Votre permis de construire a été refusé par la mairie, vous avez saisi le tribunal administratif et le juge a annulé ce refus. Cette victoire laisse pourtant un goût amer : pendant les années de procédure, le terrain est resté vide, l’architecte a été payé, le financement a couru et l’acquéreur est parti voir ailleurs. L’annulation efface l’acte illégal pour l’avenir, elle ne rembourse rien à elle seule. Pour obtenir réparation, un second combat reste à mener : le recours indemnitaire contre la collectivité qui a refusé à tort.

Les montants en jeu montrent que ce second procès se gagne ou se perd sur la preuve. Une société de promotion a réclamé près de quatre millions d’euros après l’annulation d’un sursis à statuer opposé en Seine-Saint-Denis ; le tribunal ne lui a accordé que 106 651,50 euros, somme confirmée en appel le 6 août 2026. Dans une autre affaire, une cour d’appel avait alloué 209 900 euros après un refus annulé, dont 180 000 euros de manque à gagner évalué par expertise ; le Conseil d’État a censuré cette évaluation. À l’inverse, des propriétaires qui produisaient un engagement d’achat ferme de 55 000 euros ont obtenu 55 859 euros de la commune fautive. La leçon est constante : le juge administratif indemnise le préjudice direct et certain, jamais l’à-peu-près.

Cet article explique d’abord les trois conditions de la réparation, puis la procédure à suivre pour chiffrer et obtenir l’indemnité, à Paris et en Île-de-France comme ailleurs.

I. Un refus annulé n’ouvre droit à réparation que sous conditions strictes

A. Une faute, un préjudice direct et certain et un lien de causalité

Le point de départ est simple : l’annulation du refus établit la faute. Dans l’affaire jugée par le Conseil d’État le 15 avril 2016, la société Les Trois Coteaux avait signé le 18 juin 2007 un compromis de vente pour un terrain situé à Longueville afin d’y édifier trois bâtiments d’habitation, sous condition suspensive d’obtention du permis de construire. Le maire a refusé le permis par un arrêté du 18 décembre 2007, annulé pour excès de pouvoir par le tribunal administratif de Caen le 23 avril 2009. Statuant sur le pourvoi de la commune contre l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 14 juin 2013 qui l’avait condamnée à 209 900 euros, le Conseil d’État retient qu’en refusant de délivrer à la société Les Trois Coteaux le permis de construire qu’elle sollicitait, le maire de Longueville a commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune (Conseil d’État, 15 avril 2016, n° 371274).

La cour administrative d’appel de Paris formule la règle générale applicable à ces litiges : toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain (cour administrative d’appel de Paris, 6 août 2026, n° 25PA02298). La cour administrative d’appel de Toulouse retient la même formule : toute illégalité commise par l’administration constitue une faute susceptible d’engager sa responsabilité, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain (cour administrative d’appel de Toulouse, 17 juillet 2025, n° 23TL00797). Trois éléments cumulatifs se dégagent donc : une illégalité fautive devenue définitive par l’annulation, un préjudice qui doit être à la fois direct et certain, et un lien de causalité entre les deux. Les recours qui conduisent à cette annulation, recours gracieux, recours contentieux devant le tribunal et référé-suspension, sont présentés en détail dans l’analyse consacrée aux recours contre un permis refusé, du recours gracieux au tribunal et au référé avec l’indemnisation ; l’indemnisation suppose que cette première étape ait abouti.

La faute de la victime peut réduire ou supprimer la réparation. Le juge écarte ainsi la demande lorsque le dommage découle exclusivement de la situation dans laquelle le requérant s’est lui-même placé. Mais il vérifie concrètement les faits avant de retenir une telle faute. Dans l’affaire francilienne jugée à Paris, la commune soutenait que la société de promotion avait abandonné son projet avant même de contester le sursis à statuer, qu’elle n’avait pas confirmé sa demande à l’expiration du sursis et qu’elle n’avait jamais demandé la prorogation de la promesse de vente. La cour écarte ces trois reproches : la société avait conclu le 26 novembre 2014 une promesse unilatérale de vente prorogée deux fois, déposé sa demande le 15 mai 2015 après concertation avec la commune, contesté le sursis par un recours gracieux du 4 janvier 2016 puis devant le tribunal le 2 mai 2016, et ce sont les vendeurs qui ont cédé le terrain à une autre société le 28 décembre 2016. La cour en déduit que la société ne saurait être regardée comme ayant délibérément abandonné son projet, dès lors que c’est l’arrêté illégal qui lui a fait perdre la maîtrise foncière de la parcelle. Elle ajoute que la commune ne pouvait pas reprocher à la société de ne pas avoir confirmé sa demande à l’expiration du sursis, puisque la perte du terrain était antérieure à cette échéance.

