La présente affaire, soumise à la Cour européenne des droits de l’homme, tire son origine de l’annulation par les juridictions administratives françaises de délibérations accordant une indemnité à une société commerciale. Cette société exploitait un service de remontées mécaniques dans le cadre d’une convention de délégation de service public arrivée à son terme. Les équipements nécessaires à ce service, initialement créés et financés par la société sur ses propres terrains bien avant l’instauration de toute obligation contractuelle avec une personne publique, devaient faire l’objet d’une reprise par l’autorité délégante. En première instance, comme en appel, les juges administratifs ont annulé le versement de l’indemnité prévue au motif qu’un principe de droit public s’y opposait. Saisie de la question, la société requérante soutient que l’application d’une telle règle, qui n’était selon elle ni accessible ni prévisible, constitue une privation de ses biens sans juste indemnité, en violation de ses droits fondamentaux. Il revenait donc aux juridictions internes de déterminer si les biens, propriété privée d’un opérateur économique avant de devenir l’objet d’une délégation de service public, doivent être transférés gratuitement à l’autorité publique à l’échéance du contrat. En répondant par l’affirmative, les juges français ont consacré une conception extensive des biens de retour, dont la compatibilité avec le droit au respect des biens est aujourd’hui questionnée.

Il convient donc d’analyser la solution retenue par les juridictions internes, laquelle repose sur une application rigoureuse de la théorie des biens de retour (I), avant d’envisager la critique formulée devant la Cour européenne au regard de l’atteinte potentielle au droit de propriété (II).

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I. La consécration d’une logique domaniale sur des biens d’origine privée

La solution des juges administratifs français repose sur l’application d’un principe classique du droit des contrats publics, celui du retour gratuit des biens de la concession à l’autorité publique (A), principe dont la portée est ici étendue à des biens qui étaient initialement une propriété privée de l’opérateur (B).

A. L’application du régime des biens de retour à un service public

En droit administratif français, les biens d’une concession ou d’une délégation de service public sont traditionnellement qualifiés de « biens de retour ». Ces biens sont ceux qui sont jugés indispensables au fonctionnement du service public. Par conséquent, ils sont réputés appartenir dès leur création ou leur acquisition à la personne publique, même s’ils sont financés et utilisés par le délégataire. À l’issue du contrat, ces biens doivent donc revenir gratuitement à l’autorité publique. La décision du Conseil d’État du 21 décembre 2012, *Commune de Douai*, a précisé que la rémunération du cocontractant, perçue tout au long du contrat, est censée couvrir l’amortissement de ces investissements. Le juge interne a fait une application directe de cette logique en rappelant le principe selon lequel « lorsqu’une concession de service public met à la charge du cocontractant de l’administration les investissements correspondant à la création ou à l’acquisition des biens nécessaires au fonctionnement du service public, ces biens appartiennent dans le silence de la convention à la personne publique et lui sont retournés gratuitement à l’expiration de celle-ci dès lors qu’ils ont été amortis ». En annulant la délibération qui prévoyait une indemnité pour la reprise des équipements, le juge administratif n’a fait que tirer la conséquence logique de ce régime, considérant que l’indemnisation constituerait un double paiement injustifié.

B. L’indifférence de l’origine de la propriété des biens à l’issue de la convention

L’aspect le plus notable du raisonnement des juridictions internes réside dans l’extension de cette solution à des biens qui n’ont pas été acquis pour les besoins de la concession, mais qui constituaient une propriété privée de l’opérateur bien avant la conclusion du contrat. La société requérante exploitait en effet les remontées mécaniques sur ses propres terrains depuis plusieurs décennies, fondant son activité sur le droit privé, avant que la loi ne qualifie cette activité de service public. Le juge a néanmoins considéré que cette antériorité de la propriété était sans incidence. La Cour administrative d’appel, se fondant sur un arrêt du Conseil d’État de 2018, a explicitement affirmé que le principe du retour gratuit « s’appliquait également lorsque le cocontractant de l’administration était propriétaire des biens avant la passation de la concession ». Cette solution signifie que le simple fait d’affecter un bien privé à l’exécution d’un service public dans le cadre d’une concession suffit à le faire entrer dans la catégorie des biens de retour, et donc à organiser son transfert de propriété sans indemnité à l’échéance contractuelle. La logique du service public et de sa continuité prime ainsi sur l’origine du droit de propriété, ce qui n’est pas sans soulever des questions au regard des garanties offertes par la Convention européenne des droits de l’homme.

II. Une solution confrontée à l’impératif de protection des biens

La position des juridictions françaises, si elle est cohérente avec une certaine orthodoxie du droit administratif, se heurte aux exigences de l’article 1er du Protocole n°1, tant au regard de la privation de propriété sans juste indemnité qu’elle semble organiser (A) que de l’incertitude qu’elle crée quant à la prévisibilité de la loi (B).

A. La qualification d’une privation de propriété sans juste indemnité

Devant la juridiction européenne, la société requérante soutient être victime d’une expropriation sans indemnisation équitable. L’article 1er du Protocole n°1 dispose en effet que nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Une telle privation doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu, ce qui implique en principe le versement d’une indemnité raisonnablement proportionnée à la valeur du bien. Or, en l’espèce, le transfert de propriété des équipements s’opère gratuitement. Si la théorie de l’amortissement peut valoir compensation pour des biens acquis durant le contrat, son application à des biens apportés au contrat et qui possédaient une valeur patrimoniale propre pour leur propriétaire initial est plus discutable. L’absence totale d’indemnité pour ces biens pourrait être analysée par la Cour européenne comme une rupture de ce juste équilibre, faisant peser sur la société une charge spéciale et exorbitante, non compensée par les revenus tirés d’une exploitation temporaire.

B. L’incertitude sur la prévisibilité de la règle de droit appliquée

Au-delà de la question de l’indemnisation, la société requérante soulève celle de la qualité de la loi appliquée. La protection offerte par l’article 1er du Protocole n°1 exige qu’une ingérence dans le droit au respect des biens soit non seulement légale, mais aussi suffisamment accessible et prévisible pour permettre au justiciable d’en anticiper les conséquences. La société affirme que la règle du retour gratuit des biens apportés à la concession, telle que systématisée par une décision du Conseil d’État de 2018, n’était pas prévisible au moment où la convention a été conclue. L’application rétroactive d’une telle clarification jurisprudentielle à une situation contractuelle antérieure pourrait être perçue comme une atteinte au principe de sécurité juridique. La Cour européenne devra donc déterminer si, au regard de l’état du droit et de la jurisprudence à l’époque des faits, un opérateur diligent pouvait raisonnablement prévoir qu’en acceptant une délégation de service public, il s’exposait à perdre la propriété de ses biens historiques sans aucune indemnité. La réponse à cette question sera déterminante pour juger si l’ingérence dans le droit de propriété de la société requérante était justifiée et proportionnée.