Par une communication en date du 14 juin 2022, la Cour européenne des droits de l’homme a exposé les faits et les questions soulevées dans une affaire concernant une ingérence de l’État dans le droit de propriété. En l’espèce, les héritiers d’un exploitant agricole, qui avait cultivé une terre du Trésor public pendant plus de cinquante ans en contrepartie d’un loyer, ont sollicité l’acquisition de cette parcelle. Conformément à la législation applicable, qui ouvrait un droit d’achat aux occupants de longue date, l’administration a accepté leur demande et a perçu le prix de vente convenu. Cependant, huit mois plus tard, l’autorité publique a unilatéralement annulé cette transaction au motif que le terrain était requis pour un projet de construction de logements sociaux.

Les acquéreurs ont alors contesté cette décision devant les juridictions administratives, qui ont rejeté leurs recours en confirmant la primauté de l’intérêt public invoqué. Une saisine ultérieure de la Cour constitutionnelle n’a pas davantage abouti, leur requête étant jugée manifestement mal fondée. Devant la Cour européenne, les requérants soutiennent que l’annulation de la vente était dépourvue de base légale, la loi ne conférant selon eux aucun pouvoir discrétionnaire à l’administration une fois les conditions de la vente remplies. Ils ajoutent que le motif d’utilité publique n’a jamais été suivi d’effet, le terrain n’ayant fait l’objet d’aucun aménagement. Se pose dès lors la question de savoir si la révocation unilatérale par une administration d’une vente de terrain, initialement conclue en application d’une loi spécifique, constitue une ingérence disproportionnée dans le droit de propriété des acquéreurs, au motif d’un intérêt public invoqué a posteriori. Par les questions qu’elle adresse aux parties, la Cour esquisse les contours de son futur contrôle, en s’attachant d’une part à la nature du droit des requérants et à la légalité de l’ingérence, et d’autre part à la finalité et à la proportionnalité de cette dernière.

Il convient donc d’analyser la qualification du droit patrimonial dont se prévalent les requérants et la légalité de son anéantissement par l’autorité publique (I), avant d’examiner le contrôle exercé sur la justification de l’ingérence et son caractère proportionné (II).

I. La consécration incertaine d’un droit de propriété face à la prérogative administrative

L’analyse de la Cour européenne s’oriente d’abord vers la nature du lien qui unissait les requérants au bien litigieux, oscillant entre une simple expectative et un droit acquis (A). Cette qualification est déterminante pour évaluer ensuite la légalité de la décision administrative qui a mis fin à la transaction (B).

A. La qualification du bien : une espérance légitime muée en droit acquis

Le droit au respect des biens, tel que garanti par l’article 1er du Protocole n° 1, protège non seulement les « biens existants », mais également, dans certaines conditions, l’espérance légitime d’acquérir une valeur patrimoniale. La Cour cherche à cet égard à déterminer si « la présente affaire a-t-elle trait à des biens existants ou une espérance légitime d’acquérir des biens ? ». En l’espèce, le droit d’achat conféré par la loi n° 6292 aux occupants de longue date pouvait initialement s’analyser comme une simple espérance légitime. Toutefois, cette espérance s’est consolidée et transformée en un véritable « bien existant » dès lors que les requérants ont satisfait à toutes les conditions légales, que l’administration a formellement accepté leur demande de vente et, surtout, que le prix a été intégralement acquitté par les intéressés.

À ce stade, la transaction était juridiquement parfaite, créant dans le patrimoine des requérants un droit de propriété certain sur l’immeuble, même si les formalités d’enregistrement foncier n’avaient pas encore été achevées. Le transfert de propriété ayant eu lieu, la décision ultérieure de l’administration ne visait pas à refuser un droit futur, mais bien à priver les requérants d’un bien déjà entré dans leur patrimoine. C’est donc sous l’angle d’une privation de propriété que la Cour devrait examiner l’affaire, ce qui renforce le niveau de protection accordé aux individus.