Le lien de causalité se vérifie poste par poste, y compris à l’intérieur d’un même dossier. Dans l’affaire jugée à Versailles, une SCI propriétaire de 450 mètres carrés de locaux commerciaux réclamait les loyers non perçus entre le dépôt de sa demande d’autorisation et la délivrance de l’autorisation, en invoquant un bail signé dès le 15 avril 2014 avec sa locataire. La cour relève que les locaux constituaient une coque vide, que les travaux et les autorisations restaient à la charge du preneur et que le bail, exécutoire dès sa signature sans condition suspensive, obligeait le preneur à verser les loyers avant même le dépôt de la demande. Elle cite la clause selon laquelle l’autorisation donnée au preneur d’exercer cette activité n’implique, de la part du bailleur, aucune garantie de l’obtention des autorisations administratives nécessaires à quelque titre que ce soit (cour administrative d’appel de Versailles, 20 novembre 2025, n° 24VE00402). Le défaut de perception des loyers est donc déclaré dépourvu de lien direct avec le refus illégal. Dans le même arrêt, la demande de remboursement des taxes foncières de 2013 et 2014 est écartée, ces impositions ayant été établies d’après la situation au 1er janvier de chaque année, donc avant l’arrêté de refus du 1er octobre 2014. Chaque chef de préjudice doit ainsi passer individuellement le triple filtre de la faute, du caractère direct et certain et de la causalité.

B. Le manque à gagner : en principe exclu, sauf circonstances particulières prouvées

Le poste le plus convoité est aussi le plus difficile à obtenir : le bénéfice que l’opération aurait rapporté si le permis avait été délivré. Le Conseil d’État pose un principe restrictif, rappelé mot pour mot dans les arrêts postérieurs : l’ouverture du droit à indemnisation est subordonnée au caractère direct et certain des préjudices invoqués ; que la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d’un refus illégal de permis de construire revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation (Conseil d’État, 15 avril 2016, n° 371274). L’exception tient en une phrase, qui conditionne toute la stratégie probatoire : il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l’état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain (Conseil d’État, 15 avril 2016, n° 371274). Le requérant qui établit ces circonstances est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu’il pouvait raisonnablement attendre de cette opération (Conseil d’État, 15 avril 2016, n° 371274).

L’application la plus nette de cette exception figure dans l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 1er juillet 2025, rendu après la cassation partielle prononcée par le Conseil d’État le 28 décembre 2023 dans la même affaire. Des propriétaires avaient divisé leur terrain de Cussac-Fort-Médoc en six lots pour y construire six maisons ; le maire avait refusé les permis, refus annulés par le tribunal puis par la cour. Ils produisaient un engagement unilatéral d’achat signé le 26 janvier 2011 par la candidate à l’acquisition du lot F, pour un prix fixé à 55 000 euros. Le Conseil d’État avait jugé que la cour d’appel ne pouvait écarter cet engagement au seul motif que la candidate avait ensuite acquis une autre parcelle, circonstance sans incidence sur le sérieux de ses intentions. Statuant après renvoi, la cour de Bordeaux relève que les propriétaires, après le refus illégal du 5 mai 2011, avaient accepté le 23 novembre 2011 de céder à cette candidate une autre parcelle à titre compensatoire, au prix convenu pour le lot F mais inférieur à la valeur de cette parcelle. Cette cession compensatoire révèle qu’il avait été convenu entre les parties que l’engagement ferme de la candidate était conditionné par l’octroi de l’autorisation de construire. La cour en conclut que les requérants justifient d’un lien direct et certain entre le manque à gagner et le refus illégal, et condamne la commune à verser 55 859 euros, soit le prix de vente manqué et les frais exposés en vain (cour administrative d’appel de Bordeaux, 1er juillet 2025, n° 23BX03205).

