Par un arrêt en date du 14 novembre 1995, la Cour de justice des Communautés européennes a été amenée à se prononcer sur la compatibilité d’une réglementation nationale subordonnant une aide sociale au logement à des conditions relatives à l’établissement du prêteur.

En l’espèce, un couple de résidents luxembourgeois avait contracté un prêt destiné à la construction de leur logement auprès d’un établissement de crédit établi en Belgique. Ils ont par la suite sollicité le bénéfice d’une bonification d’intérêt prévue par la législation du Grand-Duché, une aide sociale destinée aux personnes ayant des enfants à charge. Leur demande fut rejetée par l’autorité administrative compétente au motif que le prêt n’avait pas été contracté auprès d’un établissement de crédit agréé au Luxembourg, condition expressément requise par un règlement grand-ducal du 17 juin 1991. Saisi du litige, le Conseil d’État du Luxembourg a sursis à statuer afin de poser une question préjudicielle à la Cour de justice.

Le litige a ainsi conduit la juridiction de renvoi à interroger la Cour sur la question de savoir si les dispositions du traité relatives à la libre circulation des capitaux et à la libre prestation de services s’opposent à ce qu’un État membre conditionne l’octroi d’une aide au logement à l’exigence que le prêt ait été obtenu auprès d’un établissement de crédit agréé sur son territoire national.

À cette question, la Cour de justice répond par l’affirmative, considérant qu’une telle condition constitue une double entrave, à la fois à la libre circulation des capitaux et à la libre prestation de services, qui ne peut être justifiée par les arguments avancés par l’État membre. Il convient dès lors d’analyser la caractérisation d’une double entrave aux libertés fondamentales (I), avant d’examiner le rejet par la Cour des justifications avancées par l’État membre (II).

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I. La caractérisation d’une double entrave aux libertés de circulation

La Cour de justice retient que la réglementation nationale litigieuse porte atteinte à deux des libertés fondamentales garanties par le traité. Elle constate d’abord une restriction à la libre circulation des capitaux (A), puis une entrave à la libre prestation de services (B), démontrant ainsi le caractère disproportionné de la mesure au regard des objectifs du marché unique.

A. L’atteinte à la libre circulation des capitaux

La Cour examine en premier lieu la réglementation au regard de l’article 67 du traité. Elle rappelle que les restrictions aux mouvements de capitaux ont été progressivement supprimées, notamment par la directive 88/361/CEE, qui vise explicitement les prêts et crédits financiers. Le prêt immobilier contracté par les requérants relève donc sans conteste des mouvements de capitaux libéralisés.

La juridiction européenne observe ensuite que la condition d’agrément de l’établissement prêteur au Luxembourg, telle que prévue par le règlement national, a pour effet de décourager les résidents à recourir aux services d’établissements bancaires situés dans d’autres États membres. En effet, en liant l’obtention d’un avantage social significatif à un choix restreint de prêteurs, la mesure est « de nature à dissuader les intéressés de s’adresser à des banques établies dans un autre État membre ». Cette dissuasion constitue une entrave directe à la libre circulation des capitaux, car elle prive les résidents d’un État membre de la possibilité de bénéficier pleinement des offres financières disponibles dans l’ensemble du marché intérieur.

B. L’entrave à la libre prestation de services

La Cour ne limite pas son analyse à la circulation des capitaux et examine également la mesure sous l’angle de la libre prestation de services. Elle souligne que, conformément à l’article 61, paragraphe 2, du traité, la libération des services bancaires liés aux mouvements de capitaux doit progresser en harmonie avec celle de ces derniers. Un prêt octroyé par une banque constitue une prestation de services au sens de l’article 59 du traité.

Or, la Cour constate que le fait de subordonner une aide sociale à la condition que le prêt soit émis par un établissement agréé dans l’État membre concerné introduit une discrimination. Cette exigence favorise les établissements nationaux ou ceux ayant une présence physique sur le territoire, au détriment des prestataires établis dans d’autres États membres qui pourraient offrir leurs services sans y être matériellement implantés. Il s’agit d’une « discrimination à l’encontre des établissements de crédits établis dans d’autres États membres, interdite par l’article 59, premier alinéa, du traité ». Cette distinction fondée sur le lieu d’établissement du prestataire constitue une restriction classique à la libre prestation de services.

II. Le rejet des justifications fondées sur la cohérence du système national

Après avoir établi l’existence de ces restrictions, la Cour examine si elles peuvent néanmoins être justifiées. Elle écarte successivement l’argument tiré de la nécessité de préserver une politique sociale (A) et celui, plus technique, de la cohérence du système fiscal, en le distinguant nettement d’une jurisprudence antérieure (B).

A. L’inapplicabilité des justifications d’ordre économique

Le gouvernement luxembourgeois avançait que la mesure était indispensable à sa politique sociale du logement. L’État récupérait une partie des sommes versées au titre de la bonification d’intérêt par le biais de l’impôt prélevé sur les bénéfices des établissements financiers établis sur son territoire. Supprimer cette condition reviendrait à affaiblir la capacité de financement de cette politique sociale.

La Cour rejette fermement cette argumentation en rappelant que les mesures restrictives et discriminatoires ne peuvent être justifiées que par des raisons d’intérêt général non économiques, telles que celles visées à l’article 56 du traité, auquel renvoie l’article 66. Les objectifs de nature économique ne sauraient justifier une entrave à une liberté fondamentale. Le fait de vouloir préserver une source de revenus fiscaux pour financer une politique, aussi légitime soit-elle, ne peut autoriser une discrimination entre les opérateurs économiques au sein du marché unique. Accepter une telle justification viderait de leur substance les libertés de circulation.

B. La distinction opérée avec la jurisprudence sur la cohérence fiscale

L’État membre tentait également de justifier la mesure par la nécessité de garantir la cohérence de son système fiscal, en invoquant la jurisprudence issue notamment de l’arrêt *Bachmann* du 28 janvier 1992. Dans cette affaire, la Cour avait admis qu’une restriction pouvait être justifiée s’il existait un lien direct entre la déductibilité fiscale de cotisations et l’imposition ultérieure des prestations versées.

Cependant, la Cour refuse d’appliquer ce raisonnement en l’espèce. Elle souligne qu’il n’existe « aucun lien direct » entre l’avantage accordé à l’emprunteur, à savoir la bonification d’intérêt, et l’imposition des bénéfices de l’établissement financier prêteur. Le lien est purement indirect et économique : l’impôt sur les sociétés perçu auprès des banques alimente le budget général de l’État, lequel finance ensuite la politique sociale du logement. Il ne s’agit pas de la même relation directe et nécessaire qui existait dans l’affaire *Bachmann*. En opérant cette distinction claire, la Cour circonscrit la portée de l’exception de cohérence fiscale, évitant qu’elle ne devienne un moyen détourné pour justifier des mesures protectionnistes.