En août 2025, un artisan boulanger-pâtissier de Seine-et-Marne voit son fournil et son laboratoire fermés sur ordre de la préfecture, après une inspection de la direction départementale de la protection des populations qui juge le niveau d’hygiène à relever d’urgence. L’homme, passé quelques semaines plus tôt dans une émission télévisée culinaire nationale, demande à rester anonyme tant les attaques subies en ligne l’ont marqué. Un an plus tard, il a rouvert, réalisé les travaux exigés, mais ses ventes restent en baisse d’un quart et la facture de l’épisode atteint 108 000 euros. C’est le récit que publie Le Parisien du 19 octobre 2026, et il ressemble à des centaines de situations vécues chaque année par des boulangers, restaurateurs, traiteurs et commerces de bouche : un contrôle, un arrêté préfectoral, des portes closes, puis une course contre la montre pour corriger, rouvrir et limiter les pertes.
La question de droit que pose ce récit est précise : sur quel fondement l’administration peut-elle fermer un commerce alimentaire, qui est compétent pour le faire, et par quelles voies l’exploitant peut-il faire suspendre la mesure, la faire annuler et, le cas échéant, obtenir réparation. La réponse tient en trois régimes distincts qu’il ne faut jamais confondre : la police sanitaire spéciale du préfet, prévue par le code rural, qui vise les établissements alimentaires ; la police spéciale de fermeture des débits de boissons et restaurants, prévue par le code de la santé publique ; et les recours juridictionnels, référé puis fond, devant le tribunal administratif. Cet article présente chacun de ces régimes à partir des textes en vigueur vérifiés le 21 octobre 2026 et de cinq décisions récentes du Conseil d’État et de cours administratives d’appel, dont deux rendues en 2025 et 2026. Notre équipe dédiée au droit des affaires à Paris accompagne les commerces contrôlés depuis la réception du rapport d’inspection jusqu’à la réouverture.
I. Fermeture de votre boulangerie après un contrôle de la DDPP : qui peut fermer et sur quel fondement juridique
A. Contrôle d’hygiène, mise en demeure ou fermeture immédiate : ce que prévoit l’article L. 233-1 du code rural pour votre fournil
Le point de départ est le champ des contrôles. L’article L. 231-1 du code rural et de la pêche maritime dispose : « Dans l’intérêt de la protection de la santé publique, il doit être procédé : 1° Au contrôle officiel des animaux vivants appartenant à des espèces dont la chair ou les produits sont destinés à l’alimentation humaine ou animale et de leurs conditions de production ; 2° Au contrôle officiel des conditions d’abattage des animaux mentionnés au 1° ci-dessus ; 3° Au contrôle officiel des produits d’origine animale, des denrées alimentaires en contenant, des sous-produits animaux, des produits dérivés de ces derniers et des aliments pour animaux ; 4° A la détermination et au contrôle officiel des conditions d’hygiène dans lesquelles les produits d’origine animale, les denrées alimentaires en contenant, les sous-produits animaux, les produits dérivés de ces derniers et les aliments pour animaux sont préparés, transformés, conservés ou éliminés, notamment lors de leur transport et de leur mise en vente ». Une boulangerie-pâtisserie qui prépare des produits contenant des œufs, du lait, du beurre ou de la viande entre dans ce champ, et les agents de la direction départementale de la protection des populations sont habilités à inspecter le fournil, le laboratoire, les réserves, les températures et les documents d’autocontrôle.
Lorsqu’un manquement est relevé, la procédure normale commence par une mise en demeure. L’article L. 233-1 du code rural et de la pêche maritime prévoit : « les agents habilités à cet effet peuvent mettre en demeure l’exploitant de réaliser, dans un délai qu’ils déterminent, les travaux, les opérations de nettoyage, les actions de formation du personnel et les autres mesures nécessaires à la correction de ce manquement ainsi que le renforcement des autocontrôles. » Le même texte ajoute : « L’exploitant est invité à présenter ses observations écrites ou orales dans le délai qui lui est imparti à compter de la réception de la mise en demeure, le cas échéant en se faisant assister par un conseil de son choix ou en se faisant représenter. » Concrètement, dès la réception de ce courrier, il faut dater chaque action corrective, photographier les travaux, conserver les factures des entreprises intervenues, archiver les relevés de température et les plannings de nettoyage, et répondre par écrit dans le délai imparti. Ce dossier de correction servira deux fois : d’abord pour obtenir la levée de la mesure, ensuite pour contester la fermeture devant le juge.
