Par une communication du 16 juin 2021, la troisième section de la Cour européenne des droits de l’homme a soumis aux parties les faits et questions d’une affaire portant sur la conciliation du droit de propriété et de la protection du domaine public. En l’espèce, une administration locale avait conféré en 2001 un droit de propriété sur une parcelle de terrain à une particulière. Dix-sept ans plus tard, en 2018, le parquet écologique a engagé une action en justice visant à faire reconnaître l’absence de ce droit de propriété. Le ministère public soutenait que la parcelle empiétait sur le littoral et une partie d’un étang fluvial. Les juridictions internes firent droit à cette demande et anéantirent le titre de propriété de l’intéressée, en se fondant sur une construction jurisprudentielle issue d’une directive conjointe des plus hautes cours russes du 29 avril 2010. Saisis par la requérante qui invoquait une atteinte disproportionnée à ses biens, les juges européens ont donc été amenés à s’interroger sur la conformité de cette ingérence avec les garanties prévues par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention. La question de droit qui se pose est de savoir si la privation d’un droit de propriété, acquise de bonne foi auprès d’une autorité publique, peut être réalisée sans indemnisation sur le fondement d’une action d’origine prétorienne près de deux décennies après sa constitution, sans rompre le juste équilibre entre l’intérêt général et la protection des biens. En réponse, la Cour engage son contrôle en questionnant les parties sur la base légale de l’ingérence, sa prévisibilité, ainsi que sur la proportionnalité de la mesure au regard du temps écoulé et de la situation de la requérante.

I. La remise en cause d’un droit de propriété par une action prétorienne

L’intervention des juridictions nationales pour priver la requérante de son bien repose sur une base légale dont la nature et la prévisibilité sont questionnées par la Cour européenne. L’ingérence est en effet fondée sur une construction jurisprudentielle (A), ce qui conduit à examiner sa conformité à l’exigence de qualité de la loi (B).

A. Une ingérence fondée sur une construction jurisprudentielle

L’action employée pour contester le titre de la requérante n’émane pas directement de la loi, mais d’une création des hautes juridictions nationales. Les faits de l’affaire rapportent que l’action en reconnaissance d’absence de droit a été spécifiquement conçue pour des situations de ce type. La Cour relève que « ce type d’action avait été créé par les plénums de la Cour suprême et de la Cour supérieure de commerce dans la directive conjointe no 10/22 du 29 avril 2010 ». L’objectif poursuivi est de permettre à l’État de récupérer un bien qui n’aurait jamais dû sortir du domaine public, en traitant le titre de propriété comme n’ayant jamais existé. Cette technique juridique permet de contourner les procédures d’expropriation et les contraintes qui y sont attachées, notamment l’indemnisation. En qualifiant l’ingérence de simple constatation d’une absence de droit, les juridictions nationales ont ainsi écarté l’argument de la requérante relatif à l’illégalité de la mesure. Toutefois, cette approche soulève une difficulté majeure au regard des standards de la Convention.

B. Une légalité soumise à l’exigence de prévisibilité de la loi

Toute ingérence dans le droit de propriété doit, pour être conventionnelle, être non seulement prévue par le droit interne, mais également présenter des qualités de clarté et de prévisibilité. La Cour européenne des droits de l’homme se montre particulièrement attentive à cet aspect en demandant : « Les dispositions appliquées par la justice satisfaisaient-elles aux exigences de la inhérentes à l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention ? ». L’enjeu est de déterminer si un particulier pouvait raisonnablement anticiper qu’un titre de propriété, délivré par une autorité publique compétente, pourrait être anéanti rétroactivement. La création de l’action litigieuse en 2010, soit neuf ans après l’octroi du terrain à la requérante, rend cette prévisibilité douteuse. Un particulier diligent ne pouvait, au moment de l’acquisition en 2001, connaître l’existence d’un mécanisme juridique qui ne serait mis en place que bien des années plus tard. La sécurité juridique, qui implique une certaine stabilité des situations juridiques, se trouve ainsi directement menacée par l’application d’une telle norme prétorienne à des faits antérieurs.

II. La recherche d’un juste équilibre entre l’intérêt général et la sécurité juridique

Au-delà de la question de la légalité, la Cour doit s’assurer que l’ingérence ménage un juste équilibre entre les impératifs de l’intérêt général et le droit de l’individu au respect de ses biens. Ce contrôle de proportionnalité passe par une appréciation de la bonne foi du propriétaire dépossédé (A) et par une analyse de la diligence des autorités publiques (B).

A. L’appréciation de la bonne foi du propriétaire dépossédé

L’absence totale d’indemnisation fait peser une charge exorbitante sur la requérante. La Cour s’interroge donc sur la situation subjective de cette dernière au moment de l’acquisition du bien. Une des questions centrales posées aux parties est de savoir si « la requérante a-t-elle été de bonne foi (…) et pouvait-elle légitimement se croire en sécurité juridique ? ». Le fait que le titre de propriété ait été octroyé par une administration publique est un élément déterminant, car il est de nature à fonder une confiance légitime de la part du citoyen. La Cour cherche également à savoir si « la bonne ou mauvaise foi de la requérante a-t-elle fait l’objet d’une appréciation par les tribunaux russes ». Si les juridictions nationales n’ont pas examiné cet aspect, l’ingérence pourrait être jugée disproportionnée. En effet, la jurisprudence de la Cour tend à protéger l’acquéreur de bonne foi contre les conséquences des erreurs commises par l’État lui-même, sauf à ce que des considérations d’intérêt général particulièrement puissantes le justifient.

B. La sanction de l’inertie des autorités publiques

Le temps écoulé entre l’octroi du droit et sa remise en cause est un facteur essentiel dans l’appréciation de la proportionnalité. La Cour demande expressément si « les autorités internes ont-elles agi en temps utile et avec la plus grande cohérence ». Un délai de dix-sept ans avant que le parquet n’agisse apparaît particulièrement long. L’État, en tardant à corriger sa propre erreur, a laissé se consolider une situation juridique sur laquelle la requérante a pu légitimement compter pour organiser sa vie et ses projets. Cette inertie des autorités publiques est difficilement compatible avec l’exigence de sécurité juridique. La Cour suggère d’ailleurs l’existence de voies alternatives moins dommageables pour la requérante. Elle interroge les parties sur la question de savoir si « les autorités auraient-elles dû procéder au rachat de cette parcelle ». Cette interrogation met en lumière le caractère radical de la solution retenue par les juridictions nationales, qui ont préféré l’anéantissement pur et simple du droit de propriété à une procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique qui aurait, elle, ouvert droit à une juste et préalable indemnité.