L’arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes le 11 janvier 2000 s’inscrit dans le cadre d’un litige portant sur une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique. Un État membre avait engagé cette procédure à l’encontre de particuliers en vue de la construction d’une liaison autoroutière, projet autorisé par une loi nationale. Devant la juridiction de renvoi, les particuliers expropriés ont soulevé l’illégalité de la procédure, arguant que le projet n’avait pas fait l’objet d’une évaluation préalable de ses incidences sur l’environnement, ni d’une consultation du public, en méconnaissance des exigences de la directive 85/337/CEE. La juridiction nationale, confrontée à une difficulté d’interprétation du droit communautaire et de son articulation avec le droit interne, a saisi la Cour de justice à titre préjudiciel. Le problème de droit posé à la Cour consistait à déterminer, d’une part, si une juridiction nationale peut contrôler la conformité d’un acte législatif national autorisant un projet avec les dispositions d’une directive non intégralement transposée. D’autre part, il s’agissait de préciser les conditions dans lesquelles un projet peut être exempté de l’obligation d’évaluation environnementale au motif qu’il est « adopté en détail par un acte législatif national spécifique ». En réponse, la Cour affirme qu’une juridiction nationale peut contrôler si le législateur a respecté la marge d’appréciation que lui laisse la directive. Elle précise en outre que l’exemption prévue à l’article 1er, paragraphe 5, de la directive doit faire l’objet d’une interprétation autonome et restrictive, subordonnée à la condition que la procédure législative ait elle-même permis d’atteindre les objectifs de la directive, notamment en matière d’information.
I. La consolidation du contrôle juridictionnel sur les actes nationaux au regard du droit de l’environnement de l’Union
La décision de la Cour réaffirme avec force le rôle du juge national comme garant de l’effectivité du droit de l’Union (A), en lui conférant le pouvoir de contrôler le respect par le législateur national de ses obligations environnementales (B).
A. L’affirmation de l’invocabilité de la directive face à l’État
La Cour rappelle un principe fondamental de l’ordre juridique communautaire en permettant aux particuliers d’invoquer les dispositions d’une directive à l’encontre d’un État membre. Elle juge qu’il serait « incompatible avec l’effet contraignant que cette disposition reconnaît à la directive d’exclure en principe que l’obligation qu’elle impose puisse être invoquée par des personnes concernées ». Ce faisant, elle garantit l’effet utile de l’acte communautaire, qui serait affaibli si les justiciables ne pouvaient s’en prévaloir en justice. Cette solution est d’autant plus importante que la directive en cause, bien que laissant une marge d’appréciation aux États, impose des obligations de comportement précises, notamment la réalisation d’une évaluation des incidences avant l’autorisation de certains projets. En l’espèce, le fait que la directive n’ait pas été intégralement transposée en droit interne n’a pas fait obstacle à ce que le juge national la prenne en considération comme un élément du droit communautaire. La Cour ne se fonde pas explicitement sur la notion d’effet direct, mais plutôt sur la nécessité de permettre aux juridictions nationales de s’assurer que les États membres respectent les obligations découlant des directives.
B. La portée du contrôle du juge national sur la marge d’appréciation du législateur
L’apport principal de l’arrêt réside dans l’étendue du contrôle que le juge national est autorisé à exercer. La Cour énonce clairement que la juridiction nationale peut « contrôler si le législateur national est resté dans les limites de la marge d’appréciation tracée par la directive ». Ce contrôle ne se limite pas aux actes administratifs mais s’étend à l’acte législatif lui-même, lorsque celui-ci est à l’origine de la méconnaissance potentielle du droit de l’Union. La marge d’appréciation laissée aux États membres par l’article 5 de la directive, concernant les informations à fournir par le maître d’ouvrage, n’exclut donc pas un contrôle juridictionnel destiné à vérifier si les autorités nationales n’ont pas outrepassé ce pouvoir. En l’espèce, le juge national est ainsi habilité à vérifier si l’absence d’évaluation des incidences et de consultation du public constitue une violation des objectifs de la directive. Cette solution renforce la primauté du droit de l’Union et assure que les garanties procédurales environnementales ne soient pas vidées de leur substance par l’action, même législative, de l’État membre.
II. L’interprétation stricte de l’exception de l’acte législatif spécifique
Après avoir établi le principe du contrôle, la Cour en précise l’objet en définissant de manière restrictive les conditions de l’exemption prévue par la directive (B), sur la base d’une interprétation autonome de ses concepts (A).
A. L’autonomie et la finalité de la notion d’acte législatif spécifique
La Cour répond aux questions relatives à la qualification de l’« acte législatif national spécifique » et du « projet » en affirmant qu’il s’agit de notions autonomes du droit communautaire. Elle se fonde sur les exigences de l’application uniforme du droit communautaire et du principe d’égalité, qui commandent qu’une disposition ne renvoyant pas au droit des États membres reçoive « une interprétation autonome et uniforme ». Cette approche prévient les risques de divergences d’interprétation qui pourraient compromettre les objectifs de la directive et permettre aux États de se soustraire à leurs obligations. Surtout, la Cour lie l’interprétation de l’exception à sa finalité. L’article 1er, paragraphe 5, dispose que l’exemption n’est justifiée que si « les objectifs poursuivis par la présente directive, y compris l’objectif de la mise à disposition d’informations, étant atteints à travers la procédure législative ». L’interprétation de l’exception est donc téléologique : elle n’est pas une simple porte de sortie formelle, mais une voie alternative qui doit aboutir aux mêmes garanties procédurales et informationnelles que la procédure d’évaluation ordinaire.
B. Les conditions matérielles rigoureuses de l’exemption
L’apport le plus significatif de l’arrêt réside dans la définition des conditions matérielles de cette exemption. La Cour juge qu’un acte législatif ne peut exempter un projet d’évaluation que si la procédure législative a effectivement permis d’atteindre les objectifs de la directive. Cela suppose que « les informations dont ce Parlement disposait, au moment d’adopter le projet en détail, étaient équivalentes à celles qui auraient dû être soumises à l’autorité compétente dans le cadre d’une procédure ordinaire d’autorisation de projet ». La Cour établit ainsi un critère de l’équivalence de l’information, transformant une condition procédurale en une exigence de fond. Un simple débat parlementaire est insuffisant. De plus, le projet doit être adopté « en détail » par l’acte législatif, ce qui implique que cet acte contienne lui-même les éléments nécessaires à l’évaluation des incidences, et non un simple renvoi à une étude future. En subordonnant l’exemption à des conditions si strictes, la Cour en limite considérablement la portée pratique et empêche que cette disposition ne devienne une faille majeure dans le dispositif de protection environnementale de l’Union.