Mais le même article L. 233-1 organise l’exception qui frappe la plupart des exploitants par surprise : « En cas d’urgence et pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé publique, l’autorité administrative peut ordonner la fermeture immédiate de tout ou partie de l’établissement ou l’arrêt immédiat d’une ou de plusieurs de ses activités jusqu’à la réalisation des mesures permettant la réouverture de l’établissement ou la reprise des activités sans risque pour la santé publique. » Aucune mise en demeure préalable, aucun délai de réponse : quand les inspecteurs estiment que le danger est grave et imminent, la fermeture tombe le jour même et dure jusqu’à la vérification des corrections. Le texte précise également : « Toute décision prise en application du présent I peut enjoindre à l’exploitant de l’établissement d’afficher, en un endroit visible de l’extérieur, l’intégralité ou un extrait de cette décision. » L’affichette sur la vitrine, que redoutent les commerçants parce qu’elle installe le doute chez la clientèle, a donc une base légale expresse.
La cour administrative d’appel de Bordeaux a validé ce mécanisme dans une affaire qui reste la référence pour les commerces de bouche. Par un arrêté du 25 janvier 2017, le préfet de la Gironde avait prononcé l’arrêt immédiat des activités de production et de distribution de produits à base de viande d’une charcuterie de Villenave-d’Ornon, après la découverte de listeria monocytogenes à des concentrations dangereuses dans plusieurs lots et de manquements majeurs relevés par la DDPP les 18 et 24 janvier 2017. Le mandataire-liquidateur de la société demandait 662 671,57 euros de réparation. La cour écarte d’abord la qualification de sanction : « l’arrêté du 25 janvier 2017 ne constitue pas une sanction, ainsi que le soutient l’appelante, mais une mesure de police administrative » (CAA Bordeaux, 28 novembre 2023, n° 21BX03382). Cette distinction commande tout le contentieux : une mesure de police se conteste par l’annulation et le référé, elle ne donne lieu à indemnité que si une illégalité fautive est établie, et son retrait obéit à des règles différentes de celles des sanctions.
La cour confirme ensuite, dans ce même arrêt du 28 novembre 2023, que l’urgence dispense du contradictoire préalable : « le préfet de la Gironde a pu légalement, conformément aux dispositions précitées de l’article L. 233-1 du code rural et de la pêche maritime, prendre l’arrêté du 25 janvier 2017 sans avoir auparavant mis la société Charcuterie Bordelaise en demeure de procéder à la correction des manquements constatés et sans l’avoir invitée à présenter ses observations. » Elle ajoute que la société « ne saurait prétendre qu’il n’y avait pas urgence à prononcer l’arrêt des activités », dès lors que « la listeria monocytogenes peut s’avérer mortelle, notamment chez les individus immunodéprimés et les femmes enceintes ». La leçon pour un boulanger est directe : contester la fermeture en soutenant seulement qu’on ne vous a pas prévenu ni entendu ne suffit pas quand le dossier sanitaire établit un danger grave et imminent. Le combat utile porte sur la réalité des constats, sur leur gravité et sur la proportionnalité de la mesure, pièces techniques à l’appui. La cour rejette d’ailleurs l’argument de disproportion et conclut : « la société Ekip n’établit pas que l’arrêté du 25 janvier 2017 serait entaché d’une illégalité fautive dont elle serait fondée à se prévaloir pour rechercher la responsabilité de l’Etat ». Aucune indemnité, malgré la liquidation de l’entreprise.