B. La légalité contestée de la révocation de la vente

Toute privation de propriété doit, pour être conforme à la Convention, être « prévue par la loi ». Cette condition ne se limite pas à l’existence d’une base en droit interne, mais exige également que la loi soit accessible, prévisible et offre une protection contre l’arbitraire. Les requérants soutiennent précisément que la loi n° 6292, en prévoyant que l’administration « doit conclure la transaction de vente au plus tard dans un délai de six mois », ne lui conférait « aucun pouvoir discrétionnaire pour annuler la vente ». La question posée par la Cour à ce sujet est directe : « l’article 6 de la loi no 6292 confère-t-il aux administrés qui remplissent les conditions d’application de celui-ci un droit acquis ? ».

Si cette interprétation était retenue, la décision d’annulation de la vente serait dépourvue de base légale valable, car elle contreviendrait aux termes mêmes de la loi censée l’autoriser. Le fait que les juridictions nationales, selon les requérants, n’aient pas examiné cet argument de manière approfondie pourrait également constituer une violation procédurale sous l’angle de l’article 1er du Protocole n° 1. L’absence d’un examen effectif de la base légale de l’ingérence par les tribunaux internes priverait en effet la mesure de sa légitimité et la ferait apparaître comme une manifestation d’un pouvoir arbitraire de l’administration.

La démarche de la Cour européenne, en s’interrogeant sur la nature du droit et la légalité de l’ingérence, établit les fondations de son contrôle. Ce dernier se poursuit logiquement par l’examen de la justification et de l’équilibre des intérêts en présence.

II. Le contrôle de la finalité et de la proportionnalité de l’ingérence étatique

Une fois la légalité de l’ingérence examinée, le contrôle de la Cour se porte sur sa finalité, qui doit poursuivre un but d’utilité publique (A). Enfin, elle s’assure que la mesure litigieuse ménage un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la protection des droits individuels (B).

A. L’appréciation de la cause d’utilité publique

La privation de propriété n’est compatible avec la Convention que si elle est effectuée « pour cause d’utilité publique ». Les États disposent d’une marge d’appréciation étendue pour définir ce qui constitue un tel objectif. En l’occurrence, la construction de logements sociaux au profit de victimes de catastrophes naturelles représente sans conteste un but légitime d’intérêt général. Cependant, la Cour ne se contente pas de la simple invocation d’un tel motif ; elle en vérifie la réalité et la pertinence.

La question posée aux parties, « Le terrain litigieux a-t-il été affecté par l’administration à un usage public ? », est à cet égard essentielle. Si, comme l’affirment les requérants, le terrain est resté inexploité et n’a jamais servi au projet annoncé, la cause d’utilité publique pourrait être jugée purement hypothétique, voire fallacieuse. Une telle situation remettrait en cause la bonne foi de l’administration et suggérerait que la privation de propriété n’était pas véritablement « nécessaire » pour atteindre le but affiché. L’absence de concrétisation du projet public affaiblirait considérablement la justification de l’ingérence dans le droit de propriété des requérants.

B. La recherche d’un juste équilibre entre intérêt général et droits individuels

Même lorsqu’elle est légale et poursuit un but légitime, une privation de propriété doit rester proportionnée. Elle ne doit pas imposer à l’individu une charge spéciale et exorbitante. La Cour se demande ainsi si « cette privation a-t-elle imposé aux requérants une charge excessive ». Pour répondre, elle met en balance l’intérêt général poursuivi et les conséquences de la mesure pour les propriétaires. Plusieurs éléments pèsent ici en défaveur de l’État.

D’une part, les requérants ont été privés d’un bien acquis légalement, après que l’administration elle-même a validé la transaction. D’autre part, la seule compensation offerte semble être le remboursement du prix d’achat initial, sans indemnisation pour la perte du bien lui-même ni pour le préjudice subi du fait de l’insécurité juridique. Or, comme le rappelle la Cour en citant son arrêt de Grande Chambre *Immobiliare Saffi c. Italie*, une privation de propriété sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien constitue normalement une atteinte excessive. Dans le cas présent, le fait de reprendre un bien après avoir conclu la vente et perçu le prix, pour ensuite se limiter à une simple restitution de ce prix, pourrait être considéré comme rompant le juste équilibre attendu.