À l’inverse, les évaluations abstraites sont systématiquement rejetées. Dans l’affaire Longueville, la cour d’appel avait accordé 180 000 euros de manque à gagner sur la seule base d’un rapport d’expert comparant l’opération à une opération similaire réalisée dans une commune voisine, sans rechercher de circonstances particulières : le Conseil d’État censure cette méthode comme entachée d’erreur de droit. Dans l’affaire francilienne, la société réclamait près de quatre millions d’euros et produisait deux bilans financiers pour établir son préjudice économique ; la cour de Paris juge, en reprenant les motifs des premiers juges, que la seule production de deux bilans financiers n’est pas suffisante pour faire regarder le préjudice allégué comme présentant un lien direct et certain avec l’illégalité fautive. La société invoquait aussi des honoraires de gestion versés à une société qui la contrôle, établis selon elle par un faisceau d’indices concordants ; la cour répond que l’existence de paiements entre deux sociétés liées ne saurait à elle seule établir le caractère certain du préjudice, et que des échanges de courriels sans valeur probante ne démontrent pas la réalité des prestations. Dans l’affaire jugée à Toulouse, portant sur un ensemble de dix-sept logements à Rouffiac-Tolosan, le tribunal n’avait accordé que 6 944 euros et la cour rejette l’appel sur le manque à gagner comme sur les honoraires de gestion et de commercialisation (cour administrative d’appel de Toulouse, 17 juillet 2025, n° 23TL00797).

La ligne de partage est donc claire. D’un côté, l’engagement écrit et ferme d’un acquéreur identifié, pour un prix déterminé, adossé à des négociations dont l’échec est imputable au refus : le préjudice devient direct et certain. De l’autre, l’expertise comparative, les bilans comptables généraux, les flux financiers intra-groupe et les correspondances vagues : le préjudice reste éventuel. Le même raisonnement vaut pour la perte de chance, comme la perte de chance d’échapper à l’impôt sur la plus-value invoquée sans succès à Bordeaux, ou pour le préjudice moral, qui suppose des éléments circonstanciés et ne se présume pas. Le dossier d’indemnisation doit être construit dès le dépôt du permis : conserver chaque promesse, chaque offre, chaque échange sérieux avec les futurs acquéreurs, car c’est sur ces pièces datées que le juge tranchera des années plus tard.

II. La procédure indemnitaire : réclamer vite, dans les délais et avec les bonnes pièces

A. La réclamation préalable et les délais qui piègent les requérants

Le recours indemnitaire suit un ordre impératif en deux temps : d’abord l’annulation du refus pour excès de pouvoir, ensuite la demande d’argent. Les deux actions obéissent à des délais distincts qu’il faut articuler sans les confondre. Le recours en annulation doit être formé dans les deux mois de la notification du refus, car La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (article R. 421-1 du code de justice administrative, en vigueur). L’action indemnitaire, elle, commence par une étape obligatoire devant l’administration : Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle (article R. 421-1 du code de justice administrative, en vigueur). Concrètement, le requérant adresse à la commune une réclamation chiffrée et motivée ; le refus exprès ou le silence gardé pendant deux mois ouvre le recours devant le tribunal administratif, lui-même soumis au délai de deux mois à compter de cette décision.

Les affaires récentes illustrent chaque variante de ce schéma. La société francilienne a adressé sa réclamation préalable le 28 décembre 2022, reçue par la commune le 30 décembre, puis saisi le tribunal en l’absence de réponse. Les deux sociétés essonniennes ont adressé leur réclamation au préfet de l’Essonne le 23 juin 2021, essuyé un rejet le 28 juillet 2021, puis saisi le tribunal de Versailles. Dans l’affaire toulousaine, les intérêts au taux légal courent à compter de la date de réception de la demande indemnitaire préalable, ce qui donne un prix direct à chaque mois de retard dans l’envoi de cette réclamation.