B. Fermeture de restaurant ordonnée par le maire : pourquoi seul le préfet peut fermer, sauf urgence ou délégation
Le second régime à connaître concerne les restaurants et débits de boissons. L’article L. 3332-15 du code de la santé publique, dans sa version en vigueur vérifiée le 21 octobre 2026, dispose : « La fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l’Etat dans le département pour une durée n’excédant pas six mois, à la suite d’infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements. » Le même texte encadre cet outil : « Cette fermeture doit être précédée d’un avertissement qui peut, le cas échéant, s’y substituer, lorsque les faits susceptibles de justifier cette fermeture résultent d’une défaillance exceptionnelle de l’exploitant ou à laquelle il lui est aisé de remédier. » Pour les troubles à l’ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques, la fermeture peut être ordonnée pour une durée n’excédant pas trois mois. Autre point que les exploitants découvrent souvent après coup : « L’arrêté ordonnant la fermeture sur le fondement des 1 ou 2 du présent article est exécutoire quarante-huit heures après sa notification lorsque les faits le motivant sont antérieurs de plus de quarante-cinq jours à la date de sa signature. » Un arrêté fondé sur des faits vieux de deux mois ne ferme donc pas le rideau le jour de sa notification, ce qui laisse un court répit pour saisir le juge.
Surtout, ce pouvoir appartient au préfet, pas au maire. La cour administrative d’appel de Paris l’a rappelé le 6 juin 2025 dans l’affaire du restaurant « Petit Veau » au Blanc-Mesnil, fermé par arrêté du maire du 16 mai 2022 après un rapport d’inspection sanitaire du 12 mai 2022 relevant une longue liste de non-conformités, mineures et majeures : chaîne du froid non maîtrisée, traçabilité absente, nettoyage insuffisant, absence de savon bactéricide et d’essuie-mains jetable en zone de préparation, personnel sans attestation de formation en hygiène alimentaire, défaut de déclaration d’activité auprès de la DDPP. Le tribunal administratif de Montreuil avait annulé l’arrêté, et la cour confirme : « le préfet exerce la police spéciale de fermeture des débits de boissons et des restaurants en vertu des dispositions précitées de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique » (CAA Paris, 6 juin 2025, n° 24PA00676). Quant au maire, « S’il appartient au maire, responsable de l’ordre public sur le territoire de sa commune, de prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques sur le fondement des dispositions précitées de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, il ne saurait toutefois s’immiscer dans l’exercice de cette police spéciale qu’en cas d’urgence ou de péril imminent. » Or, malgré la gravité de certains manquements, « ces manquements ne caractérisent pas une situation d’urgence ou de péril imminent », et le maire « n’était pas compétent pour prononcer la fermeture du restaurant ».
Pour un exploitant parisien ou francilien, deux précisions pratiques découlent de ces textes. D’abord, à Paris, « les compétences dévolues au représentant de l’Etat dans le département par le présent article sont exercées par le préfet de police », selon le même article L. 3332-15 du code de la santé publique, et l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales définit la police municipale comme ayant « pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». Ensuite, la version du texte en vigueur en 2026 permet au préfet de déléguer au maire, sur sa demande, certaines prérogatives de fermeture, exercées alors au nom et pour le compte de l’État : un arrêté de fermeture signé du maire n’est donc plus systématiquement nul, et il faut vérifier s’il mentionne une délégation préfectorale avant de plaider l’incompétence. La vérification de l’auteur de l’acte et de sa base légale exacte reste le premier réflexe, avant toute discussion sur le fond du dossier sanitaire.
II. Rouvrir vite et contester la fermeture : référé, recours au fond et réparation du préjudice
A. Référé-suspension et référé-liberté : l’urgence se prouve avec des bilans, pas avec des affirmations
Face à une fermeture, le calendrier commande la stratégie. L’article L. 521-1 du code de justice administrative dispose : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. » Deux conditions cumulatives, donc : une urgence réelle et un doute sérieux sur la légalité. Le Conseil d’État applique ce filtre strictement : dans l’affaire d’un snack de Cayenne fermé six mois par le préfet de la Guyane, la société invoquait l’absence d’avertissement préalable, la contestation de l’infraction de travail dissimulé et la présomption d’innocence, mais « aucun de ces moyens n’apparaît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté du préfet de la Guyane du 3 août 2017 », et la suspension est rejetée (CE, 7 février 2018, n° 413845). Un moyen sérieux suppose un vice précis et documenté : incompétence de l’auteur, faits matériellement inexacts, absence du danger invoqué, disproportion caractérisée. Une fois la suspension prononcée, le même article précise : « Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. » Le référé ne fait donc que gagner du temps jusqu’au jugement au fond.
