Par une décision du 13 octobre 2020, la Cour européenne des droits de l’homme a précisé les contours du droit de propriété face aux contraintes résultant des plans d’urbanisme. Un particulier, après avoir acquis un terrain, se plaignait des limitations de constructibilité affectant son bien. Il soutenait que ces restrictions constituaient une atteinte disproportionnée à son droit au respect de ses biens, tel que garanti par l’article 1er du Protocole n°1 à la Convention.

Les faits à l’origine de l’affaire sont simples. En 2001, un particulier acquiert une parcelle de terrain. Au moment de cet achat, le bien était déjà classé en « zone verte » dans le plan d’urbanisme en vigueur depuis 1999, ce qui emportait une interdiction de construire. Face au refus de l’administration d’engager une procédure d’expropriation, le propriétaire a saisi les juridictions administratives. Sa demande fut d’abord rejetée pour un motif de procédure par le tribunal administratif d’Ankara le 6 décembre 2016. Saisie en appel, la Cour administrative régionale d’Ankara a, le 31 octobre 2017, statué sur le fond. Elle a écarté la demande au motif principal que le plan d’urbanisme avait été modifié en 2013, classant désormais le terrain en « zone de complexe sportif », ce qui permettait une construction privée et rendait possible la vente ou la location du bien. Les juges du fond ont ainsi conclu que la restriction au droit de propriété n’était pas indéterminée. Après l’épuisement des voies de recours internes, par une décision d’irrecevabilité de la Cour constitutionnelle le 11 juin 2018, le requérant a saisi la Cour européenne des droits de l’homme.

Dès lors, la question de droit soumise à la Cour était de savoir si une restriction d’urbanisme, existante au jour de l’acquisition d’un bien et ultérieurement allégée, peut constituer une ingérence portant une atteinte disproportionnée au droit de propriété de l’acquéreur. En d’autres termes, l’acquéreur d’un terrain frappé d’une inconstructibilité connue de lui peut-il se prévaloir d’une rupture du juste équilibre entre l’intérêt général et la sauvegarde de son droit au respect de ses biens ?

À cette interrogation, la Cour répond par la négative et déclare la requête irrecevable pour défaut manifeste de fondement. Elle juge que le requérant, en achetant un bien déjà soumis à une restriction, a accepté le risque qui en découlait, et que l’allègement ultérieur de cette contrainte a contribué à maintenir le juste équilibre entre les intérêts en présence. La solution retenue par la Cour, bien que classique dans son fondement (I), se distingue par l’application rigoureuse qu’elle fait de la théorie du risque accepté par l’acquéreur (II).

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I. LE MAINTIEN DU JUSTE ÉQUILIBRE PAR LE PRISME DE LA MARGE D’APPRÉCIATION DES ÉTATS

La Cour européenne des droits de l’homme, pour juger de l’atteinte au droit de propriété, examine traditionnellement si un juste équilibre a été ménagé entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits individuels. Dans cette affaire, elle réaffirme d’abord la large marge de manœuvre laissée aux autorités nationales en matière d’aménagement du territoire (A), avant de conclure à l’absence de charge exorbitante pour le propriétaire au regard des circonstances particulières de l’espèce (B).

A. La réaffirmation du large pouvoir des autorités nationales en matière d’urbanisme

En matière d’aménagement du territoire, la Cour reconnaît de manière constante que les États contractants disposent d’une importante latitude pour mettre en œuvre leurs politiques. Elle rappelle ce principe fondamental, issu notamment de l’arrêt *Sporrong et Lönnroth contre Suède* du 23 septembre 1982, en soulignant que le domaine de l’urbanisme est « complexe et difficile ». Cette marge d’appréciation permet aux autorités publiques de réglementer l’usage des sols en fonction d’objectifs d’intérêt général, tels que la protection de l’environnement ou le développement harmonieux des zones urbaines. L’ingérence qui en résulte dans le droit de propriété est donc, par principe, considérée comme légitime.

Toutefois, cette marge d’appréciation n’exclut pas un contrôle du juge européen, qui doit s’assurer que les mesures prises ne sont pas « entachées d’arbitraire ou manifestement déraisonnables ». La Cour vérifie ainsi que l’ingérence poursuit un but légitime et qu’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. C’est dans ce cadre qu’elle examine si le requérant a dû supporter une charge « spéciale et exorbitante ». L’analyse de cette charge constitue le cœur du contrôle de proportionnalité opéré par la juridiction strasbourgeoise.

