Par une décision du 20 avril 2021, la Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée sur la compatibilité d’une restriction prolongée au droit de construire, résultant de la planification urbanistique, avec les exigences de l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. En l’espèce, plusieurs propriétaires indivis d’un terrain se voyaient imposer, depuis 1991, une interdiction de construire en raison du classement de leur parcelle en zone destinée à un usage public dans le plan d’urbanisme. En 2015, cette classification fut modifiée, le terrain étant désormais affecté à un usage privé pour y construire une aire de jeux et de loisirs.

Les requérants avaient saisi les juridictions internes en 2015 afin d’obtenir le transfert de propriété du terrain à l’administration et la fixation d’une indemnité. Leur demande fut rejetée en première instance, puis en appel par la cour administrative régionale d’Ankara le 6 février 2018. Les juges du fond retinrent que la modification du plan d’urbanisme avait mis fin au caractère indéterminé de la restriction en rendant le terrain à un usage privé, ce qui privait la demande d’expropriation de sa base légale. Après l’épuisement des voies de recours internes, marqué par une décision d’irrecevabilité de la Cour constitutionnelle le 5 septembre 2018, les propriétaires saisirent la Cour européenne des droits de l’homme, alléguant que cette situation portait une atteinte disproportionnée à leur droit au respect de leurs biens.

Il était donc demandé à la Cour de déterminer si une restriction au droit de propriété, initialement totale en raison de l’affectation d’un terrain à un service public, puis atténuée par une modification du plan d’urbanisme autorisant un usage privé spécifique, rompait le juste équilibre entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l’intérêt général au point d’imposer à l’État une obligation d’indemnisation.

La Cour européenne des droits de l’homme répond par la négative et déclare la requête irrecevable comme manifestement mal fondée. Elle estime que la modification du plan d’urbanisme, en substituant à une interdiction totale de construire une simple réglementation de l’usage du bien, a permis d’atténuer suffisamment la contrainte pesant sur les propriétaires. Par conséquent, ces derniers ne subissent plus une charge spéciale et exorbitante et l’ingérence dans leur droit de propriété ne rompt pas le juste équilibre requis par la Convention.

Cette solution conduit à examiner la manière dont la Cour légitime une restriction d’urbanisme évolutive (I), avant d’analyser les conditions strictes qui en découlent pour le refus d’indemnisation face à une charge jugée non exorbitante (II).

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I. La légitimation d’une restriction d’urbanisme évolutive

La Cour reconnaît la légalité de l’ingérence dans le droit de propriété des requérants en l’adossant à un objectif d’intérêt général (A), mais elle fonde surtout sa décision sur le caractère évolutif de la contrainte, dont l’atténuation devient le principal facteur de mise en balance des intérêts (B).

A. L’admission d’une ingérence justifiée par l’intérêt général de l’urbanisme

La Cour rappelle son approche constante selon laquelle une réglementation de l’usage des biens au titre de l’urbanisme constitue une ingérence dans le droit de propriété. Pour être conforme à la Convention, cette ingérence doit être légale, poursuivre un but d’intérêt général et ménager un juste équilibre entre les exigences de cet intérêt et les droits de l’individu. En l’espèce, la légalité et la finalité de l’ingérence ne sont pas contestées. La Cour réaffirme avec force la latitude dont disposent les autorités nationales en la matière, considérant que « dans un domaine aussi complexe et difficile que l’aménagement du territoire, les États contractants jouissent d’une large marge d’appréciation pour mener leur politique urbanistique ».

Cette position de principe autorise les États à modifier leurs plans d’aménagement, la Cour admettant que le droit de l’urbanisme est par nature évolutif. Elle reconnaît que la planification urbaine peut et doit s’adapter aux besoins changeants de la collectivité. En validant l’ingérence au nom de cet impératif, la Cour ancre la restriction dans un cadre légitime, se refusant à substituer son appréciation à celle des autorités nationales quant à l’opportunité des choix d’aménagement, sauf en cas d’arbitraire manifeste. Ce n’est donc pas l’existence de la restriction qui est en soi problématique, mais bien son intensité et sa durée, appréciées au regard des évolutions factuelles et juridiques.