Le second levier est le référé-liberté. L’article L. 521-2 du code de justice administrative dispose : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. » Atout majeur quand chaque jour fermé creuse les pertes : « Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. » Mais ce délai de quarante-huit heures ne profite qu’aux dossiers prêts : bilans, comptes de résultat, relevés de trésorerie, échéancier des charges fixes, attestations de l’expert-comptable. Le revers est sévère en cas de rejet sommaire : l’article L. 522-3 du code de justice administrative vise le rejet sans audience : « Lorsque la demande ne présente pas un caractère d’urgence ou lorsqu’il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu’il y ait lieu d’appliquer les deux premiers alinéas de l’article L. 522-1. »
Deux ordonnances du Conseil d’État rendues à trois ans d’intervalle montrent comment l’urgence s’apprécie concrètement. Le 4 septembre 2026, le juge des référés rejette la demande d’un commerce de Guadeloupe fermé trois mois : « la société requérante ne produisait aucun document comptable, notamment bilans et comptes de résultat, permettant d’apprécier, à la date de la décision contestée, la situation financière globale de l’établissement », et « elle n’apporte, pas davantage qu’en première instance, d’éléments permettant d’établir que l’arrêté litigieux menacerait à court terme sa pérennité » (CE, ord., 4 septembre 2026, n° 519166). Le 27 juillet 2023, même issue pour deux discothèques fermées un mois en pleine saison estivale, malgré une perte de chiffre d’affaires chiffrée et des charges fixes de 70 465 euros pour le seul mois de juillet : « Dans ces conditions, il ne peut être retenu que la condition d’urgence résultant des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative soit remplie » (CE, ord., 27 juillet 2023, n° 475960). Le message est sans ambiguïté : une perte, même lourde et chiffrée, ne caractérise pas à elle seule l’urgence. Il faut démontrer que la fermeture menace à court terme la pérennité de l’entreprise, avec des documents comptables complets, et agir dans les tout premiers jours.
B. Recours au fond, retrait de l’arrêté et indemnisation : ce que l’exploitant peut encore obtenir après la réouverture
Le recours au fond s’exerce devant le tribunal administratif du lieu de l’établissement, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêté : l’article R. 421-1 du code de justice administrative dispose : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. » Pour un établissement situé en Seine-et-Marne, le tribunal compétent est celui de Melun ; pour un commerce parisien, celui de Paris ; l’appel relève ensuite de la cour administrative d’appel de Paris, comme l’illustre l’affaire du Blanc-Mesnil jugée le 6 juin 2025. La requête peut être déposée par Télérecours citoyens, mais l’assistance d’un conseil reste précieuse pour articuler les moyens dans l’ordre qui frappe juste : incompétence et vice de procédure d’abord, erreur de fait et erreur d’appréciation ensuite, disproportion enfin.
Un point de procédure mérite une attention particulière parce qu’il conditionne toute demande de retrait après réouverture. Les mesures de police sanitaire ne sont pas des sanctions, comme l’a jugé la cour de Bordeaux, et le retrait d’un acte non créateur de droits obéit à l’article L. 243-3 du code des relations entre le public et l’administration, cité par l’arrêt du 28 novembre 2023 : « L’administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s’il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction ». Passé ce délai de quatre mois, le préfet est en situation de compétence liée pour refuser le retrait, et la demande d’annulation tardive se heurte à cette forclusion. À l’inverse, « Par dérogation à l’article L. 243-3, une mesure à caractère de sanction infligée par l’administration peut toujours être retirée », selon l’article L. 243-4 du même code : la qualification de l’acte, police ou sanction, détermine donc directement les délais dans lesquels on peut encore le faire retirer. De manière générale, les décisions individuelles prises en considération de la personne restent soumises au contradictoire préalable : l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 , ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. » Hors urgence sanitaire avérée, l’absence de mise en demeure et d’invitation à présenter des observations fragilise donc l’arrêté.