Le piège le plus dangereux reste la prescription quadriennale des créances sur les communes, régie par la loi du 31 décembre 1968. Son article 1er dispose que toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis sont prescrites au profit des communes (loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, article 1er). L’arrêt parisien du 6 août 2026 en donne une application millimétrée. La commune soutenait que la prescription courait depuis le 1er janvier 2018, le jugement d’annulation ayant été notifié en 2017, et qu’elle était acquise au 1er janvier 2022. La cour rappelle d’abord la règle de rattachement : le fait générateur de la créance doit être rattaché non à l’exercice au cours duquel la décision a été prise mais à celui au cours duquel elle a été valablement notifiée à son destinataire ou portée à la connaissance du tiers qui se prévaut de cette illégalité (cour administrative d’appel de Paris, 6 août 2026, n° 25PA02298). Elle constate ensuite que le recours en annulation formé le 2 mai 2016 avait interrompu la prescription, que le jugement du 9 novembre 2017 est passé en force de chose jugée le 10 février 2018, et qu’un nouveau délai a couru à compter du 1er janvier 2019 pour expirer le 31 décembre 2022. La réclamation reçue le 30 décembre 2022 est donc intervenue un jour avant l’échéance : l’exception de prescription est écartée de justesse. À Versailles, le même mécanisme joue en faveur des requérantes : le recours contre le refus, annulé par un jugement du 4 mai 2016 confirmé en appel le 24 juillet 2018, avait interrompu la prescription, de sorte que la créance n’était pas prescrite à la date de la réclamation du 23 juin 2021. La vigilance s’impose sur trois réflexes : interrompre la prescription par le recours en annulation lui-même, surveiller la date de force de chose jugée qui fait repartir un nouveau délai de quatre ans, et adresser la réclamation avec une marge suffisante avant l’échéance, de préférence par un envoi dont la réception est prouvée.

Un dernier délai propre à l’urbanisme mérite l’attention des pétitionnaires dont le refus a été annulé et qui souhaitent déposer une demande confirmée. Lorsque l’annulation est devenue définitive, la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l’annulation au pétitionnaire pour que la demande confirmée ne puisse faire l’objet d’un nouveau refus fondé sur des règles d’urbanisme postérieures à la décision annulée (article L. 600-2 du code de l’urbanisme, en vigueur). Ce mécanisme protège le projet reconstruit contre l’évolution défavorable du plan local d’urbanisme pendant l’instance, mais il ne joue que si le pétitionnaire agit dans les six mois. Pour le sursis à statuer, le régime est distinct : Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans, et à son expiration A défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l’autorisation est considérée comme accordée dans les termes où elle avait été demandée après confirmation de l’intéressé (article L. 424-1 du code de l’urbanisme, en vigueur). Dans l’affaire parisienne, le sursis opposé le 4 novembre 2015 avait été annulé pour insuffisance de motivation et méconnaissance des règles du sursis, et la cour a refusé de sanctionner la société pour ne pas avoir confirmé sa demande après avoir perdu son terrain : la chronologie des faits prime les automatismes procéduraux.

B. Chiffrer chaque poste et le prouver, avec l’exemple de Paris et de l’Île-de-France

Les frais engagés en pure perte constituent le poste le plus accessible, à condition d’en démontrer la réalité et le lien avec la faute. La cour de Paris confirme l’indemnisation des frais exposés auprès du cabinet d’architecture à hauteur de 105 274,80 euros ainsi que des frais de caution et d’immobilisation à hauteur de 1 375,50 euros, en relevant qu’il ne ressort pas du dossier que ces sommes ne correspondraient pas à des prestations effectives ni que le préjudice serait dépourvu de lien de causalité avec la faute de la commune. À Bordeaux, les propriétaires obtiennent 859 euros au titre de la cotisation d’assurance de l’architecte : la lettre de mission prévoyait une mission à titre gracieux sans honoraires, mais l’extrait de relevé bancaire prouve le paiement par chèque le 13 mai 2011, et ces frais ont été exposés en vain à cause des refus illégaux du 7 juillet 2011. La commune objectait que les pétitionnaires avaient finalement obtenu trois permis après des demandes ultérieures ; la cour écarte l’argument. Deux enseignements s’en dégagent : les frais d’études, d’architecte, de géomètre, d’huissier et de caution se réparent lorsqu’ils sont justifiés pièce par pièce, et l’obtention ultérieure d’une autorisation ne suffit pas à effacer le préjudice déjà subi.

Le préjudice d’exploitation se répare dans les mêmes conditions strictes. À Versailles, la SARL locataire des locaux dont l’aménagement avait été refusé obtient 8 538 euros au titre de son préjudice commercial, avec intérêts au taux légal à compter du 24 juin 2021, alors même que la SCI propriétaire échoue sur les loyers et les taxes foncières pour défaut de lien direct. La distinction tient aux pièces : le contrat de bail faisait peser les autorisations sur le preneur, tandis que l’exploitant démontrait un manque à gagner d’exploitation lié à la période de fermeture administrative. Les demandes globales et les aggravations de prétentions en appel sans justification sont en revanche sanctionnées : la cour déclare irrecevable le doublement du préjudice commercial porté de 8 538,42 euros en première instance à 17 511,78 euros en appel, faute pour les requérantes de justifier d’une aggravation ou d’une révélation postérieure au jugement.