B. L’atténuation de la contrainte comme facteur d’équilibre

Le pivot du raisonnement de la Cour réside dans l’effet de la modification du plan d’urbanisme intervenue en 2015. Alors que le terrain était frappé d’une inconstructibilité quasi-absolue depuis 1991, le nouveau plan a « pour effet d’atténuer la restriction initiale en question ». Le bien, auparavant gelé dans l’attente d’une éventuelle expropriation, est redevenu mobilisable sur le marché. La Cour souligne que le terrain « peut également être vendu ou loué par les requérants à toute personne souhaitant faire un tel investissement ».

En transformant une interdiction de construire en une simple réglementation de l’usage, l’administration a mis fin à l’incertitude qui pesait sur le sort du bien. Pour la Cour, cette clarification est déterminante et distingue la situation des requérants de celle d’autres affaires où les propriétaires restaient dans une « incertitude complète ». L’atténuation de la contrainte, même si elle n’offre pas aux propriétaires une liberté totale de construire, suffit à rétablir un équilibre acceptable. La restriction n’est plus considérée comme une privation de fait de la substance du droit de propriété, mais comme une simple limitation de ses attributs, inhérente à la vie en société et à la nécessaire régulation de l’occupation des sols.

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II. Le refus d’indemnisation face à une charge jugée non exorbitante

La Cour déduit de l’atténuation de la contrainte l’absence de charge exorbitante justifiant une réparation, en se fondant sur une appréciation restrictive des préjudices allégués (A). Cette solution confirme la portée limitée de la protection du droit de propriété face aux aléas de la planification urbaine (B).

A. L’appréciation restrictive de la charge spéciale et exorbitante

Pour qu’une atteinte au droit de propriété impose une indemnisation, elle doit constituer une charge « spéciale et exorbitante ». Or, la Cour estime que les requérants n’en rapportent pas la preuve. Leur allégation selon laquelle la valeur de leur terrain aurait diminué est qualifiée de « spéculative », faute pour eux de fournir des « explication[s] convaincante[s] étayée[s] par des éléments concrets ». Cette exigence probatoire place un fardeau considérable sur les propriétaires, qui doivent démontrer un préjudice économique tangible et non une simple perte de potentiel.

De plus, la Cour relève plusieurs éléments pour minimiser la charge subie. Elle note l’inaction des requérants entre 1991 et 2015, suggérant qu’ils se sont « contentés d’attendre passivement ». Elle prend également en considération la situation de fait des propriétaires, relevant que « l’un des facteurs qui restreignent l’usage du bien est que les requérants ont de faibles parts par rapport à la superficie totale du terrain ». En combinant le caractère spéculatif du préjudice, la passivité des requérants et la nature indivise du bien, la Cour conclut que la charge imposée par la restriction, bien que réelle, n’atteint pas le seuil de l’exorbitant.

B. La portée de la décision pour les propriétaires affectés par des plans d’urbanisme

Cette décision vient préciser les contours de la protection offerte par l’article 1er du Protocole n° 1 en matière d’urbanisme. Elle confirme qu’une simple dépréciation de la valeur marchande d’un bien, consécutive à une décision de planification, ne suffit pas à engager la responsabilité de l’État. La Cour énonce clairement que cet article « ne représente pas à cet égard une garantie contre toutes les activités de l’État qui peuvent influer sur la valeur marchande d’un bien ».

La solution adoptée incite les propriétaires à faire preuve de diligence. L’inaction prolongée peut être interprétée comme une acceptation tacite de la restriction, affaiblissant ainsi une éventuelle demande d’indemnisation. En outre, la décision souligne que tant que le droit de disposer du bien (vendre, louer) subsiste, même dans un cadre réglementé, il est difficile de soutenir qu’il y a eu une rupture du juste équilibre. La portée de cet arrêt est donc de renforcer la marge d’appréciation des autorités publiques, en validant les ajustements de planification qui, tout en maintenant des contraintes, offrent une porte de sortie aux propriétaires en levant l’incertitude sur le sort de leurs biens.