B. L’absence de charge spéciale et exorbitante en présence d’une restriction préexistante

Pour écarter l’existence d’une telle charge, la Cour se fonde sur un élément factuel déterminant : l’antériorité de la restriction par rapport à l’acquisition du bien. Elle observe en effet que « au moment de l’acquisition du bien litigieux par le requérant, ce bien était déjà classé en zone verte ». L’inconstructibilité qui en découlait n’était donc pas une contrainte nouvelle imposée à un propriétaire de longue date, mais une caractéristique juridique du bien au moment où le requérant a décidé de l’acheter.

De cette constatation, la Cour déduit une conséquence juridique essentielle. Elle estime que « le requérant savait ou aurait raisonnablement dû savoir que selon le plan d’urbanisme en vigueur au moment de l’acquisition du terrain en question, la propriété était classée inconstructible ». Par conséquent, il ne pouvait légitimement espérer obtenir un permis de construire et « doit ainsi être considéré comme ayant accepté un tel risque lors de l’acquisition du terrain litigieux ». Cette prise de risque consciente par l’acquéreur fait obstacle à ce que la restriction soit qualifiée de charge spéciale et exorbitante. La Cour ajoute que l’évolution ultérieure du plan d’urbanisme, qui a rendu le terrain partiellement constructible, a même « atténué » la restriction initiale, renforçant d’autant la conclusion que l’équilibre n’a pas été rompu.

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II. LA PORTÉE DE LA DÉCISION AU REGARD DE LA SITUATION PERSONNELLE DE L’ACQUÉREUR

Au-delà de l’explication du sens de l’arrêt, l’appréciation de sa valeur et de sa portée révèle une solution qui renforce la sécurité juridique en matière de planification urbaine. La décision se justifie par sa cohérence avec le principe de prévisibilité du droit (A), tout en ayant une portée logiquement circonscrite aux situations où l’acquéreur connaissait la contrainte d’urbanisme pesant sur son bien (B).

A. Une solution garante de la prévisibilité et de la cohérence du droit de l’urbanisme

La valeur de cette décision réside dans sa contribution à la sécurité des transactions immobilières et à la stabilité des documents d’urbanisme. En refusant d’indemniser un acquéreur pour une restriction qu’il connaissait, la Cour prévient des comportements spéculatifs. Une solution contraire aurait permis à des opérateurs avertis d’acquérir des terrains inconstructibles à bas prix dans l’espoir de contraindre ultérieurement les pouvoirs publics à les exproprier ou à les indemniser, déstabilisant ainsi les finances publiques et les politiques d’aménagement du territoire.

La Cour prend d’ailleurs soin de distinguer cette affaire de la jurisprudence antérieure, notamment de l’arrêt *Ziya Çevik contre Turquie*, invoqué par le requérant. Elle précise que dans cette précédente affaire, le terrain était devenu inconstructible après son acquisition par le propriétaire. La situation est donc fondamentalement différente, car « la situation dénoncée est différente en l’espèce dès lors que le terrain était déjà frappé d’inconstructibilité au moment de son acquisition par le requérant ». Cette distinction démontre que le critère chronologique est déterminant et que la protection du propriétaire n’est pas absolue, mais dépend des circonstances de son entrée en possession du bien.

B. Une portée circonscrite aux acquisitions de biens déjà grevés d’une servitude d’urbanisme

Cette distinction factuelle fondamentale limite nécessairement l’influence de la décision. Il s’agit d’une décision d’espèce, dont la portée est cantonnée aux seules hypothèses où un individu achète un bien en connaissance de cause d’une restriction d’urbanisme majeure. La solution ne remet nullement en cause la protection accordée aux propriétaires dont le bien, libre de toute contrainte au moment de l’achat, se verrait ultérieurement grevé d’une servitude d’urbanisme nouvelle qui le priverait de toute possibilité d’usage conforme à sa destination.

En définitive, la Cour affine sa jurisprudence relative à l’article 1er du Protocole n°1 en introduisant une différenciation claire entre deux situations. D’une part, le propriétaire qui subit une restriction nouvelle et imprévue peut légitimement prétendre à une indemnisation si cette dernière lui impose une charge exorbitante. D’autre part, celui qui acquiert un bien dont il connaît ou devrait connaître les limitations d’usage ne saurait se plaindre d’une atteinte disproportionnée à son droit de propriété. La prévisibilité de la restriction au moment de l’acquisition devient ainsi un facteur clé d’appréciation du juste équilibre.