Reste la question que posent tous les exploitants après un épisode comme celui du boulanger de Seine-et-Marne : qui paie les 108 000 euros. La réponse du droit administratif est exigeante : seule une illégalité fautive de l’administration ouvre droit à indemnisation, et la charge de la preuve pèse sur l’exploitant. Dans l’affaire de la charcuterie bordelaise, 662 671,57 euros étaient demandés ; la cour répond, dans son arrêt, que « la société Ekip n’établit pas que l’arrêté du 25 janvier 2017 serait entaché d’une illégalité fautive dont elle serait fondée à se prévaloir pour rechercher la responsabilité de l’Etat à raison des préjudices que cet arrêté lui a causé ». Même une liquidation consécutive à la mesure ne suffit pas si la mesure était légale. En pratique francilienne, la conduite à tenir s’ordonne ainsi : contester les constats techniques par une contre-expertise dès l’inspection, faire réaliser les corrections par des professionnels et les faire constater, demander par écrit la contre-visite de la DDPP puis la levée de la mesure, saisir le juge des référés avec un dossier comptable complet dans les premiers jours, et déposer le recours au fond dans le délai de deux mois en visant chaque vice avec sa pièce. Les demandes de frais de justice suivent le sort du principal : la partie perdante ne peut obtenir le remboursement de ses frais, et la commune du Blanc-Mesnil a ainsi été condamnée à verser 1 500 euros à la société Petit Veau en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ce que dit le droit, en trois phrases
En cas de danger grave et imminent pour la santé publique, le préfet peut fermer immédiatement un commerce alimentaire sans mise en demeure préalable, jusqu’à la réalisation des mesures de correction (article L. 233-1 du code rural et de la pêche maritime). Une telle fermeture est une mesure de police administrative et non une sanction, de sorte que l’absence de mise en demeure et de contradictoire ne l’annule pas quand l’urgence sanitaire est établie (CAA Bordeaux, 28 novembre 2023, n° 21BX03382). Seul le préfet, et à Paris le préfet de police, peut fermer un restaurant sur le fondement de la police spéciale, le maire ne pouvant s’y substituer qu’en cas d’urgence ou de péril imminent (CAA Paris, 6 juin 2025, n° 24PA00676).
Conclusion
Le boulanger de Seine-et-Marne raconté par la presse a rouvert parce qu’il a fait ce que le droit attend d’un exploitant frappé par une mesure de police sanitaire : corriger vite, faire constater les corrections et rouvrir dès que l’administration vérifie la conformité. Sa facture de 108 000 euros rappelle que la fermeture administrative, même levée, laisse des traces durables sur la clientèle et la trésorerie, et que la prévention vaut toujours mieux que le contentieux : autocontrôles documentés, relevés de température tenus, formation du personnel archivée, déclaration d’activité à jour auprès de la DDPP. Quand la mesure tombe malgré tout, trois réflexes protègent l’entreprise : vérifier l’auteur et la base légale de l’arrêté, saisir le juge des référés avec des comptes complets dans les premiers jours, et déposer le recours au fond dans les deux mois avec un vice précis pour chaque grief. Les décisions citées montrent que les juges contrôlent réellement la compétence, les faits et la proportionnalité, comme l’annulation obtenue par le restaurant du Blanc-Mesnil le prouve, mais qu’ils n’indemnisent que l’illégalité fautive démontrée. Face à un rapport d’inspection inquiétant, faire constater l’état des lieux par un professionnel, répondre par écrit aux mises en demeure et préparer dès le premier jour le dossier du référé donne à l’entreprise les meilleures chances de rouvrir vite et de limiter la casse.