Les frais de procès suivent le sort du principal. Le juge administratif applique l’article L. 761-1 du code de justice administrative, selon lequel Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens (article L. 761-1 du code de justice administrative, en vigueur). Les propriétaires girondins obtiennent 1 500 euros à ce titre, les sociétés essonniennes 2 000 euros, tandis qu’à Paris les conclusions réciproques sont rejetées parce que les deux parties succombent partiellement en appel.

À Paris et en Île-de-France, ce contentieux présente des traits pratiques à connaître. Les juridictions saisies dans les affaires récentes sont le tribunal administratif de Montreuil et la cour administrative d’appel de Paris pour un projet situé à Épinay-sur-Seine, le tribunal administratif de Versailles et la cour administrative d’appel de Versailles pour un projet situé à Lisse dans l’Essonne, avec l’intervention du préfet de l’Essonne lorsque le maire statue au nom de l’État, comme pour l’autorisation d’aménager un établissement recevant du public. Les projets franciliens cumulent souvent les difficultés : promesse de vente à proroger face à des vendeurs pressés, concertation préalable avec la commune qui décale le dépôt, demande de pièces complémentaires qui allonge l’instruction à six mois, puis sursis à statuer opposé pour un projet d’aménagement. Chaque étape doit être documentée : promesse et avenants datés, preuve du dépôt, courriers de la commune, recours gracieux et sa réponse, jugements et dates de notification. C’est ce dossier chronologique complet qui a permis à la société francilienne de démontrer qu’elle n’avait pas abandonné son projet et de sauver sa créance à un jour près de la prescription. Les pièces décisives sont toujours les mêmes : factures et relevés bancaires pour les frais, engagements écrits des acquéreurs pour le manque à gagner, constats et attestations pour le préjudice d’exploitation, le tout rattaché par écrit à la période d’illégalité.

Conclusion

L’annulation d’un refus de permis de construire ne fait que constater la faute de la collectivité ; elle n’indemnise rien. La réparation suppose un recours indemnitaire distinct, qui ne prospère que si trois conditions sont réunies : une illégalité fautive établie par une annulation définitive, un préjudice direct et certain démontré pièce par pièce, et un lien de causalité vérifié pour chaque poste. Le manque à gagner reste en principe exclu, sauf à produire des engagements fermes d’acquéreurs ou des négociations avancées qui lui donnent un caractère certain, comme l’engagement d’achat de 55 000 euros qui a fondé la condamnation de 55 859 euros à Bordeaux. Les frais d’études et d’architecte réellement exposés, les frais de caution et le préjudice d’exploitation prouvé se réparent, comme l’ont confirmé les cours de Paris et de Versailles, mais les évaluations comparatives, les bilans généraux et les prétentions gonflées en appel sont rejetés. Sur la procédure, la réclamation préalable chiffrée conditionne la recevabilité, la prescription quadriennale se calcule à partir de la notification et de la force de chose jugée avec une marge à préserver, et la demande confirmée après annulation doit intervenir dans les six mois pour figer les règles applicables. Constituer le dossier dès le dépôt du permis, dater chaque pièce et réclamer par écrit sans attendre : telles sont les conditions pour transformer une annulation en indemnisation effective.

Sources officielles : Conseil d’État, 15 avril 2016, n° 371274 ; Conseil d’État, 28 décembre 2023, n° 460492, cité par la cour administrative d’appel de Bordeaux, 1er juillet 2025, n° 23BX03205 ; cour administrative d’appel de Paris, 6 août 2026, n° 25PA02298 ; cour administrative d’appel de Versailles, 20 novembre 2025, n° 24VE00402 ; cour administrative d’appel de Toulouse, 17 juillet 2025, n° 23TL00797 ; article R. 421-1 du code de justice administrative ; article L. 761-1 du code de justice administrative ; article L. 424-1 du code de l’urbanisme ; article L. 600-2 du code de l’urbanisme.