles bâtis en copropriété
Lorsque l’abandon manifeste se cumule, comme c’est fréquent en centre-bourg, avec un état de carence d’une copropriété au sens de l’article L. 615-6 du code de la construction et de l’habitation, le contentieux indemnitaire prend une dimension complémentaire. Le tribunal judiciaire de Nancy a, dans une affaire récente, fixé à 17 592,33 euros une indemnité d’expropriation d’un lot de copropriété, en tenant compte du « déséquilibre irrémédiable entre la proportion de charges « travaux » dans le budget annuel courant et le montant des charges « travaux » impayées, le potentiel recouvrement des impayés inexistants, l’occupation quasi exclusive locative et le risque très fort d’acquisition par des bailleurs indélicats » (TJ Nancy, juge de l’expropriation, 20 janvier 2025, n° 22/00032). Ce type d’évaluation, qui intègre des éléments contextuels lourds, peut conduire à des indemnités très inférieures aux attentes du propriétaire, ce qui justifie une stratégie procédurale précoce.
C. La consignation et la prise de possession
La phase de prise de possession suppose le paiement de l’indemnité provisionnelle ou, en cas d’obstacle, sa consignation par le maire. L’arrêté de consignation est, contrairement à une croyance répandue, un acte administratif susceptible de recours devant le juge administratif. La cour de Nantes l’a jugé sans ambiguïté en relevant que « la décision par laquelle l’expropriant procède, en application de l’article L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales, à la consignation de l’indemnité provisionnelle allouée par le préfet, ne se rattache à aucune phase judiciaire de l’expropriation et revêt ainsi un caractère administratif. Elle est, par suite, susceptible de faire l’objet d’un recours devant le juge administratif ». Cette possibilité, méconnue, ouvre un dernier point d’appui contentieux.
Conclusion : ce qu’il faut retenir, ce qu’il reste à faire
La validation par la décision n° 2026-1200 QPC du 22 mai 2026 referme un débat constitutionnel ouvert depuis plusieurs années sur la procédure d’expropriation simplifiée des biens en état d’abandon manifeste. Elle ne ferme aucun des chantiers contentieux qui font, en pratique, la défense efficace du propriétaire : appréciation factuelle des conditions de l’article L. 2243-1 CGCT, contrôle des actes préparatoires, recours administratifs contre la délibération municipale et l’arrêté préfectoral, contrôle judiciaire encadré du juge de l’expropriation, contentieux du quantum, action indemnitaire pour rupture d’engagement, ultime garantie conventionnelle.
Pour un propriétaire qui reçoit notification d’un procès-verbal provisoire, trois réflexes s’imposent. Le premier est de réagir dans le délai de trois mois, soit en réalisant les travaux qui font tomber la qualification d’abandon, soit en négociant une convention écrite avec le maire fixant un calendrier réaliste. Le deuxième est de préparer immédiatement, avec un conseil compétent en droit public et droit immobilier, le recours administratif contre la délibération municipale puis contre l’arrêté préfectoral de cessibilité. Le troisième est d’anticiper le contentieux du quantum devant le juge de l’expropriation, par la constitution d’éléments probatoires sur la valeur réelle du bien, ses caractéristiques cadastrales, son potentiel constructible et les comparables locaux. La rapidité reste l’élément discriminant. Le temps utile au propriétaire se compte en semaines, jamais en années.
Pour une commune, la décision constitutionnelle valide l’instrument, mais ne dispense pas de la rigueur. La qualification d’abandon doit être étayée parcelle par parcelle, le procès-verbal provisoire correctement motivé et notifié, le dossier d’acquisition publique formellement constitué, et l’arrêté préfectoral solidement motivé. La sécurité juridique de l’opération de revitalisation se construit dans la précision des étapes initiales, pas dans la rapidité de la prise de possession.
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